干部人事档案出生日期认定问题刍议⋆

李少建

（中国人民大学信息资源管理学院 北京 100872）

0 引言

2014年8月，中共中央组织部关于印发《全国干部人事档案专项审核工作实施方案》的通知正式发布，通知指出中组部决定在全国集中开展干部人事档案专项审核工作（以下简称专审工作），对干部人事档案进行全面审核，重点审核干部的“三龄两历一身份”及家庭主要成员和重要社会关系等重要信息，确保干部人事档案信息真实准确，重要原始依据材料完整规范。此后教育部、公安部、人社部等相关部门不久也发布相关通知，以配合专审工作的顺利进行。

2015年2月，中组部在《关于干部人事档案审核工作的问答》中指出，认定干部出生日期的主要政策依据为《中共中央组织部、人事部、公安部关于认真做好干部出生日期管理工作的通知》（组通字〔2006〕41号），该通知规定，“对个别干部的出生日期，档案记载与户籍登记不一致的，应当以干部档案和户籍档案中最先记载的出生日期为依据”，“最先记载的出生日期”是指干部档案和户籍档案中最早形成材料记载的出生日期。这条规定是专审工作中对干部出生日期认定的重要依据，也即所谓的“最早最先”原则。

1 专审工作中出生日期认定方式的合理性刍议

针对以最早最先原则来认定出生日期的方式，笔者将从档案内容的真实性、准确性、完整性，年龄改动实际得利以及厘清相应后果承的责任者三个方面来质疑该做法的合理性。

1.1 “最早最先”原则能否确保人事档案内容“三性”？

干部人事档案审核的本质是对人事档案信息内容的真实性、准确性、完整性进行确认，[1]但最早最先是否意味着档案信息内容的真实、准确与完整？细探就会发现，两者之间其实并无必然联系，也即最早最先并不必然意味着档案内容的真实、准确与完整。确保人事档案的真实性应当从档案信息内容的真实性、档案形成过程的真实性以及档案管理过程的真实性三方面着手，而这三者的真实性保障虽与最早最先形成的档案有一定关联，但并不等于由其决定。而依当前最早最先原则来看，相当于是以最早最先一票否决档案的真实性。最早形成的档案不一定最真实，真实性的保障有赖于多方面因素的综合，如档案形成流程的规范、管理人员档案意识与责任心、档案管理制度等，因此用最早最先原则对出生日期认定问题进行一刀切，存在一定的不合理性。

1.2 年龄改动的实际是否真的得利？

人事档案中最早材料占比最高的当属入团志愿书，因为该材料一般形成于个人初中学习阶段，形成时间较早，往往是个人人事档案中最早一份有记载出生日期的材料。由于入团有年龄的要求，这就导致了为了入团而将年龄改大的情况，该情况在专审工作中要被认定为得利，但因年龄改大入团得利实质上是否真的得利？何人得利？

1957年5月中国新民主主义青年团第三次全国代表大会 （全国第八次团代会） 在北京召开，该次会议修改了团章程,规定入团的最低年龄由14周岁调整为15周岁。1978年10月中国共产主义青年团第十次全国代表大会在北京召开，该次会议再次修改团章程,规定入团的年龄最低年龄由15周岁调整为14周岁,入团年龄需14周岁以上,沿用至今。因此对于现职干部的入团年龄需要进行区分，1978年10月前入团的需15周岁以上，1978年10月后入团的需14周岁以上。

经了解，有些老师为了提高班上团员同学占比，为了能让一部分差一两岁，在年龄上并未达到入团标准的同学能够入团，而在入团志愿书上将其年龄改大，以及考虑到入团申请书书写美观，有的教师主动帮学生填写或让班上其他字迹清楚的学生帮忙填写入团志愿书，又或者是学生本人年幼无知便随意填写，甚至有老师强行要求非团员同学入团等情况，具体实践中经常有教职工表示该材料并非自己填写，经与其他材料字迹对比也明显能发现非同一人字迹，但对该填写结果却要终生负责，这是否合理?即使入团志愿书确为本人所填，也是本人主观恶意将年龄填大，其所得之利也仅仅是早一两年加入共青团，该得利与其之后要承担的后果来看悬殊过大；若入团志愿书非本人所填，却要让其对该填写内容终生负责，未免于理难合。

1.3 出生日期信息不一致的责任应由谁承担？

上文提到组通字〔2006〕41号文规定，“对个别干部的出生日期，档案记载与户籍登记不一致的，应当以干部档案和户籍档案中最先记载的出生日期为依据”，“最先记载的出生日期”是指干部档案和户籍档案中最早形成材料记载的出生日期。

因此部分人对于人事档案中最早材料记载的出生日期不认同的，可以通过查找户籍档案这条救济途径进行救济。因为户籍档案往往形成时间更早，从时间上来看其更符合最早最先的原则，且户籍档案由我国公安部门制成，其权威性和真实性都不是入团志愿书或其他人事档案所能比拟的。然而在具体实践中，未能找到相应户籍材料的情况也时有发生，水灾、火灾、更换办公场所是造成档案毁损灭失而无法找寻的通用理由。一如上小节提到的入团志愿并非本人所填的情况，户籍档案管理造成的档案丢失的责任何以让当事人负责，户口登记或户口迁移时由于工作人员疏忽大意误填个人相关信息的责任何以也由当事人本人来承担？究竟谁应对材料的真实完整负有第一责任,出问题后责任如何承担,谁来承担，这些在今后的人事档案管理工作中都需要做出明确的、合理的规定，而不能只要个人人事档案出现问题，责任均由本人承担。

2 专审工作中出生日期认定方式的合法性刍议

本文所指的合法性是法律概念中的合法，是公民对法律服从的态度，而不涉及法律制定的正义与否。就某个具体的法律法规来说，法律概念中的合法即指该法律法规的制定是否符合法定程序，是否抵触上位法。因此，本文中关于干部人事档案审核中出生日期的合法性分析是将组通字〔2006〕41号文置于整个法律体系之中，分析其是否与其他法律法规相抵触、相矛盾。

2.1 “最早最先”原则是否违反《中华人民共和国居民身份证法》？

根据《中华人民共和国居民身份证法》（2011修正）（以下简称《身份证法》）第一章，第三条规定：居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关。即出生日期为法定的需登记在居民身份证上的信息，该信息合法、真实、有效。而根据组通字〔2006〕41号文作为行政规范性文件，最早最先原则的规定，确认个人出生日期的途径仅为个人人事档案与户籍档案，而并未将身份证所载出生日期纳入认定范围，虽然最新版的《中华人民共和国居民身份证法》为2011年修正版，但2003年发布的《中华人民共和国居民身份证法》中同样第一章第三条内容与2011年修正版一致，而组通字〔2006〕41号文发布时间为2006年，时间晚于2003年的《中华人民共和国居民身份证法》，因此组通字〔2006〕41号文发布时是有《中华人民共和国居民身份证法》的，即当时存在“居民身份证登记的项目包括：姓名、性别、民族、出生日期、常住户口所在地住址、公民身份号码、本人相片、指纹信息、证件的有效期和签发机关”这一法律规定。

《中华人民共和国立法法》第八十八条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。《身份证法》作为法律，其效力优于作为行政规范性文件的组通字〔2006〕41号文，且根据国务院办公厅2018年5月发布实施的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）规定，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;不得增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容，不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务。在已有《身份证法》对个人出生日期进行证明的前提下，组通字〔2006〕41号文要求以人事档案或户籍档案最早材料对个人出生日期进行认定，是为违反上位法，同样也是增加了公民义务，实为于法不合。户籍档案与身份证同属我国公安机关形成，其法律效力及证明力应当相同。且如若是人事档案最早材料为非本人填写的入团志愿书的情况下，相当于学校的过错责任反而要求公安机关来证明，在逻辑上也难以自洽。

2.2 “最早最先”是否违反行政法中的“比例原则”？

比例原则起源于十九世纪的德国，当时德国理论界认为有必要防止国家警察权力威胁公民基本权利。[2]我国台湾著名行政法学教授陈新民认为:“在行政法学中收敛行政主体滥用自由裁量权的最直接手段当属比例原则，它的效果价值等同于民法中的‘诚实信用原则’。所以说用‘帝王条款’来形容行政法中的比例原则也不为过”[3]总的来说比例原则包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则这三个原则，本小节主要从必要性原则的角度切入展开。必要性原则要求国家所采制度方式和手段对所追求目的的达成是必要的，且应当是可实现预期目的的手段中最温和、侵害最小的，故也称不可替代性原则。[4]

而回顾上文提到的专审工作中出生日期的认定方式，不接触人事档案管理工作的人，绝大多数都不知道最早最先原则，即使被告知之后，多数也不认同该原则，通常当事人被告知出生日期有问题第一反应都是惊愕，再被告知是其人事档案中最早材料出生日期与身份证出生日期不一致时只感茫然甚至愤怒，因长期以来身份证上信息的的权威性是大家所公认的，此时揪出十几甚至几十年前的一份其本人从未见过的材料来否定其一贯认知，还要前往原户籍所在地派出所寻找户籍材料证明其出生日期，这一系列的操作对当事人造成的麻烦不可谓不大，甚至就算本人愿意去找，但由于年代久远，人员变更，管理不善，地址变迁等诸多因素，也有找寻未果的情况。因此从具体实践的情况来看，该规定对个人的侵害绝非最小，该认定方式也并非不可替代，如身份证或医学出生证明等就是最直接、最便捷的出生日期证明方式。

3 干部人事档案出生日期认定路径优化

本文将从人事档案的形成与管理的全流程角度设想出生日期认定的问题的解决之道。

3.1 加强前端控制，规范人事档案形成过程

首先，统一规范，包括档案信息内容的规范，填写的规范以及归档的规范等。当前各人事档案形成单位存在所要求填写的档案信息内容、填写规范以及归档范围不一致的情况，如规范填写年月日还是年月，以及注明填写阳历还是阴历等，甚至有些单位对某份材料进行归档而另一单位对该份档案不进行归档的情况也时有发生，各种标准的不一致导致在管理和使用人事档案的时候造成一定的麻烦，因此需要国家人事部门进行统一的规范，基于统一的规范指导，才能科学高效地管理人事档案。

其次，在同一单位或部门形成的人事档案，可在该职工进入该单位时确定其出生日期，此后在打印填写相应材料时直接将其出生日期打印出来，从而实现涉及表格的填写时不需要填出生日期，减少数据的重复填写，这样可以确保其在同一单位或部门填写的出生日期相同，一定程度减少前后不一致情况的发生。

3.2 严守中端审核，提高人事档案内容质量

首先是人事档案归档材料的审核，人事档案工作者要肩负起责任，在接收归档材料时严格审核，杜绝发生虚假材料归入人事档案的情况。中组部2009年7月发布的《干部人事档案材料收集归档规定》第三章第三十二条规定：干部人事档案管理部门必须严格审核归档材料，重点审核归档材料是否办理完毕，是否对象明确、齐全完整、文字清楚、内容真实、填写规范、手续完备。这就从制度上对干部人事档案的真实性给予了保障，也是不可触碰的红线。

其次是人事档案专项审核工作，上文提到2014年中组部发文在全国范围内开展干部人事档案专项审核工作，但这次审核的范围仅为公务员和参照管理人员的档案；中央和国务院直属事业单位机关未参照管理的中层以上管理人员的档案；中管金融企业、中央企业总部机关和中管高校中层以上管理人员的档案；中央单位所属各级企事业单位领导班子成员的档案；省、市、县三级党委管理的企事业单位领导班子成员的档案。上述范围以外干部人事档案的审核，由各地区各部门各单位结合实际情况作出具体安排。因此虽然2014年中组部要求的全国干部人事档案专项审核工作已经完成，但各单位结合具体情况也在陆开展后续的干部人事档案专项审核工作。干部人事档案专项审核要求对干部人事档案进行全面审核，并重点审核干部的“三龄两历一身份”，审核档案材料是否涂改造假，干部信息是否真实准确，重要原始依据材料是否完整规范等。干部人事档案专项审核工作的开展，相当于是对人事档案中过往存在的顽瘴痼疾的一次集中清理，该项工作的有效开展是后续人事档案管理工作的重要保证，必须严格遵守相关文件要求，确保该项工作顺利完成。

3.3 加快后端信息化建设，促进人事档案高效管理

当前我们正处于一个数字化、信息化的社会，必须将人事档案的信息化建当做未来人事档案管理工作的重中之重。2018年9月，人力资源和社会保障部发布《人力资源社会保障部办公厅关于加快推进流动人员人事档案信息化建设的指导意见》（人社厅发〔2018〕102号），意见指出，信息化建设，是提升人事档案管理服务水平的基础工程，是进一步简化优化人事档案管理服务的重要抓手。本次的重点任务是统一全国人事档案信息化建设标准，建立全国统一的人事档案管理服务信息系统。此前在2017年7月我国已经发布了《干部人事档案数字化技术规范》（GB/T 33870-2017）规定了干部人事档案数字化建库(目录、人员)、文件扫描、图像处理、数据保存、数据验收、数据交换、数据备份、安全管理的技术要求。[5]当前可以按照“增量电子化，存量数字化”的管理模式，建立人事档案信息化管理平台。

此外人事档案信息化管理平台建立后应当与公安和卫生健康等相关部门之间进行数据共享，至少提供最起码的核对查询服务，多渠道的数据来源有助于对出生日期的准确认定。如我国自1996年1月1日起开始使用《出生医学证明》，至今已发展至第六版，2020年12月国家卫健委发布《关于依托全国一体化在线政务服务平台做好出生医学证明电子证照应用推广工作的通知》（国卫办规划函〔2020〕967号），通知提出2021年底前，出生医学证明电子证照将实现在全国一体化平台全面深度应用，要求各地以国家政务服务平台为总枢纽，通过推动出生医学证明电子证照在各地政务服务平台的应用，实现出生医学证明在线核验、出生医学信息共享复用、方便群众办事，提升政务服务效能。因此，如果公安机关与卫生健康部门能逐步实现出生医学证明跨地区、跨部门互信互认，或者公安机关在办理新生儿落户手续时，对纸质出生医学证明真实性有疑问的，可将查验出生医学证明电子证照作为辅助验证手段的话，将大大促进人事档案中出生日期问题的高效解决。

4 结语

当前在专审工作中对出生日期的认定工作似乎像是一种逻辑推理游戏，人事档案工作者们绞尽脑汁去找寻和发现各个材料之间的内在联系，企图形成逻辑自洽，但是逻辑推理要保证在一定前提下进行，如何保证在个人人事档案中出现的两个或多个出生日期中必有一真？当所有的材料都无法证明或者证伪又当如何？要真实还是要公平？真实是否意味着公平？ 真实情况存在不公平如何解决？这些都是在今后人事档案管理工作中需要直面和解决的问题。