绘制推动社会保障成熟定型的理论蓝图

■文／本刊记者 邹萃

高质量发展是新时代社会保障事业发展的重要目标，在探寻实现社会保障事业高质量发展路径上，学界一直深耕不辍。不久前，中国社会保障学会主办的第九届全国社会保障学术大会在北京举行。会议的主题为“增进民生福祉与优化社会保障结构”，来自民政部、财政部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部等部门的有关领导和50 多所高校与研究机构的100 多位专家学者出席会议。与会专家一致认为，结构优化是社会保障高质量发展的内在要求，也是我国社会保障体系现代化和能力现代化的重要标志，并就进一步深化改革，优化社会保障子系统之间、社会保障和其他领域之间的关系，实现社会保障制度的系统集成、协同高效展开探讨。

发挥社会保障对增进民生福祉的重要作用

“增进民生福祉是人民群众的热切期盼，通过优化社会保障结构增进民生福祉也是学界的长期心愿。”第十一届全国人大常委会副委员长、中国社会保障学会名誉会长华建敏在会议一开始就提出了殷切希望。他认为，当前国际国内环境发生深刻复杂变化，中国人民经受住了考验，取得的成绩来之不易，但面临的困难也不容低估。华建敏表示，社会保障制度具有逆经济周期的特征，当经济形势严峻时，其资金使用会对国家经济社会发展产生重要影响，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是确保社会和谐稳定的重要基础。

“改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型和惠及范围的扩展，为国家发展、社会进步和民生福祉改善作出了重要贡献。”浙江大学公共管理学院教授何文炯在肯定社会保障发展成绩的同时，也提出应该看到社会保障领域资源不足且资源配置不够合理、社会保障制度运行效率不高的问题，因此，要按照共同富裕的要求，持续深化社会保障制度改革，优化城乡之间、群体之间、项目之间、层次之间的社会保障结构，形成更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系。

西北大学公共管理学院教授席恒就优化社会保障结构，充分实现民生福祉功能的议题发表了看法。他提出，在共享发展理念下，社会保障结构优化包括：通过人群结构的瞄准与完善，实现社会保障应助尽助、应保尽保和应享尽享，即通过大众群体与小众群体的有效融合、普通群体与特殊群体的有效衔接，实现社会保障对象覆盖的包容性与公平性；通过项目结构的优化与完善，实现社会保障的共享、分享与独享，即通过社会保障项目的精细化、复合化设计，实现满足目标人群社会保障需求的有效性与充分性；通过层次结构的优化与完善，实现不同主体对社会保障的责任共担、责任分担和责任独担，即通过社会保障责任机制和责权关系厘清，实现不同责任主体对社会保障供给的各司其职和有效参与。

四川大学公共管理学院教授张浩淼则对如何借鉴以往经验推动社会保障体系结构进一步转型提供了思路。她提出，社会保障的定位应从满足基本生活向促进人的全面发展与推动社会公平进步转变，在之前被动适应的转型经验基础上形成较强的自适应能力，实现自主发展。同时，建立并完善家庭社会保障，使之成为社会保障的子系统之一。家庭社会保障是指政府为了实施家庭政策而采用的一种政策性、经济型、福利性措施，它以家庭为保障对象，通过政府发放各项津贴和提供社会服务的形式，解决诸如生育、贫困、残疾、青少年教育等家庭问题，使政府的家庭政策得以顺利实施，最终达到家庭安居乐业、社会稳定发展的目标。

围绕大局、多管齐下，健全社会保障体系

党的二十大报告对增进民生福祉、保障和改善民生作出全面部署，为做好新时代社会保障工作指明了方向，是我们做好社会保障工作的根本遵循。人力资源和社会保障部副部长李忠表示：“我们要胸怀‘国之大者’，自觉把社会保障工作放到中国式现代化的全局中去思考、谋划和落实，在党和国家事业发展大局中找准切入点和着力点。”李忠认为，促进社会保障事业高质量、可持续发展要着重抓好以下5 个方面的工作：一是全覆盖，要持续推进参保扩面，健全农民工、灵活就业人员、新业态从业人员等重点群体参保机制，完善社会保险参保缴费激励约束政策，实现更加充分保障；二是促改革，要围绕社会保障体系的总目标，扎实推进养老保险全国统筹，大力发展多层次、多支柱养老保险体系，稳妥实施新就业形态从业人员职业伤害保障试点；三是防风险，要防范社保基金安全风险，持续强化社保基金监管，进一步筑牢政策、经办、信息、监督“四位一体”风险防控体系，构建人防、制防、技防、群防“四防协同”风险防控机制，守护好参保群众的每一分“养老钱”“保命钱”；四是强规范，要加强社会保障法治化建设，促进养老保险等社保制度加快成熟定型，依法保障人民群众社保权益；五是优服务，要加强社会保障精细化管理，加快完善全国统一的社会保险公共服务平台，推进社保经办数字化转型，积极推进以社保卡为载体的居民服务“一卡通”。

党的二十大报告明确了未来5 年我国发展的主要目标任务，其中包括多层次社会保障体系更加健全。对此，中国社会保险学会会长胡晓义提出了“社会保障体系更加健全的六大指标”：一是覆盖全民原则，即制定高质量的全民参保计划，以农民工、灵活就业人员和新业态从业者等群体为重点进行制度、政策和管理的创新；二是统筹城乡原则，即在制度上实施好城乡居民基本养老保险和医疗保险，在操作上实现养老保险和医疗保险城乡制度之间的转续和结算，在结构上引导社会保险由乡到城的转变，尽可能将符合条件的城乡流动群体纳入职工养老、医保制度，逐步改变参保的城乡结构；三是公平统一原则，即结合新时代的新风险和新需求，及时配置相应的社会保障制度安排，提高统筹层次以增强政策的统一性，通过加快完善全国统一的社会保险公共服务平台实现经办管理数字化转型；四是安全规范原则，即健全社保基金保值增值和安全监管体系，在提升社会保障基金整体监管强度的同时，大力推进标准化建设，守护好人民群众的每一分“养老钱”“保命钱”；五是可持续原则，即从实施渐进式延迟法定退休年龄、健全待遇调整机制、增加战略储备和提高法治化程度4 个方面下功夫；六是多层次原则，即发展多层次、多支柱的养老保险体系，促进多层次医疗保障制度有序衔接，完善大病保险和医疗救助制度，积极发展商业医疗保险，健全分层分类的社会救助体系。

针对目前医疗保障领域法治建设基础薄弱、医疗保障法立法步伐亟需加快的现实，国家医疗保障局副局长黄华波指出，当下推动医疗保障法立法工作存在部分重点和难点问题：一是中央和地方的事权划分问题，需要通过立法明确央地事权，固化已有改革成果，推进更多改革事宜，提升医保制度和政策的稳定性、统一性、平衡性、可预期性；二是城乡居民依法参保问题，随着居民个人缴费水平不断提高，部分困难家庭和年轻健康群体参保积极性下降，维持全民覆盖目标的压力增大；三是长期护理保险是否纳入规制问题，对长期护理保险是否属于医疗保障范围、是否由医疗保障法进行规制等问题尚存在分歧；四是关于医药集中采购是否纳入规制问题，目前集中招采制度是否纳入医疗保障法规制以及如何与政府采购法保持衔接仍值得研究。

实现社会保障制度高质量发展的必由之路

我国已经建立了世界上规模最大的社会保障体系，社会保障制度事实上已经成为全体人民共享国家发展成果的基本途径与有力的制度保障，而中国式现代化进程的全面提速和国家推进共同富裕力度的持续加大，又为社会保障的全面发展创造了有利的条件。中国社会保障学会会长郑功成指出，这一时代背景决定了我国社会保障改革与制度建设必须尽快进入成熟、定型的新发展阶段，而且是需要有倒计时紧迫感的关键性发展阶段。

郑功成认为，目前我国现行社会保障体系在制度建设、资源配置、责任共担、互助共济、权益保障等方面均存在着结构性问题，总体上呈现出重城市轻乡村、重体制内轻体制外、重经济保障轻服务保障、重基本保障轻补充保障、重政府与单位责任轻个人责任、重地方利益轻国家利益等失衡现象，直接影响着社会保障改革的全面深化。郑功成表示，面向未来，必须进一步强化系统思维、追求综合效应、做好更高层次的顶层设计，为全面优化社会保障结构提供科学的理论蓝图和行动方案。

郑功成建议，在制度建设方面，要立足于补短板、强弱项，强化法定保障制度的公共品属性，强化国家认同与集体主义，以统一性为目标，争取在2035年前能够建成结构完整、功能完备的多层次社会保障制度体系；在资源配置方面，应当向乡村人口、低收入者、体制外劳动者及灵活就业者倾斜，加大对服务保障的公共投入，并撬动市场与社会投入；在责任分担方面，应当以促使主体各方均衡分担社会保障责任为目标，强化个人责任，形成有能力者多担责任的新格局；在权益保障方面，应当以缩小差距、促进平等为目标，通过深化改革逐步解决权益不公问题，不仅要实现共享，而且要逐步走向公正的共享。■