人民政协制度体系保障全过程人民民主

何家华

（华侨大学法学院，福建泉州，362021）

党的二十大报告提出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[1]，阐述了协商民主与全过程人民民主的关系，人民政协协商民主是协商民主的重要组成部分，因此，人民政协协商民主也是实践全过程人民民主的重要形式。全过程人民民主不仅是一种民主理念创新，还有完整的制度保障和参与实践。党的十八大以来，党和国家一方面坚持和完善人民政协制度体系建设，另一方面充分发挥人民政协制度体系在实践全过程人民民主中的优势和效能，加强了全过程人民民主的制度保障。

一、人民政协协商民主是实践全过程人民民主的重要形式

坚持和完善人民政协协商民主制度体系离不开科学的理论指导。“人民政协协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”这一命题，是在新时代党领导人民不断推进社会民主政治建设这一伟大实践中不断形成和发展的。2013年11月，党的十八届三中全会提出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”[2]2014 年9 月21 日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话提出，“人民政协是人民民主的重要实现形式”[3]。2015 年1 月5 日，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出，“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容”。2015 年6 月25 日，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出，“人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分”。2019 年9 月20 日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70 周年大会上的讲话提出，“人民政协作为人民民主的重要实现形式”[4]。2021 年10 月13日，习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话提出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”[5]2021 年11 月，党的十九届六中全会把“发展全过程人民民主”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，纳入“十个明确”之中，明确提出“积极发展全过程人民民主，形成中国特色协商民主体系”。2022 年10 月，党的二十大报告提出“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”[6]，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[7]。从“协商民主是社会主义民主政治的特有形式”到“人民政协是人民民主的重要实现形式”，再到“协商民主是中国社会主义民主的重要形式”，再到“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”，体现了党对人民政协协商民主理论认识上的不断深化。全过程人民民主，是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，是党不断推进中国民主理论创新、实践创新、制度创新的经验结晶，把人民政协协商民主纳入全过程人民民主，为新时代人民政协制度体系建设指明了方向，提供了根本遵循。

二、人民政协制度体系是保障全过程人民民主的科学有效制度安排

全过程人民民主具有完整的制度程序，这些制度程序，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，其中，人民政协制度体系是保障全过程人民民主的科学有效制度安排之一。党的十八大以来，党中央立足于国家治理体系和治理能力现代化的高度，把人民政协制度体系作为保障全过程人民民主的重大举措，紧紧围绕充分发挥人民政协专门协商机构的作用，加强对人民政协制度体系的顶层设计和整体谋划，系统地回答了建设一个什么样适应中国特色社会主义新时代要求的人民政协制度体系和怎样建设这个制度体系的问题。人民政协制度体系，主要是由宪法、法律、党内法规和政协规章等规范性文件规定的制度共同构成的制度体系。

一是完善落实党对人民政协工作的全面领导制度和政协党的建设各项制度。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，其中具有统领地位的是党的领导制度，党的领导制度是我国的根本领导制度。党的十八大以来，我国牢牢把握政协作为党领导的政治组织这一根本属性，以政治建设统领政协党的各项建设，坚持和加强党对人民政协工作全面领导制度，把党的领导贯穿到政协全部工作之中，形成了各级党委对政协工作的领导制度，各级政协党组在政协工作的领导制度，各级政协组织在政治、思想、组织、工作及作风等各方面党的建设工作制度，政协工作和党的工作衔接制度。

二是人民政协组织制度。人民政协组织制度是指调整各级人民政协组织产生、组成、职权职责、内设机构、界别设置、政协委员和机关人员管理等内容的制度。人民政协组织制度是人民政协履职的基础，党的十八大以来，党和国家不断完善各级人民政协内部组织制度、政协系统联系指导制度、政协委员联系制度、政协委员推荐提名和管理制度等。

三是人民政协工作制度。人民政协工作制度是对人民政协的职能定位、工作范围、履职方式方法、工作质量、工作创新等方面的制度化、程序化，保障了人民政协各项工作的经常性和有效性，避免了随意性和流于形式。党的十八大以来，党和国家根据人民政协的性质、职能和定位，加强人民政协工作与党政工作的衔接，加快人民政协履职制度建设与创新，实现了新型政党制度、统一战线工作制度、人民政协工作会议制度、专门委员会工作制度、人民政协经常性工作制度、政协委员履职工作制度、凝聚共识工作制度等工作制度的优化协同高效。

四是人民政协机关管理、后勤保障制度。人民政协机关管理、后勤保障制度是政协工作的重要组成部分，也是人民政协履行职能的前提和基础。党的十八大以来，党和国家为了推进人民政协工作的质量和效能，大力推进党委、政府支持政协履职相关制度、人民政协的人财物管理、办文办会办事制度、人民政协新闻宣传工作制度等，人民政协工作的能力和水平显著提升。

三、人民政协制度体系在实践全过程人民民主中具有显著优势和效能

人民政协制度体系扎根中国大地，符合中国国情，具有中国特色，在实践全过程人民民主中具有独特的优势和治理效能。第一，加强党的全面领导。协商民主是实现党的领导的重要方式，人民政协制度体系为把坚持党的领导贯穿到政协全部工作之中提供了坚实的制度保障。第二，发挥好人民政协专门协商机构作用。协商民主充分体现了中国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势，不断提高人民政协制度化、程序化、规范化水平，使人民政协能更好发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局等功能。第三，发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有鲜明中国特色和显著优势的新型政党制度，通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议，推动国家决策科学化民主化。第四，发挥统一战线组织功能。人民政协是最广泛的爱国统一战线组织，充分体现了领域的广泛性和主体的代表性，不断提高人民政协制度化、程序化、规范化水平，人民政协能更好地在协商中扩大共识、增进团结。第五，为聚焦党和国家中心任务履职尽责。人民政协制度体系有助于人民政协充分发挥代表性强、联系面广、包容性大的优势，聚焦推动国家改革中的重大问题和群众最为关切的问题，为改革发展出实招、谋良策。第六，坚持人民政协为人民。人民政协制度体系具有明确协商主体、丰富民主形式、畅通民主渠道、扩大协商内容、完善协商规则与程序、保障协商结果反馈、促进协商工作创新、推动协商民主向基层发展的功能，实现了广泛真实有效的人民民主。第七，推进人民政协履职能力建设。人民政协是国家治理体系的重要组成部分，通过制度化的方式加强人民政协和政协委员履职建设，有助于充分发挥人民政协和政协委员在国家治理中的制度优势和治理效能。

党的二十大报告对未来五年任务和到2035 年的总目标提出各项政策要求，其中一项重要内容就是不断加强全过程人民民主的制度保障。党的二十大报告指出，“到2035 年，全过程人民民主制度更加健全”[8]；未来五年主要目标任务之一是“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”[9]。我们要进一步坚持和完善人民政协制度体系，充分发挥人民政协制度体系在实践全过程人民民主中的优势和效能，保障全过程人民民主。