盘活用好编制资源 助力高质量发展

●王琳 曹琼

太原市不断探索创新编制资源管理机制，通过以“调”为主、盘活存量，以“增”为辅、保障重点，以“管”为本、提升效益，在政策范围内优化编制配置，盘活利用编制资源，提升编制使用效益。

编制资源是重要的政治资源、执政资源。盘活用好编制资源，不断提升各类编制资源使用效益，更好满足人民日益增长的美好生活需要，是机构编制工作的目标和方向。近年来，山西省太原市不断探索创新编制资源管理机制，坚持以“调”为主、以“增”为辅、以“管”为本，通过开源节流、灵活调配、周转使用等方式，在政策范围内优化编制配置，盘活利用编制资源取得一定成效。

一、主要做法

（一）以“调”为主，盘活存量。坚持以“瘦身”促“强体”、以“健身”促“强基”，在各项改革中综合分析研判，统筹使用各类编制资源。一是“减上补下”，统筹下沉市县两级编制资源，充实基层一线。在2018年党政机构改革中，精减市县两级编制，用于加强乡镇（街道）工作力量，其中，市级向全市街道直接调剂下放财政拨款事业编制150名，县级向乡镇（街道）调整充实行政和事业编制808名。在2020年事业单位重塑性改革中，市级再次精减编制，为县区补充增加编制1391名，使全市101个乡镇（街道）事业编制平均达到35名，推动基层编制资源有序增长和精准下沉。二是“调弱增强”，加强单位间、区域间编制调配力度。在事业单位改革中，整合市级同质同类事业单位，下大力气内部挖潜盘活沉淀的编制资源。比如，整合17个生态环境保护监测类事业单位，组建生态环境监测与科学研究中心，整合14个统计调查监测类事业单位，组建市统计局调查监测中心，整合22个公园类事业单位，组建公园服务中心，提升事业单位整体服务保障效能；撤并市级事业编制少于10名的150个“小散弱”事业单位，精简整合全市信息类、培训类、后勤类事业单位75个，留出更多编制资源用于为社会提供公益服务的事业单位。坚持“编随事走”原则，在相对集中行政许可权改革中，将各部门承担审批职责科室的编制一并划转至市审批服务管理局；在行政复议体制改革中，将市公安局、市人社局、市市场监管局等部门承担行政复议职责科室的编制一并划转至市司法局机关，确保了编制配备与工作任务相适应。同时开展县域编制统筹，针对各县区经济社会发展特点带来的用编需求差异，按照常住人口、经济发展等6个指标因素，共计统筹调剂事业编制1600余名，向人口集中流入较快、城镇人口数量较大的城区调剂，向经济体量大、发展速度快的城区倾斜，向设行政区划较晚、编制相对薄弱的城区充实，切实加强区域间编制资源优化配置，实现编制资源的绩效相协、均衡匹配。三是“截长补短”，对长期闲置编制按比例收回，补充编制短缺单位。在日常机构编制管理中，充分发挥实名制系统的作用，加强对人员编制情况的动态监测，掌握单位空编情况，定时进行分析判断，保证其编制“用起来、活起来”。比如，为推进太原国家区域医疗中心建设，通过实名制系统对全市各事业单位空编情况分析判断，从市卫健委所属公立医院空编中调剂300名编制，其他部门所属事业单位空编中调剂166名编制，有效保障了市中心医院与北京大学第一医院合作共建国家区域医疗中心的编制需求。四是“拆大并小”，优化乡级编制资源配置。在乡级行政区划调整中，根据经济社会发展需要，从辖区人口多、经济发展快的街道拆分出的2个新街道，所需编制由区直部门调剂解决；整合撤销6个人口少、经济总量小的乡并入邻近镇（街道），节约出的编制资源补充到工作任务重的街道，实现公共服务资源的优化布局，满足城乡居民基本公共服务需求。

（二）以“增”为辅，保障重点。强化保障省委、市委确定的中心工作，确保省委、市委的“指挥棒”指向哪里，机构编制资源就投向哪里、保障到哪里。一是完善编制周转池体系，提升“增”的底气。在编制总量只减不增的前提下，为满足经济社会发展的需要，建立“动态调整、周转使用、人编捆绑、人走编收”的人才引进编制周转体系。以市级人才引进编制周转池为主，以教育系统和卫生系统两个专项编制周转池为辅，构成全市编制周转体系的核心，各县（市、区）设置人才引进编制周转库，畅通市县两级周转编制的流转渠道，根据各县（市、区）实际引才情况进行柔性配套，并对配套的人才引进编制实行“专编专用、兜底保障、有减有增、动态调整”，累计为县（市、区）配套周转编制700余名，为市县两级人才引进提供了坚实的编制保障。二是开展用编科学论证，把牢“增”的方向。围绕党中央、山西省委部署的进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担、加强文物保护和考古工作、强化应急管理工作力量、维护省城金融稳定等重点任务，针对相关部门提出的用编需求，进行深入调研，开展科学论证，确需编制保障的，统筹使用行政和事业编制，形成报告报市委编委审批。比如，以市委编委名义给市教育局、市金融办等部门核增行政编制；给市文物保护研究院核增事业编制，充实文物保护专业力量；给市应急局和市应急管理综合行政执法支队分别核增行政和事业编制，全面加强安全生产监管编制保障。三是严格用编审核，保证“增”的质量。一方面，围绕市委、市政府中心工作和重大决策部署，以编制资源的“流动”带动人才资源的“聚集”，服务全市打造“人才高地”战略，对机关事业单位核定编制数、实有人员数、空编数、领导配备情况、退休人数、人员结构等进行全面分析研判，充分考虑招录招聘、市场调剂等方式，严格审核机关事业单位新增人员用编计划，切实提高编制使用效率。另一方面，在对相关部门调整编制的文件中明确核增编制用于相关专业人才招录招聘，不得挤占挪用，并对核增编制的使用跟踪问效，确保编制真正、及时用于专业人才的引进，使编制能够实现精准投放，解燃眉之急。

（三）以“管”为本，提升效益。建立健全各类编制资源管理机制，严格管理全市编制资源的使用，把规模控制在合理、可持续的范围内，持续提升编制资源使用效益。一是统筹优化结构，市委编办全面统筹各部门用编计划，对于市场调剂用编计划年初统一申报、公开招聘，免费师范生、医学生和文物全科生用编计划进行专项申报，军转及随军家属安置用编开展上门服务，人才引进用编计划开辟绿色通道，增加高层次专业技术人才用编比例，不断优化事业单位人才结构，提升事业单位公益服务能力。二是保障团队强引领，在学前教育领域，编制优先保障管理人员和优秀骨干教师，积极发挥优质公办幼儿园引领辐射作用，探索集团化办园模式，形成了兴华、康乐、清源、育蕾等多个学前教育集团，托管50余所幼儿园，提供优质学位1.3万余个，以高质量的编制资源投入，有效激发机构编制保障的撬动作用。三是总量备案行业管，根据教育事业现状和发展需要，义务教育领域实行“局管校聘”“县管校聘”，在确保教师编制达标的基础上，为教育行政部门核定中小学教职工编制总量，由其统一管理配置，根据学生人数变化，对各学校教职工人员编制进行动态调整，增强用人自主权。四是市属区管乡街用，在综合执法领域，设在乡镇（街道）的执法中队，编制由市级统一管理，人员日常管理由区级负责，办公地点在乡镇（街道），工作协调指挥权、人员任免考核建议权归乡镇（街道）党（工）委，使每个乡镇（街道）可统筹使用的执法人员数量平均达到20多人，基层实现“编制不为我所有，但为我所用”的效果，有效下沉编制资源。

二、制约进一步提升编制使用效益的原因分析

（一）核定编制数量与城市发展规模之间不相适应。随着省会城市经济社会发展，人口、企业大量涌入，教育、医疗、行政审批、基层执法等多个领域的行政事项持续增长，编制需求缺口持续扩大。

（二）部分单位仍存在“编制万能论”的思维定式。由于缺乏对机构编制工作法定化的认识，部分单位仍存在片面强调本部门、本单位工作的重要性和特殊性，只想通过增加编制来招聘人员，甚至超出本单位部门“三定”规定职能设置招聘专业分类。个别单位认为编制是自己的资源，即使是在职能调整后，部分职能减少的部门也不愿配合机构编制部门进行相应的减编，做“加法”容易，做“减法”很难，相应也导致了职能增加的部门出现“事多编少”的现象，编制统筹困难。

（三）行政编制和事业编制的统筹路径不明确。行政编制和事业编制在招考方式、适用范围、管理模式、审批权限、经费来源等多个方面存在不同，机构编制部门进行编制统筹仍面临不少实际困难。例如，对乡镇（街道）行政编制和事业编制实行“分类管理、统筹使用”。在实际工作中，行政人员“当领导”，事业人员“作干事”。又如，县域综合行政执法实行“局队合一”运行模式，但实际工作中，往往是行政人员“坐机关”，事业人员“跑一线”。统筹使用效果不佳，本质上是由于行政编制和事业编制人员待遇有差别、晋升通道不同、工作中行政职责履行等方面还缺少政策性研究。

（四）跨区域跨部门调配编制还缺少比较成熟的制度安排。市级机构编制部门在统筹编制资源时需要充分考虑各县（市、区）以及各部门单位之间的实际工作情况，及时动态统筹、跨区域跨部门调配编制资源，才能平衡好发展与需求之间的关系。但是目前无论是在省级还是市级，往往只能在各类改革中借势借力进行调配，从制度体制上对跨区域跨部门编制调配作出安排仍有一定难度。

三、思考及建议

（一）完善机构编制配备标准。科学合理地配备编制资源才能充分发挥机构编制对经济社会发展的服务保障作用。这就需要机构编制部门客观分析研判本地经济趋势、文化发展、社会民生等多方事业发展对编制资源的实际需求，按照相关配备标准及时动态调整。目前虽然已经有关于中小学教职工编制、疾病预防控制中心、城市社区卫生服务机构和乡镇卫生院编制标准，但制定时间多在10年以上，亟需进行修订完善。而且，涉及公共文化、社会服务、基层治理、综合执法等单位机构编制标准仍需根据实际探索研究。建议通过完善机构编制标准体系，按标准估算满足城市发展所需编制数量，科学合理核定编制总额。

（二）强化机构编制工作法定化。从思想层面树立“编制资源是党的政治资源”的理念，强化编制资源的政治属性，打破编制“区域所有、部门所有”的固化思维，为编制资源依法有效流动创造良好氛围。持续推动将机构编制法规制度学习培训纳入市县两级党校主体班次教学课程，引导各级各部门党员干部深入学习贯彻《中国共产党机构编制工作条例》《中共山西省委机构编制管理规定》《机构编制违规违纪违法行为处理和问责规则（试行）》等机构编制党内法规。同时，加大对各部门落实机构改革政策和机构编制法规制度及文件的监督检查力度，严肃查处挤占挪用、弄虚作假等违规违纪行为，强化机构编制刚性约束，构建全链条、闭环运行的机构编制管理制度体系。

（三）落实“编制分类管理，人员统筹使用”制度。制定完善县级综合行政执法领域“局队合一”制度机制，在局长兼任执法队队长的基础上，明确和理顺机关各科室与综合执法队在执法工作中的责任分工，比如，执法检查权可由机关各科室和综合执法队根据分工依法行使；行政处罚权、行政强制权由综合执法队统一行使，机关各科室不得实施；行政执法监督权由机关相关科室按照“三定”规定依法行使，统筹好行政事业两类执法力量，不断强化综合行政执法工作。制定完善乡镇（街道）行政事业人员统筹使用制度机制，在“五办一站两中心”管理体制基础上，结合乡镇（街道）工作特点，对乡镇（街道）职责进行全面梳理归纳，定编定岗定人，做到人岗相适、人尽其才、才尽其用，使乡镇（街道）有限的编制和人员资源发挥出最大效能。

（四）省级层面建立跨地区动态调编机制。充分考虑地区之间差异和实际需求，优化编制资源区域布局。畅通区域间编制流动渠道，在省域范围内聚合省级、各市分散闲置编制，形成省域一体、余缺调剂的存量编制管理机制，打破行政区域、行业部门间编制壁垒，形成需求引领、基数不变、存量整合、动态供给的编制管理新模式。畅通区域间人才流动渠道，比如充分利用编制周转池、人才安置等措施，加大农村和城市教育资源交流，让农村地区教师有机会进入城市地区任教，防止编制资源固化、闲置浪费，同时解决城市地区教师不足和农村地区教师超编的问题。

（五）发挥机构编制使用效益评估“指挥棒”作用。探索完善部门机构编制使用效益评估方法，以“严查”明情况，对照相关规定及时发现事业单位在职责履行、效能发挥方面存在的问题；在此基础上以“严评”明对策，充分评价考量编制资源在实际配备和管理规范下发挥的效果和作用，形成评估结果，作为改进机构编制管理的重要依据，实现对各部门编制资源的动态调整，推动形成高效使用编制资源的良性机制。