经济发达镇行政管理体制改革的实践与思考

●德阳市委编办

2018年，德阳市广汉市小汉镇被确定为四川省经济发达镇行政管理体制改革试点镇。幅员50.8平方公里，总人口4.5万人，下辖6个行政村和4个社区居委会，是重点建设的“一城两区六镇”产业优先发展区域的工业重镇之一。小汉镇内有广汉工业集中发展区，是广汉经济新的增长极和产城相融示范区。自2017年3月成立以来，园区已初步形成数字经济、医药食品、新材料“一主两辅”主导产业，截至2022年底，园区共有法人企业400余家，其中生产性企业230家，规模以上企业60家。

为充分发挥经济发达镇对周边辐射带动作用，广汉市以促发展、促治理、促和谐为导向，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，结合小汉镇经济优势、区位特点、产业结构等实际情况，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式，巩固体制机制改革成果，助推其特色化发展。

一、党建引领，巩固基层政权建设

（一）全面加强党的领导。把深入推进经济发达镇行政管理体制改革，作为加快推进新型城镇化的重要工作任务纳入全面深化改革“总盘子”，作为破解乡镇发展瓶颈、推动高质量发展的契机，列入市委、市政府的重要议事日程，充分发挥党委总揽全局、协调各方和顶层设计的牵头作用，加强对改革重大问题的调查研究和统筹谋划，牢牢把稳改革方向。切实发挥小汉镇党委的领导核心作用，压实责任、靠前施工，形成上下联动、协调推进的工作局面；严格落实改革的各项纪律要求，做实做细思想政治工作，凝聚改革正能量。

（二）提升基层治理水平。创新基层服务管理方式，落实党建工作责任制，强化小汉镇村社党组织建设，加大园区非公有制经济组织党建工作力度，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。积极运用“党建+”模式，以新思路、新机制、新手段谋划和推进基层党建工作，打通服务群众“最后一公里”。依托腾讯“为村”平台，建立网上虚拟村庄，注册村民近万人，整合基层党务、政务和商务，加强基层治理；农商银行各党支部与园区非公企业党支部结对共建，共建党群活动室和信贷工作室，联合开展组织生活，同时选派银行党员干部担任企业“金融指导员”，帮助企业提升党建水平，提供金融服务，助推企业发展。

（三）理顺镇区职能职责。探索镇区合一，突出园区招商选资、产业聚集、开发建设等主责主业，集中精力抓好经济发展、投资促进及企业服务等工作，因地制宜剥离行政和社会管理职能，将其交由小汉镇政府承担。优化广汉工业集中发展区管委会和党工委体制机制，通过专、兼职相结合的领导班子配备方式，由市领导兼任党工委书记，小汉镇党委书记兼任管委会主任，市纪委常委或小汉镇纪委书记兼任党工委纪委书记，进一步强化“园区—驻地镇—市级部门”三方协调力度，推动镇区全面融合发展。

二、创新管理，推动经济社会发展

（一）科学设置特色机构。在乡镇行政区划调整改革中，按经济发达镇试点镇9个内设机构的上限为小汉镇设置机构，采取“固定+特色”的模式，单独设置生态环境和应急管理、经济发展等内设机构，创新设置产业发展服务中心、公共事务服务中心，聚焦园区生态环境保护、安全生产管理、应急事件处置、一二三产业发展规划、企业发展服务、公共管理服务等核心职责，为完善基层政府功能，突出镇区发展优势，优化镇区营商环境，承接改革试点任务提供基础。

（二）创新用编用人方式。借乡镇行政区划调整改革契机，统筹合并乡镇富余编制用于加强编制配备；跨层级调剂2名行政编制专项用于保障综合行政执法工作；赋予用人自主权限，选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位；探索公益性职能的有效实现形式，实行养事不养人、政府购买服务；创新编制管理方法，通过“岗编适度分离”、建立紧缺人才专项编制库，把市级机关事业单位干部人才引导下去；拓宽进人补员渠道，采取公招、选调、硕博直聘等灵活的补员方式，给予试点镇自主权及时补充新鲜血液，提高编制资源使用效益。

（三）加大财政支持力度。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确小汉镇政府事权和支出责任，建立和完善有利于小汉镇发展的财政管理体制。结合财税体制改革，完善小汉镇财政管理体制，合理确定财税收入分成比例，进一步增强自身财力。健全市本级与广汉市工业集中发展财政分配关系，加快其建设步伐，激发招商引资、发展经济的积极性。

三、优化服务，推进政府职能转变

（一）简政放权，依法扩大管理权限。进一步转变政府职能，推动小汉镇政府工作重心向社会管理和公共服务转变，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能。完善政府功能，根据四川省政府《经济发达镇行政管理体制改革行政权力下放指导目录》，结合实际，按照依法依规、权责相称、能放尽放的要求和“成熟一批、下放一批”“放得下、接得住”的原则，将与人民群众生产生活密切相关、基层管理迫切需要且小汉镇政府能够有效承接的72项县级管理权限，包括10项行政许可、57项行政处罚、5项其他事项赋予小汉镇，主要涉及市容环境卫生、市政工程、工商管理、农业、卫生计生、住房城乡建设等领域，有效提高统筹经济社会发展以及社会治理的能力。同时，为了规范权力运行，小汉镇建立了权责清单和服务清单，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，健全权力监督机制。结合两项改革“后半篇”文章工作，小汉镇以法定行权为基础、赋权扩能为保障、委托执法为补充，继续承接25项县级管理权限并同步建立权责清单，进一步充实执法权限，实现基层执法由“看得见管不了”向“看得见管得了”转变。

（二）推动综合执法，提升镇区营商环境。建章立制，实现“一套机制管运行”。建立健全“1+1+3”综合执法工作推进机制，实行1个专班牵头抓总、1个方案落细落实、3项机制配套完善。即成立综合行政执法改革专项工作组负责统筹推进，制定实施方案具体抓落实，配套制定暂行办法、工作手册、操作手册规范执法机制，推动基层执法由“粗放执法”向“精细执法”转变。整合力量，实现“一支队伍管执法”。全面整合综合执法办、城管中队、园区执法中队等多支执法队伍，组建小汉镇综合行政执法中队，有效集成执法资源、集中执法主体，推动基层执法由“多头分散”向“集中统一”转变，实现不同职能领域、多个检查事项一次检查到位。2022年，小汉镇共有16名行政执法人员取得执法资格，开展日常巡查940余次，开展执法检查76次、联合办理执法案件23件，现场立查立改问题2个，执法效能显著提升，群众满意度、安全感不断增强，为优化镇区营商环境、激发企业生产力提供综合执法保障。

（三）推进便民利民，集中审批服务。采取分离管理模式，由小汉镇便民服务中心集中受理镇域内民生类许可服务事项，设置工业集中发展区审批服务中心，由市行政审批局集中受理园区涉企类许可服务事项。推进标准化建设，公开办事依据和标准，精简程序和环节，规范自由裁量权，推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法，推动审批服务便民化。创立“全程代办”机制，派驻人员受理、办理（代办）小汉镇和工业集中发展区事项，积极探索“一枚印章管审批”，推进“互联网+政务服务”工作，将全国一体化在线政务服务平台延伸覆盖至镇村和园区，开展“一站式”服务和“一网通办”，为企业和群众办事“最多跑一次”提供便利。其中，基本服务项目为121项，可延伸到村（社区）便民服务站受理、办理（代办）事项为63项，服务事项19项。

（四）实现重心下沉，延伸市级部门职能。为理顺和优化职能，建立优质便捷的服务体系，按照“小政府、大社会，小机构、大服务”理念，自然资源、市场监管、农业农村、司法等部门在小汉镇设置基层（片区）站所，通过岗编适度分离派驻人员，将资源、职责、力量下沉，加强小汉镇政府的综合治理能力，并同步将理顺条块关系的各项措施融入职能部门下沉的过程中。建立纳入镇统一指导和协调的工作机制，实行部门负责业务指导和人事任免，镇街负责日常管理和年度考核的双重管理机制。建立职责准入，重大决策和重大事项参与办法，“镇呼县应、上下联动”三项制度，构建优化协同高效的基层职责体系，推动市级部门力量下沉。建立信息共享、事中事后监管及业务培训、跟班学习、定期指导等长期协作机制，市级相关部门2023年已对小汉镇行政执法人员进行两期业务培训，实现人员全覆盖。

经济发达镇行政管理体制改革为小汉镇构建了符合基层政权定位、适应新型城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步突出主责主业，精干设置机构，科学配备编制，节约行政成本，高效审批服务，精准综合执法，为小汉镇创造了良好的营商环境，提升了经济社会发展的综合实力。