国土空间规划体系中的历史文化保护协同方法初探

曾真 向澍

关键词：国土空间规划；历史文化保护；广元

1 研究背景及难点

2019年5月，我国相继出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》和《自然資源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发[2019]87号）等明确提出，原城乡规划、土地利用规划和主体功能区规划等将被统一融入国土空间规划，并于2020年基本完成市县级以上总体层面的国土空间规划编制，初步形成开发保护“一张图”。

1.1 历史文化保护是国土空间规划的重要任务

根据中共中央、国务院意见，省级国土空间规划编制中应重点审查是否构建体现地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系；在市级国土空间规划报批时，需重点审查是否在城镇开发边界内落实各类历史文化遗存的保护范围和要求；在县和乡镇级国土空间规划编制时，要通盘考虑农村历史文化传承，落实乡村振兴战略。

根据自然资源部2020年9月发布的《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》和2021年3月发布的《自然资源部 国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》，国土空间规划编制要加强保护自然与历史文化遗存，提出相应的保护要求与管理措施，并明确整体保护和活化利用的空间要求。

1.2 国土空间规划体系中的历史文化保护方法暂缺

在国土空间规划体系建立初期，学界已展开多个领域的探索，如在体系构建方面，探讨市、县、镇、乡级国土空间总体规划及详细规划等多级多类规划的编制内容[1-3]；在基础研究方面思考“三调成果数据在国土空间规划编制中的整体应用方案”[4]，寻求“国土空间开发保护现状评估的方法”[5]，开展了大量的规划评估、评价和基数转换工作。在空间管控方面，研究生态地区、城镇地区、矿产能源、海岸带等空间类型的边界划定和管理办法[6-9]。此外，也尝试将空间规划与城市设计、城市更新、生态修复等专项规划进行衔接[10-11]。

在历史文化保护方面，随着国土空间规划体系的全面覆盖，学界对国土空间规划与历史文化保护的协同方法进行初步探索，但公开发表的文献屈指可数，研究主要集中在两个方面：一是侧重强调保护统筹、反映现实问题，如唐宏涛等[12]提出要体系化构建历史文化保护控制线；杨涛[13]提出要结合遗产类型从国家、省域、市县等层面构建遗产空间体系，但实例分析尚浅。二是侧重对某类文化资源的梳理或某类文化空间的建立，如浙江省结合文物保护专项规划识别历史文化重点功能区[14]；咸阳市针对线性文化遗产提出保护空间格局和展示利用思路[15]；江门市结合双评价识别最具文化价值的遗产资源廊道[16]，但系统性方法不足。同时，相较于目前中央、自然资源部，以及各级地方政府颁布的国土规划编制相关文件和指南要求，虽然都提出在国土空间规划中要高度重视历史文化保护工作，但具体技术指引尚属空白。例如，应该如何划定作为规划编制强制条款的历史文化保护线，如何统筹历史文化保护线与生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界（以下简称“三线”）等重要空间保护边界，以及如何协调各类历史文化资源与各类国土空间等，为在国土空间规划编制中全面衔接和落实历史文化保护专项规划要求带来较大困扰。

2 历史文化保护与城市发展的协同演进历程

2.1 历史文化保护因“建设性破坏”而产生

在西方，为促进第二次世界大战后城市重建和快速发展，英法美等国提出历史地区（historic district）、历史城区（historic urban area）、历史城镇和城区（historic towns and urban areas）等保护概念。而在我国，为大步推进社会主义现代化建设，大规模文物古迹不幸遭遇“建设性破坏”[17]。“历史文化名城”概念于1982年随之登上历史舞台，并在同年的第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上通过我国第一部文物保护相关法律《中华人民共和国文物保护法》（以下简称“《文物保护法》”）。

2.2 历史文化保护随城乡规划建设而完善

在名城保护建立之初，我国历史文化保护与管控主要参考《文物保护法》及相关的3个文件，包括：《国务院批转国家建委等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知》（1982年）、《国务院批转城乡建设环境保护部、文化部关于请公布第二批国家历史文化名城名单报告的通知》（1986年）、《国务院批转建设部、国家文物局关于审批第三批国家历史文化名城和加强保护管理请示的通知》（1994年）。21世纪初，随着《城乡规划法》 《历史文化名城名镇名村保护条例》 《世界文化遗产保护管理办法》等相关法制文件的相继出台，我国历史文化保护法制框架逐渐完善[18]，结合保护技术方法的不断规范[19]和保护管理协作体系的不断成熟[20]，历史文化保护专项与城乡规划建设的贯彻与落实初见成效（见表1）。截至2021年3月，国务院已将北京、杭州、南京、天津、重庆、都江堰等137座城市列为国家历史文化名城，并对这些城市的历史遗存进行重点保护。

3 国土空间规划体系下的历史文化保护协同方法构建

3.1 协同编制思路

不同于以往的历史文化保护专题或者历史文化保护专项规划，以及传统城市总体规划中的历史文化保护研究专章，在新一轮国土空间规划体系下，历史文化空间作为国土空间重要的组成要素之一，需与其他农业、生态、城镇等国土空间在“一张图”上统筹规划、协同布局。

在基础研究阶段，应结合“三调”数据全面梳理历史文化资源，将其空间点位录入“一张图”的底图底数。根据“双评价”“双评估”等前期相关研究结论，识别过去及当前历史文化保护面临的问题与风险。结合同步开展的历史文化保护专题研究，为历史文化资源与其他国土资源的规划统筹打下坚实基础。

在规划重点研究阶段，应从历史文化保护的目标、格局、管控、体系、策略等专业视角，提出历史文化保护相关研究结论，从而支撑和完善国土空间规划的总体统筹和管控，指引历史文化保护等专项规划（见图1）。

3.2 协同编制要点

3.2.1 摸清历史文化资源的底图底数

历史文化资源作为国土空间资源的重要组成，在国土空间规划编制初期，也应被当作自然地理格局的重要组成，与生态、农业、城镇空间要素同步考虑。应明确不同类型文化资源的名称、位置、类别等图文信息，包括：现状历史地段类（历史城区、历史文化街区、传统风貌区等）、文物古迹类（文物保护单位、尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、历史建筑、工业遗产、其他历史遗存等）、传统村落类（历史文化名镇、历史文化名村、传统村落等）、自然景观类（自然保护地、河湖水系、山体山脉、公园景致、古树名木等）和非物质文化遗产类（文学语言、书画曲艺、技艺医药、礼节民俗、体育游艺等）等，并基于国家2000大地坐标系和1985高程基准，与经济、人口、生态、“三调”、设施等相关数据资料统一纳入国土空间规划的工作底图底数。

3.2.2 结合评估评价识别保护问题与风险，同步推进历史文化保护专题研究

根据评估评价技术指南和历史文化名城保护规划等文件要求，识别现行主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区劃等与地方社会发展、资源环境、历史文化保护与传承的匹配适应情况，分析在国土空间规划体系下的历史文化资源保护利用问题，预判未来历史文化保护在环境气候变化、社会经济转型、科技进步等趋势下面临的风险。

在国土空间规划的总体框架下，宜同步开展历史文化名城、名镇、名村、街区以及传统风貌区和历史建筑等保护专题研究，完善国土空间规划的“五级三类”体系。一方面利于在国土空间规划框架下统筹自然资源与历史文化资源的空间关系，加强保护和协调；另一方面可指引历史文化保护专项规划，促进国土空间规划与专项规划的实施传导。

3.2.3 确立历史文化保护目标，完善国土空间总体目标与战略

基于上位规划和相关政策的保护要求，梳理地方历史文化发展脉络，深刻认识历史文化价值特色，结合城市总体发展定位和保护开发目标，明确保护和传承历史文化对国土空间高品质发展的支撑作用，并在指标体系中纳入历史文化保护相关指标。秉承利于历史文化资源保护和传承的原则，加强对文化资源的活化利用，促进文化遗存与生态空间、农业空间、城镇空间协调共融，建立利于历史文化资源保护与传承的全域文化魅力空间格局。

3.2.4 划定历史文化保护线，叠加“三线”从严管控

依据《中华人民共和国文物保护法》（2017年修正）、《中华人民共和国非物质文化遗产法》（2011年）、《历史文化名城名镇名村保护条例》（2017年修正）、《中国人民共和国文物保护法实施条例》（2016年修订）、《中国文物古迹保护准则》（2015年）和《国家工业遗产管理暂行办法》（2018年）等相关要求，划定历史文化保护线，划定范围应与各类历史文化资源的保护范围一致，矢量界线也应叠合到与现状资源底图一致的“规划一张图”坐标体系中。考虑到历史文化资源的类型多样，原则上建议历史文化保护线可与“三线”在空间上重叠，但重叠部分需同时遵循历史文化保护和“三线”保护管控要求，并且从严管控。

3.2.5 建立历史文化资源整体保护体系，协调国土空间分区管控

通过对各类物质型历史遗存的全面梳理，结合既有历史文化名城名镇名村等保护规划的相关要求，明确历史文化资源与生态空间、农业空间、城镇空间交叠情况下的对应划分关系和约束条件，并指引下一步其他专项保护规划的编制，不断完善历史文化保护体系。

一是协调历史文化空间与生态空间。结合生态保护区和生态控制区划定统筹历史文化保护空间，提出保障生态安全前提下的历史文化保护和传承建议，具体可能会涉及自然保护地、名木古树、文化景致等历史文化资源。

二是协调历史文化空间与农业空间。结合农田保护区和乡村发展区划定统筹历史文化保护空间，提出保障粮食安全前提下的历史文化保护和传承建议，具体可能会涉及历史文化名村、传统村落、文物古迹、文化景致等历史文化资源，可结合历史文化资源的活化利用，推进乡村振兴、全域土地综合整治等策略的实施。

三是协调历史文化空间与城镇空间。结合城镇发展区划定统筹历史文化保护空间，提出利于城市高品质、可持续发展的历史文化保护和传承建议，具体可能会涉及历史文化街区、传统风貌区、文物保护单位、历史建筑、文化景致等历史文化资源，可结合历史文化资源的活化利用，推进存量更新、老旧小区改造、城市设计、公共服务及基础设施完善、产业转型、功能提升等策略的落实。此外，结合物质型历史文化资源的活化利用方案，完善城乡存量用地、低效用地等的盘活目标与措施，明确实施城市更新的重点区域及机制，优化城乡功能结构和开发强度，通过传承历史文化，提高国土空间的用地效率和综合价值，提升城市品质和活力。

4 广元市国土空间总体规划中历史文化保护协同编制应用实践

4.1 广元市概况

四川省广元市为四川盆地北缘地级市，整体北高南低，幅员面积16 319 km?，其中85%都是山地，生态环境优越，是国家森林城市、国家园林城市，森林覆盖率达59%。自古为入蜀门户，历史积淀丰富，是先秦古栈道文化和中国蜀道文化的集中展现地、三国历史文化核心走廊、中国历史上唯一女皇帝武则天的出生地，也是原“川陕苏区”核心区域、红四方面军后期首府地、西部战争主战场和长征出发地，还拥有冰雪、地热、天然气等能源资源，以及大熊猫、金丝猴等珍稀物种。截至2020年，全市常住人口为267.5万人、户籍人口为298.9万人，城镇化率47.2%，全年地区生产总值为1 008亿元。依托连接西南和西北地区的强大枢纽支撑，广元市中心功能逐步辐射川陕甘结合地区。近年来，围绕巴蜀文化、三国文化、武则天文化、红色文化等文旅产业的发展突出，历史文化资源的保护与转化需求旺盛。

4.2 广元市规划编制背景

随着《广元市城市总体规划（2010—2020）》（以下简称“《10版城规》”）、《广元市土地利用总体规划（2006—2020 年）》（以下简称“《17版土规》”）、《四川省主体功能区规划》等规划临期，在全国建立国土空间规划体系并监督实施的背景下，作为2022年11月才获得《广元历史文化名城保护规划（2022—2035）》批复的省级历史文化名城，广元市积极推进《广元市国土空间总体规划》编制，尤其重视历史文化相关研究，以发挥本轮国土空间规划编制“一张图”的战略统筹与协调管控作用，优化全市历史文化资源与其他空间资源部署，为进一步延续历史脉络、传承文化特征、促进经济转型等高质量发展奠定扎实基础。

4.3 广元市国土空间总体规划应用实践

4.3.1 全面梳理现状，形成历史文化资源底图底数

在规划编制初期的基础研究阶段，通过梳理第三次全国国土调查数据，得出广元市现存历史文化资源种类丰富、规模众多。在与文化、住建等相关部门校核后，将各历史遗存的空间点位全部录入国土空间规划基础数据库，相关历史信息也以属性表的方式一并备注纳入底图底数“一张图”。经统计，广元市历史文化资源主要涉及以下方面。

历史地段类主要包括：历史城区2个，国家级历史文化名镇1个（昭化镇）、省级历史文化名城2个（剑阁镇、旺苍镇）、省级历史文化名镇2个（木门镇、青溪古城），省级历史文化街区7个（昭化镇太守街历史文化街区、相府街历史文化街区、南门巷历史文化街区，旺苍县王庙街历史文化街区、文昌街及龙潭街历史文化街区，剑阁县钟鼓楼历史文化街区和烟街历史文化街区）。

文物古迹类主要包括：文物保护单位343处，尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物753处，已建档历史建筑131处，蜀道3条（金牛道、米仓道、阴平道）、可能的地下文物埋藏区以及建议历史建筑和建议申报工业遗产多处。

传统村落类主要包括：已公布96处（国家级传统村落26处、省级传统村落58处、市级传统村落12处），推荐传统村落8处。

自然景观类主要包括：山体山脉、河流水系、自然保护地、文化景致、古树名木多处。

非物质文化遗产类92项，包括：国家级5项、省级16项、市级71项。

4.3.2 结合评估评价，识别历史文化保护问题

“双评估”“双评价”是本轮国土空间规划编制的研究基础和规划依据，也是提高国土空间规划编制科学性的重要手段。经与广元市“双评价”结论和相关既有规划实施评估的综合对比分析，辨识出广元市现行历史文化保护与其空间资源本底存在一定不匹配、不适应情况，主要体现在以下两个方面。

一是历史遗存及其周边环境被残损破坏较为普遍。自20世纪80年代至21世纪初，在广元市的快速建设发展过程中，众多历史文化资源遭受建设性破坏，加上许多不可移动文物、近现代工业资源点没有及时有效地被修缮和保护，历史遗存本体受到不同程度的损坏。例如，被拆除的上下河街（历史城区）、东山街（历史城区）、棉纺厂南部厂区（历史建筑群），残损严重的东山摩崖造像（不可移动文物），常年被闲置的广元中学防空洞（不可移动文物）、棉纺厂旧址（不可移动文物）、120 厂厂区（建议工业遗产），以及需要被保护也不宜开发的被侵蚀山体滩涂等（见图2）。

二是多规要求各异导致保护实施困难。如广元市中心城区昭化古城（国家级历史文化名镇）的河滩平坝区域，在《10版城规》和《17版土规》中均有布局城市建设用地，而在2022年获批复的《广元历史文化名城保护规划（2022—2035）》中，将土基坝、摆宴坝视作昭化古城“山水太极”历史格局的重要构成，确认为地下文物埋藏区，应按照相关部门规定及专项规划要求予以重视和保护（见图3-图4） ，“严禁破坏现有浅滩河坝的自然景观，对已破坏的河坝景观进行恢复。不得规划除剑门蜀道风景名胜区相关规划要求的设施用地、城市公园绿地、重要基础设施和文化展示以外功能的以外的城市建设用地。”

4.3.3 提出历史文化保护目标，完善空间规划总体任务

基于前期对历史文化价值和相关问题的深入分析，通过明确保护和传承历史文化在国土空间高品质发展中承担的角色和分担的指标，有助于综合判断城市发展总体定位和保护目标。在广元市国土空间规划的历史文化保护方面，遵循保护遗产本体及环境的真实性、完整性和保护利用的可持续性原则，提出至2035年建成全市层级完整的保护体系，全面保护现有历史地段、不可移动文物、历史建筑和其他相关文化资源，活化传承广元市历史文化名城价值内涵，塑造独特城市魅力。在国土空间总体部署方面，规划确立了广元市历史文化名城的城市性质，并通过生态文明思想下的高质量发展路径，构建自然与人文共保共融的文化魅力空间。

在总体任务下，为促进历史文化资源与生态空间、农业空间、城镇空间的协调共融，需建立利于历史文化资源保护与传承的文化魅力空间格局。基于对广元市内嘉陵江流域、秦巴山区、岷山山区等自然生态格局和对蜀道文化、红色文化、三国文化、武则天文化等遗存的保护传承，通过整体保护和活化利用各类自然人文资源，识别空间分布相对集中的资源富集区域和走廊，规划构建“一心两极、三带四区”文化魅力格局，支撑全市国土空间总体保护与发展格局（见图5）。

4.3.4 统筹“三线”，划定全市历史文化保护线

除生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界3条空间规划基础控制线之外，考虑到历史文化资源保护的重要性以及空间规划的统筹性，在空间资源富集多元的广元市，亟需研究如何划定历史文化保护线。广元市国土空间规划按照既有相关保护要求，将梳理得到的各类历史文化资源，包括：历史文化名城名镇名村与街区、历史城区、传统村落、文保单位、历史建筑等，全部划入历史文化保护线，划定范围与各类物质型历史文化资源的保护范围一致，并统一纳入空间规划成果“一张图”。具体涉及：历史地段类的相府街历史文化街区、南门巷历史文化街区、太守街历史文化街区的城市紫线保护范围等；文物古迹类的文物保护单位保护范围、蜀道保护范围、历史建筑的城市紫线保护范围等；传统村落类的历史文化名镇、名村保护范围等；自然景观类的国家公园保护范围、自然保护区保护范围和自然公园保护范围等。

4.3.5 协调“三区”，分区管控历史文化资源

在管理方面，考虑到历史文化空间与生态空间、农业空间和城镇空间会有交叠，通过全面梳理交叠情况，按实际需求提出分类管控办法。在广元市全域国土空间用地分区中，结合已获批的相关保护专项规划要求，规划明确广元市各类历史文化遗存与生态空间、农业空间、城镇空间的交叠情况（见表2），并指引各类重叠空间需同时按照规划分区要求及各类历史文化资源保护要求进行管控，落实应保盡保、从严保护原则。

此外，在国土空间资源利用方面，规划结合历史文化资源特征，提出相应保护和活化策略，并结合城市更新等城市专项行动，有序推进城市高价值资源空间的保护与转化。考虑到广元市老城有较多文化遗存与历史环境在城市建设中遭受了不同程度的影响和破坏，如嘉陵古城内部及周边山体建设的高层建筑等，规划遵循功能复兴、提升品质、延续文脉、有机更新原则，提出“一心两带多点”的总体城市更新空间结构，即以广元市老城为城市集中成片的更新核心，围绕铁路、嘉陵江分别形成沿铁路城市更新带和沿嘉陵江城市更新带，并在其他零散地块形成多个微改造城市更新节点，采取腾退更新、整治更新、保护更新3类更新模式，重点将历史文化资源以及低效工业园区、老旧小区等重要对象进行全面盘活和更新。

5 结语

在构建国土空间规划编制体系的初期，许多规划统筹细节还不尽完善，历史文化保护与国土空间规划的空间协同就是其中的典型。本文通过对传统总体规划、历史文化保护专项规划和当前试行版国土空间总体规划编制指南的剖析和梳理，初探历史文化保护专项规划与国土空间总体规划的衔接方法，并结合广元市国土空间规划编制的应用实践，以期为空间规划编制体系的技术完善提供一些思路。