多元调解的平台机制:制度创新、技术赋能与组织迭代

王煜宇

(西南政法大学,重庆 401120)

一、问题的提出:什么是多元调解的平台机制?

多元调解的平台化是落实“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,推进新时代“大调解”工作的主要趋势。①参见潘庸鲁:《人工智能介入司法领域路径分析》,载《东方法学》2018 年第 3 期,第110 页;程金华:《人工、智能与法院大转型》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2019 年第6 期,第38 页。与地方党政、各级法院、司法行政部门、行业协会等密集设立“调解工作室”“人民调解委员会”“调解中心”,扩充调解场所和调解员队伍,开展大规模调解员培训等“在场”响应相比,多元调解平台作为数字互联的技术架构,被赋予了将原本区分隔离的调解场景、调解类型、调解主体、调解资源、调解程序“在线”融合,集约集成,“横向到边、纵向到底”“共享共用、安全可靠”的应然功能。②参见最高人民法院《关于加快推进人民法院调解平台进乡村、进社区、进网格工作的指导意见》(法〔2021〕247 号)。

矛盾纠纷易发多发的社会现实、“诉讼爆炸”的解纷压力、“信息多跑路,群众少跑腿”的执政要求为多元调解平台提供了投建的需求动力,“科技支撑平安中国建设”的政策指引、“完善矛盾纠纷多元化解机制”“加强诉源治理推动源头化解”的组织任务是多元调解平台投建的执行依据,而以项目制、试点制、评比制等多种形式“鼓励先行先试”的“互联网+社会治理创新”又为多元调解平台投建提供了充分的竞争激励。③在“互联网+”的时代背景下,各级各类社会治理创新实验区、示范区、示范点、示范城市、示范案例“竞标赛此起彼伏、应接不暇。参见何艳玲、李妮:《为创新而竞争:一种新的地方政府竞争机制》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2017 年第1 期,第89-91 页。作为多元解纷和诉源治理“第一道防线”的技术创新增量,多元调解平台得到既有调解体制多点散发、零碎重叠的多头建设:在平台主体类型上,呈现综治调解平台、政法(公检法司信)调解平台、政府(部门)调解平台、专业调解平台等不同品类;在平台技术界面上,呈现线上、APP、微信等不同在线调解形式;在平台运营支持上,呈现内部技术部门自建运营、外部技术公司投标运营、内部技术管理部门加外部技术公司联合运营等不同模式;在平台运营效果上,除一部分综治调解平台、法院调解平台、专业调解平台应用效果良好,能够实现平台利用率、调解案件增长率、调解员受案率、调解成功率、调解时长、调解司法确认率等关键绩效指标的持续递增外,④参见最高人民法院:《2021 年人民法院一站式多元纠纷解决和诉讼服务体系建设(2017—2022)》,2022 年2 月发布,第9 页、第36 页。大部分调解平台建设与多元调节需求脱节,“两张皮”现象突出。即使相同类型、相同技术界面、相同运营模式的调解平台,也呈现出各不相同的应用效果。在宏观政策相同、技术条件相近的现实情况下,调解平台多头并进却效能迥异的实践困局推翻了“技术决定论”的应然假设,并蕴含了一系列极具挑战性的逻辑命题:如果技术不是平台效能的唯一决定变量,那么技术之外还有哪些关键结构要素? 这些要素之间有着怎样的内在作用规律? 这些规律又如何影响着调解平台的实际运行?

二、“技术决定”还是“制度决定”:多元调解平台的理论解构

技术是人类应对生存与发展的经验模式,是创造工具、运用工具、改进工具的实践方法。在人类从原始向现代演进的宏大叙事中,技术往往被塑造为“革命性力量”,⑤人类近代史实际上是由资本化(制度)推动商业化(组织)和工业化(技术)的进程,由于技术迭代的显著标志性,又被塑造为“革命性力量”,蒸汽机技术带来了第一次工业革命,电气化技术带来了第二次工业革命,信息技术带来了第三次工业革命,数字技术带来了第四次工业革命。拥有改变历史、塑造未来的刚性结构,①技术决定论认为,一项新技术的引入会因为技术对使用环境的要求而改变组织和社会,对技术的依赖性越强, 就越可能受到技术的约束, 在面对变革的时候就越可能受到技术的约束而使选择性空间变小,本文将其称之为技术的“刚性结构”。参见邱泽奇:《技术与组织的互构:以信息技术在制造企业的应用为例》,载《社会学研究》2005 年第2 期,第32 页。是经济增长、社会进步、人民自由、文化现代的“关键变量”和“最大增量”。②“十四五”规划出台后,如何让科技创新“关键变量”成为高质量发展的“最大增量”成为各级党委政府思考未来、部署工作的核心主线,“科技创新”“关键变量”“最大增量”也成为各类报告、宣传、计划的关键词和高频词。尽管这一抽象浪漫的技术乌托邦观念已经普遍深入人心,但它显然既经不起历史和实践的经验验证,也难以通过概念和理论的逻辑检验。从历史实践的角度来看,如果技术是绝对刚性的,那拥有“四大发明”的我国为什么率先进入近代工业社会? 如果技术是绝对强制性的,那为什么“人类历史上许多先进的甚至最先进的技术并没有得到广泛应用,不是进入了技术博物馆就是被人们遗忘了”?③参见张茂元、邱泽奇:《技术应用为什么会失败? ——以近代长三角和珠三角地区机器缫丝业为例(1860—1936)》,载《中国社会科学》2009 年第1 期,第119 页。从概念逻辑的角度来讲,技术语境的复杂造成了技术概念的含混,作为概念的技术既是抽象的也是具体的,既是共时的也是历时的,既是线性的也是系统的。以抽象历时的功能性划分,技术可分为生活技术、生产技术、制造技术、信息技术;以具体系统的实践性划分,技术应囊括发明、开发、应用、执行、推广等不同环节;以线性共时的适应性划分,技术亦可界别出内源与外生、关键与辅助、开放与封闭、通用与定制等多维品类。技术决定论忽略了技术概念的历史内涵、实践本质和运动形态,将其抽象为结构刚性、体系封闭、对象静止的物质性客体,排斥了社会需求、制度约束、组织结构、决策认知、执行利益等关联要素对技术绩效的真实影响。事实上,技术是具有互构弹性的生动具体的实践对象,技术应用的效果和技术执行的效率既取决于技术本身的类型、性质和阶段,也取决于技术所嵌入的制度环境和组织结构。

多元调解平台的主要技术架构是一个包括网络关联技术(互联网)、大数据技术(采集、清洗、存储、分析)、人工智能技术(计算机视觉、调解知识图谱、语音识别和自然语言处理技术、智能交互技术)和区块链技术(分布式账本技术、分布共识算法、加密签名算法、智能合约)在内的数字信息技术系统。①分别支撑多元调解平台“多元互联”“一网汇聚”“智能推理”“多元协同”等技术功能。作为第四次技术革命的标志性进程,数字信息技术是指以二进制信息识别、运算、存储、传送、传播的底层技术为支撑,以互联网、大数据、人工智能、区块链、云计算等为载体,以数字化的数据、信息、知识、智能为生产要素的新一代信息技术集成。相较于机械制造技术、规模生产技术和电子信息技术,数字信息技术具有集合性、通用性、开放性、灵活性、拓展性、互构性和外源定制性②参见邱泽奇:《技术与组织的互构——以信息技术在制造企业的应用为例》,载《社会学研究》2005 年第2 期,第37-40 页。等实践特征,既可开源组合、定制封装,也可模块拆分、共享迭代。其技术执行结构并不因循技术设计时的“使用说明”,而主要由技术需求方的功能定制菜单和模块封装标准所预设,并在与被执行技术所“嵌入”的微观生态实践互构中完成“相互型塑”。

多元调解平台的直接技术需求方是在现行调解体制下处于“纠纷化解一线”不同“条块”点位的调解权力组织和调解业务组织,包括地方党政、各级法院、行政部门、行业协会、调解委员会、调解员等,其中,地方党政、各级法院、司法机关行政部门、行业协会被现行法律法规和规范性文件设置了开展人民调解、司法调解、行政调解、专业调解与行业调解等相对应的资源权限和场景边界(见表1、2、3),拥有在设置议程范围内开展调解平台建设的计划决策权、经费申请权、开发建设权和应用推广权,是调解平台“功能菜单”的主要定制者。对于已被“出厂设置”锁定,缺乏多元调解制度弹性和组织弹性的大部分调解权力组织而言,在欠缺多元平台功能菜单调解刚性设计①与效力层次高、施行时间长、涉及范围广的调解碎片化法律规范相比,多元调解相关规范还处于策略性、指导性、试点性阶段,除金融证券等少数领域外,目前尚无全国适用的具有正式规范效力的文件。“赋权”与调解平台标准②与在国家层面运行较为成功的综治平台和政府政务平台相比,多元调解平台缺乏统一的技术规范和技术标准。参见:中华人民共和国国家标准:GB/T33200-2016——社会治安综合治理综治中心建设与管理规范、中华人民共和国国家标准:GB-T31000-2015——社会治安综合治理基础数据规范等。“赋能”的条件约束下,其所定制的和所执行的平台技术架构往往只是其线下调解职权的“线上展示”,数据割据、信息割据的调解碎片化现状难以改变,跨部门调解信息资源共享瓶颈难以突破,“横向到边、纵向到底”的数据流通、“人民调解、司法调解、行政调解、专业调解、行业调解有机协同”的体系联通和“调调对接、诉调对接、检调对接、警调对接、访调对接、仲调对接”的功效畅通更是难以实现。面对大量涌现的此类“供不应需”的形式化调解平台,调解委员会、调解小组、调解员等调解业务组织的应用体验可想而知。

表1 现行人民调解法律法规及规范性文件

表2 现行司法调解法律法规及规范性文件

表3 现行有效的行业性专业性调解相关法律法规及规范性文件

数据流通、体系联通和功效畅通是决定多元调解平台命运成败的关键。数据流通、体系联通和功效畅通不仅是技术应用架构问题,更是制度功能供给和组织权责配置问题。多元调解平台技术大范围执行不力的根本原因在于在先存续的碎片化的调解法律规范以及由其所配置的碎片化的调解组织资源侵蚀了互联互通技术架构的应用弹性。不同于微观企业制度,宏观性调解法律规范所“携带”的全域无差别“制度刚性基因”通过长期运转的“制度思维”和“制度神经”传导至调解权力组织,进而将调解权力组织通过定制多元调解平台开展的技术创新固化在碎片化组织行为路径依赖当中。这不仅再一次验证了“制度是重要的”“制度重于技术”等经典命题,而且进一步揭示出:对于多元调解平台这类受国家法律规范制度刚性和组织刚性约束的社会治理技术创新,最重要的不是通过“自下而上”的技术投入和技术开发“触发”治理组织的调适弹性,而是通过“自上而下”的权力型制度创新重塑治理组织的配适结构。“技术创新➝组织创新➝制度创新”的微观创新动力传导机制在这里应当被修正为“制度创新➝组织创新➝技术创新”的中、宏观创新动力传导模型。下文将通过重庆合川、荣昌两地多元调解平台技术的应用示范对其进行个案证成。

三、“重新找回组织”:多元调解平台机制的经验验证

合川、荣昌乃历史悠久的巴蜀文化名城,历为州郡治所,现均为重庆直辖的区级行政建制。合川幅员2344 平方公里,辖23 个镇、7 个街道、243 个行政村、35 个社区,常住人口125 万;荣昌幅员1077 平方千米,辖15 个镇、6 个街道,209 个行政村、41 个社区,常住人口66.89 万。在国家和社会治理“上下左右”的“千条万块”中,合川和荣昌这样的区(县)既是“条块结合”“传上达下”的结构性枢纽,又是“既城且乡”“亦工亦农”的代表性场域,囊括了经济、政治、文化、社会、生态等丰富治理场景,集中了人事、财税、政法、规划、金融等完整治理资源,反映了中央与地方、城市与乡村、分工与协作、决策与执行等复杂治理关系,是最能将“中国之制”的普遍性与“中国之智”的特殊性有机结合,从而形成“中国之治”的实践经验和理论抽象的具有整全性、典型性、试验性与示范性的“中国特色”治理空间单元。

被调解法律制度区分隔离的人民调解、司法调解、行政调解、专业调解、行业调解在这一治理空间单元有了协调、衔接、整合、联动的可能。触达镇、街、村、社的治理条线使得以人民调解委员会为主体的人民调解可以“纵向到底”,涵盖公检法司信以及人社、工商、住建、民政、卫健等的治理板块使得以人民法院和具体行政部门为主体的司法调解和行政调解可以“横向到边”,而城乡一体、日益细分的经济社会发展实践又使得物业管理、工伤保险、金融借贷、环境保护等领域纠纷激增,由专家学者、技术人才、专业律师等主持的行业调解和专业调解需求旺盛。相较于法院视角端口下沉全员全程的“大”司法(委托)调解,政法综治与司法行政视角调解员进网格、进村组、进社区的“大”人民调解,区(县)治理空间单元包罗的“大”调解场景最全面、生态最多元、资源最丰富,是开展多元调解平台试点的理想场域。“多元一域”并不意味着“多元协同”“多元联动”和“多元一体”。合川、荣昌经过制度创新后所形成的多元调解组织结构以及与制度组织“两张皮”的初始技术形态是课题组(即“多元矛盾纠纷智慧调解关键技术与应用示范研究”课题组,以下同)决定嵌入平台技术开展应用示范的关键。①参见王煜宇等:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652—2020YFC0833404/01),2021 年11 月。

(一)多元调解平台嵌入的组织结构

处于矛盾纠纷发生地和解决地的合川、荣昌有着较为深厚的调解文化渊源,合川的申明亭和荣昌的三崇堂自古就有长老规劝、调解教化、和合和谐的传统。①参见王煜宇等:《多元矛盾纠纷调解关键技术与应用示范平台总体方案》(科技报告编号:10652—2020YFC0833404/02),2021 年11 月。如何将调解的传统智慧与纠纷化解的实践结合,形成“多快好省”综合协调的纠纷调处模式,一直是合川、荣昌党委政府关注的重点工作。②参见《2021 年合川区人民政府工作报告》《2021 年荣昌区人民政府工作报告》。早在2008 年8 月,荣昌就出台《荣昌县多元化纠纷预防调处协调机制实施办法(试行)》,设立独立的纠纷综合调处机构——荣昌县综合调处室(2016 年更名为荣昌区综合调处室),由荣昌多元化纠纷预防调处协调机制工作领导小组领导,综治办负责协调工作,法院对其进行业务指导。此后,通过将上级文件精神与本地实践相结合的调解制度创新,合川、荣昌新设调解组织机构,协同调解要素资源,优化调解机制流程,打破了调解法律制度分类隔离的刚性结构,初步实现了多元调解的体系联通和功效畅通。荣昌相继出台《荣昌区关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》《荣昌区人民调解员补贴经费管理办法》等,明确多元调解“党委领导、政府负责、以人为本、依法处理、联动导向、科技支撑”基本原则,建立以区综治中心综合调处室“大调解中心”为核心,人民调解、司法调解、行政调解“三调合一”为主体,专业、行业、访调、乡贤等社会力量“多元配合”为补充的基层调解和区级调解双层组织架构。在纵向上,形成联通荣昌便民纠纷解决中心、21 个镇(街道)联调室、167 个村(社区)调解室、N 个网格员的“区综治中心(综合调处室)➝镇(街道)➝村(社区)➝网格”四级纵向贯通的矛盾纠纷调处体系;在横向上,对接7 个专职调解、26 个非诉委托调解、21 个民间调解三类调解组织。多元调解纵向到底、横向到边的“只跑一地”立体网络组织体系基本形成。在组织机制上,由区委政法委牵头抓总、统筹协调,信访、公安、综调、司法、网信五部门联动,涉事部门和镇街参与,在区综治中心综合调处室建立上述部门常驻、其他部门按需入驻的“一站式”大调解“超市”,实行“1+5+N”的“统一指挥、信息畅通、动作协同、反应灵敏、处置高效”的纠纷调处快速处置机制和“一地通办”首接首问办理机制,形成“排查受理—分流交办—综合调处—反馈结案”调解流程闭环。同时围绕流程进展同步工作考核、评估预警、结果反馈、限时督办等绩效管理工作(如图1 所示)。

图1 荣昌区多元调解工作流程

合川相继出台《合川区人民调解与公安机关行政调解衔接工作实施方案》《关于推进人民调解与信访对接工作的实施意见》《合川区行政调解工作规则》《关于合川区深化大调解体系建设的工作方案》《合川区关于完善矛盾纠纷多元化解机制的实施意见》《关于开展行政复议和人民调解相结合化解行政争议工作的通知》等规范性文件,搭建起组织网络全覆盖、业务链条全衔接的“大调解”工作组织体系:在纵向上,以区综治中心为核心,依托各部门综治工作站、镇街综治中心、村(社区)综治中心和基础网格,有效整合综治、信访、公安、司法等部门,以及行业社会组织、“两代表一委员”、律师、“五老”、乡贤等第三方力量,自上而下搭建区、镇街(部门)、村(社区)、网格四级调解链;在横向上建立诉调、检调、警调、访调、仲调五大对接平台,采取委托调解、派驻调解、特邀调解等方式,建成驻公安派出所调解室12 个,驻人民法庭、派驻检察室调解室10 个,道路交通、物业管理、劳动争议、婚姻家庭、旅游、消费、商务等行业性和专业性调委会14 个,各类调解组织463 个,专兼职调解员2909 名,实现了镇街、村社、重点行业领域调解组织网络全覆盖,调解程序、调解信息、调解人员、调解业务全衔接(如图2 所示)。在组织运行机制上,明确了区级调解中心、镇街调解中心、村(社区)调解室建设标准和矛盾纠纷分类分级化解标准,①根据风险隐患程度等因素,分为一般纠纷、较大纠纷、重大纠纷、特别重大纠纷四类。完善了源头排查化解机制、分类分级化解机制、交办跟踪督办机制、分级培训长效机制和绩效激励奖惩机制。此外,各层级调解组织因地制宜形成了各自的工作制度和规范流程规范。②以合川区南津街道联合调解中心为例,人民调解工作制度包括纠纷排查制度、报告制度、登记制度、受理与分流指派制度、回访制度、协调会议制度以及档案制度。

图2 合川区大调解工作流程

经过由制度创新开启的持续改革实践,合川、荣昌多元调解的组织形态发生了结构性变化。党委政法委对多元调解的统筹领导,改变了既有制度模式下调解权力组织在人民调解、司法调解、行政调解、专业调解、行业调解不同“条块”的散在分布状态,形成了自上而下推动“多元一域”静态向“多元联动”“多元协同”“多元一体”动态演进的支配性体制。在这一权力体制的组织整合下,通过权责划分、节点重置与流程再造,人民调解“区”“镇(街道)”“村(社区)”“网格”的纵向“条线”与司法调解、行政调解、专业调解、行业调解的横向“板块”对接联动,初步建立了“纵向到底”“横向到边”“上下贯通”“左右联通”的多元调解网络组织结构。合川、荣昌多元调解的制度创新和组织变革取得了显著的实践效果。截至2020 年4 月,合川区调解成功率已连续三年保持在99%以上,化解5 年以上积难矛盾纠纷47 起,信访总量件次、人次逐年下降,2020 年“民转刑”“民转访”案件同比分别下降7.5%、8.7%,区法院新收案件同比下降7.4%,其中民商事诉讼案件同比下降9.6%。群众安全感、满意度和司法公信力三个维度的调查结果综合排名连续三年居重庆全市前列。荣昌区累计化解纠纷32611 件,为群众节约诉讼费7000 万元,已实现连续121 个月无非正常上访,全区信访总量连续8 年下降,信访事项及时受理率、按期办结率达到100%,群众满意率为99.2%。2021 年12月15 日被中央政法委授予“2017—2020 年度平安中国建设示范县”称号。

(二)多元调解平台嵌入的初始技术形态

合川、荣昌多元调解线上技术应用始于辖区社会治安综合治理视联网建设。按照《社会治安综合治理基础数据规范(GB/T 31000-2015)》的要求,视频调解是综治视联网的重点应用功能。①参见国家标准化管理委员会:《社会治安综合治理综治中心建设与管理规范》(GB/T 33200-2016)。除了配备人民调解线上应用功能的综治视联网和综治平台信息系统,合川在辖区内还运行了“合舟共济e+”平台和巴渝和事佬APP 平台,荣昌在辖区内还运行了线上“小法精灵”智能微信平台、线下“棠城小法”智能机器人,以及重庆法院易解平台。②参见王煜宇:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652--2020YFC0833404/01),2021 年11 月。综治视联网和综治平台信息系统通过大数据、视联网和在线网格技术,精准记录、采集、汇总、研判来自警源、诉源、访源等基层治理源头信息,综合化解、处置相关问题,由政法委综治中心建设运营;“合舟共济e+”和重庆法院易解平台是专业司法调解平台,通过互联网、大数据和调解知识图谱等技术,实现网上调解、类案指引、数据统计、诉调对接等功能,分别由合川区人民法院和重庆市高级人民法院建设运营;巴渝和事佬APP 是重庆市司法局和重庆广播电视总台联合推出的线上人民调解客户端;“小法精灵”微信智能平台和“棠城小法”智能机器人以法律咨询和导诉咨询为主要功能,主要采用大数据、人工智能语言处理智能交互和知识图谱技术,是荣昌智慧法院建设的代表作。

去除仅具导诉咨询功能的“棠城小法”,合川、荣昌多元调解数字技术开发应用主体包括两地政法委综治中心、两地人民法院、重庆市司法局和重庆市高级人民法院,应用类型包括人民(综治中心)调解、人民(司法局)调解、司法调解(合川区人民法院、重庆市高级人民法院),技术界面包括综合平台、专业网站、手机APP、微信小程序,技术模块包括大数据+视联网+网格、互联网+大数据+知识图谱,技术应用主体分散、场景重叠、界面繁杂、模块碎片,不仅无法满足两地制度改革后多元调解网络组织结构“数据流通”的节点衔接需求,也无法实现“人民调解、司法调解、行业调解、行业调解有机协同”的“体系联通”和“调调对接、诉调对接、检调对接、警调对接、访调对接、仲调对接”的“功效畅通”。

合川区委政法委综治办敏锐发现并诊断出技术应用分散化背后“烟囱林立”的数据割裂问题,联合技术厂商不断深化“多元一体”的平台技术研究,最新研发了包含纠纷多元化解等22 个板块的综治信息系统2.0 版,旨在“把政府、社会、群众等社会治理全主体关联在一个系统上,把纠纷化解、治安防控、特殊人群服务管理、法律服务、风险防控等社会治理全业务统一在一个系统上,把部署、落实、督导、考核、研判等社会治理全措施落实在一个系统上”。①参见王煜宇:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652--2020YFC0833404/01),2021 年11 月。2020 年1 月,合川区人民法院建设运营的“合舟共济e+”平台正式入驻综治信息系统2.0,平台功能全面拓展:“平台定位从诉调对接为主升级为立审执全面一体化服务,平台覆盖面从法院升格到了全区,平台内容从单一来源上升为与全区网格化服务平台融通。”②参见王煜宇:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652--2020YFC0833404/01),2021 年11 月。但很快,新的问题又出现了:“平台客户端界面的一站式入驻并不等于平台基础层数据的一竿子打通。法院有法院的数据、公安有公安的数据、仲裁有仲裁的数据、人社有人社的数据、医保有医保的数据,综治中心权力有限,有的数据权限在市里,法院、公安、仲裁委都有自己的(信息)系统,我们说了不算。”③参见课题组:《合川区综治中心工作人员访谈记录》。

技术应用分散化造成了技术执行的悬浮化。在合川,仅有27.27%的受访调解员表示其所在单位或调解组织有自动化办公系统,有60.25%的调解员表示没有使用专门的纠纷化解平台或者APP 开展调解工作;在荣昌,仅有20.94%的调解员表示其所在单位或者调解组织有自动化办公系统,有69.7%的调解员表示没有使用专门的纠纷化解平台或者APP 开展调解工作。④参见王煜宇:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652--2020YFC0833404/01),2021 年11 月。

(三)多元调解平台关键技术

合川、荣昌多元调解分散化、碎片化、悬浮化的技术供给形态远远滞后于两地“多元共治”“多元联动”“多元协同”的组织实践步伐。这反映出技术供给并未遵循“数据流通”“体系联通”“功效畅通”的网络组织需求逻辑,而是继续受制于被调解法律制度锁定的既有调解权力“条块分割”的刚性基因。“制度➝组织➝技术”的中观创新动力水平传导模型被更具强制传导性的宏观法律制度阻断为的垂直模式。已经在合川与荣昌问题导向、需求导向的调解制度改革中完成“基因重组”的组织消失了,块分割的制度权力直接输出为主体分散的技术权力,从而从根本上导致技术供给场景重叠、界面繁杂、模块碎片、效力悬浮。

改变技术供给形态,必须根据组织需求,突破关键技术,形成封装标准。如前所述,通过辖区内制度改革,合川、荣昌已基本建成人民调解“区”“镇(街道)”“村(社区)”“网格”的纵向“条线”与司法调解、行政调解、专业调解、行业调解的横向“板块”对接联动、协同融合、“纵向到底”“横向到边”“上下贯通”“左右联通”的多元调解网络组织结构。对于这一网络组织结构来说,调解员(网格调解员)是调解网络拓扑对应的端节点,纵向调解“条线”与横向调解“板块”的连接点是调解网络拓扑对应的中间节点。端节点和中间节点信源与信宿畅通、信息流与业务流同步是调解矩阵网络平台线上线下无缝隙运转的关键支撑。满足两地分布在38 个镇、13 个街道、452 个行政村、76 个社区的4201 名⑤截止到本课题应用示范开始前的2021 年4 月,合川共有专兼职调解员2909 名,荣昌共有专兼职调解员1292 名。调解员端节点的技术应用需求是多元调解平台关键技术研发的首要任务。课题组在对两地长达三个月的蹲点调研中发现:两地调解员调解专业知识有待提高(调解依据不熟悉、调解流程不明确)、①合川区、荣昌区受访调解员普遍表示,邻里纠纷和家事纠纷等情理纠纷比较容易调解,损害赔偿、征地拆迁等法律依据比较复杂的纠纷调解难度较大,主要是资料不全、确权困难、赔偿标准不明确等法律适用问题。另外,分别有45.88%与41.87%表示有一般化的调解工作流程。流程依次为申请,受理,调查,调解,结案以及回访。有超过一半的调解员对相关流程不了解或实践中没有、无法按照流程进行工作。参见王煜宇等:《合川区、荣昌区调解工作需求分析报告》(科技报告编号:10652—2020YFC0833404/01),2021 年11 月。调解工作推进不顺畅(资料文件查阅整理繁琐、调解文书制作周期长)、②合川区、荣昌区的受访调解员中,分别有56.45%和57.63%的调解员通过查阅纸质文件获取调解业务相关知识。超过86.7 的受访调解员表示,尽管多数调解案件都提供了参考模版,但撰写调解文书还是调解业务流程中最为困难(耗时最多)的部分。调解多在办公场所进行,流动调解、走访调解、现场调解效率不高。③合川区、荣昌区的受访调解员中,分别有77.8%和69.7 的调解员表示有日常固定办公场所,80%以上的调解员有较高的外出访频率,其中又有约21%属于每天都要外出,调解流程主要在办公场所完成。通过运用基于领域自动机器学习框架的智能交互系统技术、深度学习的 NLP 各算法模型(意图识别、阅读理解、文本纠错)、离线/在线调解文书可信制作保障技术以及调解知识图谱技术(见图3)等关键技术,为调解员端节点提供功能可配置、可延展、可快速迁移的高模块化、高兼容性、高规范性的智能交互产品,作为多元调解过程中的辅助办公设备以及数据采集终端。系统通过与用户的语音交互,结合意图识别、阅读理解等算法定位用户的真实真图,查清案件事实,并辅助调解员快速生成标准化格式的调解协议书,加快调解进度,提高调解成功率。以“好用”“管用”“方便用”的平台产品让调解员“会用”“爱用”“随时用”,定向定制满足两地调解员的技术应用需求。

图3 法律调解知识图谱技术方案

相较于调解员端节点“好用、管用、方便用”的前端交互目标,实现“调调对接、诉调对接、检调对接、警调对接、访调对接、仲调对接”中间节点“数据流通,体系联通、功效畅通”的技术难度更大,更为关键。如前所述,尽管合川、荣昌已经搭建起纵横交错的多元调解网络化组织结构体系,但由于缺乏刚性顶层设计,区域内调解主体权责分配与协同配合、调解程序节点重置与场景嵌入等规范性文件的标准性、流程性、强制性不足,跨部门跨层级调解主体线上数据共享与业务协同依然难以推进。通过统一各部门数据安全标准、接口规范、交换规范,搭建政法智能代理服务器集群(如图4 所示),运用基于内外贯通的可信协同技术,借助异构系统业务协同、消息协同、流程协同模型,控制分发权限,协同实体认证、安全通信、可信内容、共享数据,形成内外贯通协同模式以及跨层级跨地域政法系统可信协同机制,构建一体化多元矛盾纠纷智慧调解业务协同与数据共享平台,针对调调、诉调、检调、警调、访调、仲调等涉及“公”“检”“法”“司”“信”“仲”的业务流程实行进程统筹、资源统配,实现矛盾纠纷案件在线分流、节点重置,从横、纵两方向打通多元矛盾调解主体业务协同的机制壁垒、程序壁垒、信息壁垒。

图4 多元调解平台内外贯通方案

除了散在分布、弥漫互联的调解员端节点和纵横连接、交叉对接的调委会(调解站)中间节点,作为“源头治理、综合治理、系统治理、智慧治理”的第一站,多元调解网络拓扑还应包含向相关政府政务平台、政法综治平台、城市智慧大脑提供社会风险防范预警信息的混合节点。突发性社会事件的发生往往源于矛盾纠纷得不到及时处理、有效化解。通过端节点,多元调解平台搜集矛盾纠纷“时—地—事”“人—案—物”关联数据源头信息;通过中间节点,多元调解平台汇总矛盾纠纷多发易发领域、多发易发主体、多发易发场所、多发易发环节;通过混合节点,多元调解平台对社会矛盾纠纷发展趋势进行智能分析研判,运用信息技术提升社会风险预警能力,跑好社会治理现代化“最先一公里”。基于深度学习的矛盾调解过程要素抓取理解及趋势分析技术等关键技术,开展当事人画像、行为数据挖掘、算法模型分析,抓取矛盾调解过程结构要素,形成多元矛盾纠纷智慧调解专有数据库,对社会风险信息分类分级采集与管理,进行“时—地—事”“人—案—物”案件多维关联分析、个体和群体交互影响分析、异常行为发现、行为关联和行为趋势预测,从而更精细刻画案例详情和调解细节。结合过往案例建模,形成多元矛盾纠纷大调解语义网络与关联知识网络模型,对“一地多案”“多地一案”“一人多案”“多人一案”等重点信息精准识别,对重点区域、重点场所、重点人员、重点环节实时监测,发现矛盾纠纷线索,分级、分类、分区域、分时段分析研判全区矛盾纠纷态势,预测预警矛盾纠纷走向,实现对突发案件、重大事件、治理风险的提前预警和有效防范,为基层社会治理全过程全业务提供全息信息来源和智能决策支撑。

(四)多元调解平台的封装应用

综上,多元调解平台以合川、荣昌“纵向到底”“横向到边”“上下贯通”“左右联通”的“线下”调解网络组织为技术嵌入脚本,以与线下调解机制形成精确映射关系的端节点、中间节点、混合节点为技术应用结构,以解决各类型节点问题、满足各类型节点需求为技术设置功能。通过应用基于领域自动机器学习框架的智能交互系统(含离线/在线调解文书可信制作保障技术)、调解知识图谱与智能推理技术、多元矛盾纠纷调解的内外贯通可信协同技术、基于深度学习的要素信息采集归纳技术,精准指向多元调解网络组织运行机制中社会需求与功能定位问题、调解主体权责分配与协同配合问题、调解程序节点重置与场景嵌入问题、调解异常行为模式与演化规律问题,形成了满足调解员端节点泛在交互需求、中间节点协同交互需求、混合节点智慧交互需求的网络拓扑架构,并在统一文本数据格式标准、信息数据安全标准、数据交换接口标准基础上完成了平台模块封装(见图5)。2022 年11 月,多元调解平台前端以调解员职能辅助设备形式(APP/PAD/PC)分发给每个应用示范点调解员,中台(应用服务层)/后台(基础设施层)以VPN 账号(见图4)接入合川、荣昌综治信息(云)平台,与线下调解网络组织结构相互映射的多元调解平台投入线上运行。线上线下信源与信宿畅通、信息流与业务流同步技术应用目标初步达成。

图5 多元调解平台模块封装图

四、制度创新➝技术赋能➝组织迭代:多元调解平台机制的逻辑揭示

合川、荣昌多元调解平台技术应用从分散化、碎片化、形式化、悬浮化向封装化、集成化、实质化无缝隙折叠反转的实践经验表明,多元调解的平台机制是一个至少包括制度功能供给、组织权责配置、技术封装架构的多维控制系统。在这一系统中,明确而清晰的调解制度功能定位是“智控大脑”和“神经中枢”,设置调解解纷的质效序位,决定调解权力的配置模式、调解组织的结构形式、调解资源的场景机制和调解规则的流程标准。在国家宏观政策和治理方略已经明确“多元纠纷解决机制”在国家治理体系和治理能力现代化中的重要地位、“非诉讼纠纷解决机制”在“多元纠纷解决机制”中的“前挺”地位、调解在非诉讼解纷机制中的“优先”地位、人民调解在调解体系中的“基础”地位的前提下,明确多元调解的“多元”既包括调解内部各调解方式之间的多元互补和多元联动,也包括调解解纷与其它解纷方式之间的多元衔接和多元协同,但在国家宏观调解法律制度尚未及时跟进、尚未开启“多元调解政策法律化”进程、尚未回答“人民调解与其他调解如何互补、如何联动? 调解与非调解如何衔接、如何协同?”的复杂制度转型情境下,将观察的视野下移,聚焦社会治理实践和矛盾纠纷发生一线,从“参与的研究者”视角,参与、体验、推动、发现鲜活的地方治理创新实践逻辑,既是法学研究“降维”的务实选择,也是法学研究“突围”的策略方向。合川、荣昌区县党委政府作为多元调解制度供给主体,既直面基层社会的解纷需求和解纷体系的现实问题,肩负“和谐社会”“法治政府”“平安建设”等激励考核压力,又掌握诉讼解纷和非诉解纷的治理资源,熟悉调解的传统优势和比较优势,有动力、有责任、有能力、有条件开展多元调解制度创新,再造多元调解的组织结构,同时经由组织结构形成精准映射的内嵌技术赋能,从中观层面立体统筹、系统解决人民调解与其他调解方式体系不联通、调解解纷与其他解纷方式功效不畅通的多元梗阻问题。

(一)制度创新:从零碎分散到多元共治

多元调解制度创新的实质是掌握调解资源和解纷资源的制度供给主体,面对矛盾纠纷易发高发的复杂基层现实和“抓前端、治未病”的源头治理要求,重新认识调解解纷的性质作用,重新定位调解解纷的目标效能,通过重新设置调解解纷的权力机制,对零碎分散的调解资源、调解场景、调解流程进行有机整合,从而将调解关系优化为开放互补、多元共治的创造性实践过程。从目前各条线、各板块、各地方开展多元调解和多元解纷的改革实际看,制度供给创新推进主体对治理解纷资源的掌握程度和整合能力是影响改革成效的关键。制度供给主体对调解解纷资源掌握得越充分、整合能力越全面,多元调解和多元解纷各主体及资源要素间的适配性就越强、协同性就越好、定型性就越高、对制度创新成果扩散巩固的要求就越强烈。①近年来有不少地方将区县多元调解和多元解纷的规范性文件上升为地方立法,如《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》《山东省多元化解纠纷促进条例》《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》《福建省多元化解纠纷条例》等。不同于诉讼解纷、信访解纷、公安解纷、行政解纷的国家性、单向性、强制性和仲裁解纷、谈判促进、专家评审、中立评估②仲裁解纷、谈判促进、专家评审是应用较为广泛的新型非诉讼解纷机制。参见《深圳国际仲裁院条例》第5 条;中立评估、无争议事实记载和无异议方案认可是最高人民法院认可的新型多元纠纷解决机制,参见《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》的专业性、职业性、精英性,调解解纷的自主性、开放性、灵活性和便利性使其既能扎根群众生活,通过长老规劝、贤达教化、情理撮合、道德示范,化解不出村社的日常小事;又能融入社会市场,通过事实查明、法律举示、专业分析、职业劝导,调处易发高发的人生大事;还能嵌入政府国家,通过专门程序、法定规则、利害剖析、权威释明,纾疏难分难解的要事烦事。调解因而成为连接各种解纷资源、融合各类解纷场景的安全载体。调解解纷的连接性、融合性、多元性客观上要求制度供给主体具有跨条块跨领域“纵向到底、横向到边”的资源动员、资源整合和资源配置能力。合川、荣昌多元调解 “党委领导、政府负责、以人为本、依法处理、联动导向、科技支撑”基本原则中“党委领导、政府负责”的制度供给主体机制,符合调解资源整合规律,是实现制度创新从零碎分散到多元共治的关键。

(二)组织再造:从条块分散到多元协同

制度功能塑造组织结构。作为一项体现政党政治优势性和文化传承代表性的纠纷解决方式,多元调解“政治”(群众路线、公共参与)、“智治”(节约便利、长久和谐)、“自治”(自我管理、自我服务)、“德治”(贤达规劝、道德教化)、“法治”(规范举示、以案释法)融合的复杂功能需要匹配多元互补、开放协同的网络组织结构。但是,长期以来,除人民调解有专门的组织机构(人民调解委员会)和组织成员(人民调解员)、司法调解“可以由审判员和合议庭”主持开展外,实践中存在广泛需求的行政调解、大量涌现的如医疗纠纷调解、交通事故调解、劳动争议调解、金融消费纠纷调解等专业调解、行业调解、商业调解处于无法可依,且无章可循的散乱状态,这导致一方面,人民调解不断以政府购买和法律服务等形式被大量应用于解决各种制度缺失、突发应急和维稳等实际问题,①参见范愉:《〈人民调解法〉的历史使命与人民调解的创新发展》,载《中国司法》2021 年第1 期,第80 页。“基层自治”“群众自治”的组织逻辑不断受到冲击,组织功能和组织边界日益模糊;另一方面,“行政吸纳服务”“行政吸纳社会”又导致调解的行政逻辑愈发突出,调解的多元性逐渐异化为行政的条块性。行政条块的分割性、单向性、封闭性所产生的组织惰性耗散着多元调解的融合性、互动性、开放性所携带的组织活力。多元调解制度创新的主要目的就是通过整合调解资源,再造调解组织、激发调解活力、发挥调解功能。合川、荣昌在“党委领导、政府负责”下,整合辖区内调解、综治、公安、信访、司法、网信等治理资源,依托“网格➝村(社区)➝镇(街道)➝区”自下而上的综治组织体系,将“服务群众”“扎根基层”“便民利民”“开放综合”“联动联治”的综治工作优势与调解“政治”“智治”“自治”“德治”“法治”的多元组织需求结合,形成“网格(调解员)➝村/社区(调委会)➝镇/街道(联调室)➝区(综治中心/综合调处室)”纵向调解组织链条。通过专业调解、委托调解、派驻调解、特邀调解等方式,在横向上,建立调调对接的调解委员会,诉调对接、检调对接、警调对接、访调对接的调解(工作)室。通过调解员、调委会、联调室、调解(工作)室、专业调解委员会、一站式综合调处室等组织节点,人民调解与司法调解、行政调解、专业调解等其他调解形式互补联通,多元调解与“公”“检”“法”“司”“信”等其他解纷方式衔接互通。模糊散乱、条块分割的调解组织被纵横交错、开放协同的网络结构再造替换。

(三)技术赋能:从碎片悬浮到多元交互

组织结构配置技术形态。多元调解平台技术应用推进不力的根本原因在于技术应用决策者没有洞悉组织结构与技术形态的复杂微妙关系,简单地将技术应用作为提高组织绩效、改善组织功能的“关键变量”和“最大增量”。本文的研究表明,技术在组织中应用的成效首先取决于组织结构对技术逻辑的容纳程度,即技术逻辑对组织结构的适配性。如果组织结构是多元中的“一元”,而技术目标是实现“多元”,那么,“一元”的组织逻辑会以数字编码的形式储存扩散强化。“多元”的技术逻辑不仅不会被执行,反而会被“一元”的组织结构吸纳俘获,形成形式化、悬浮化的“数据烟囱”“信息孤岛”,加剧组织结构的条块化、分散化、碎片化,即所谓“技术负能”。尤其对于像多元调解和多元解纷这样正处于自上而下的制度转型和自下而上的制度创新同时发生,组织结构面临大规模复杂调适的技术应用而言,最关键并不是“一厢情愿”“隔靴搔痒”的研发多元性技术,而是尽快找到(形成)符合制度转型(创新)方向和技术应用目标的多元型组织。

“重新找回组织”之后,技术在组织中的应用成效还取决于技术功能对组织需求的匹配程度,即技术供给对组织需求的映射性。数字信息技术既可开源组合、定制封装,又可模块拆分、共享迭代的开放性、灵活性、集合性和互构性决定了其技术应用具有“量身定制”的显著特征。技术应用的实际效果取决于量身定制的贴合程度。针对组织实际,映射组织结构、满足组织需求,解决组织问题应当成为多元调解平台等数字信息技术研发应用的基本思路。正是由于关键技术研发针对多元调解网络组织实际,建立与“线下”多元调解网络组织精准映射的端节点、中间节点、混合节点“线上”网络拓扑结构,准确诊断拓扑架构中调解员端节点泛在交互需求、中间节点协同交互需求、混合节点智慧交互需求,合川、荣昌多元调解平台聚焦研发基于领域自动机器学习框架的智能交互技术、调解知识图谱的智能构建与智能推理技术、多元矛盾纠纷调解的内外贯通可信协同技术、基于深度学习的矛调过程要素抓取理解及趋势分析技术等关键技术,靶向解决网络拓扑运行中社会需求与功能定位问题、调解主体权责分配与协同配合问题、调解程序节点重置与场景嵌入问题、调解异常行为模式与演化规律问题,形成了线下组织线上重建、线下需求线上满足、线下问题线上解决的“数字映射”和“多元交互”。

(四)组织技术化:多元调解平台的未来

综上所述,本文通过理论解构和经验验证所发现的“制度创新➝组织再造➝技术赋能”的多元调解平台机制解决了多元调解“横向到边、纵向到底”的数据流通、体系联通和功效畅通问题,不仅能够解释“多元调解平台技术应用为什么失败”? 也能够回答“多元调解平台技术应用为什么成功”? 尽管合川、荣昌多元调解平台应用示范效果显现尚待时日,但技术赋能之后多元调解平台的演进机制显然又是一个深受理论和实践关注的连续命题。为保持研究的“体系联通”和“思路畅通”,本文将对这一命题的简要展望作为此次研究的终点和下次研究的起点。

“信息技术进入组织并影响组织运作是一个多阶段复合的过程。”①参见黄晓春:《技术治理的运作机制研究:以上海市L 街道一门式电子政务中心为案例》,载《社会》2010 年第4 期,第27 页。本文前述“多元调解平台机制”考察的是技术嵌入调解组织的初始阶段,在这一阶段,技术与组织的关系主要体现为受制度主导的技术组织化进程,即技术逻辑对组织结构的适配性和技术供给对组织需求的映射性。平台应用的目标是实现线上线下信源与信宿畅通、信息流与业务流同步的“数字映射”和“多元交互”。而当技术嵌入调解组织后,技术实时在线、开放共享、协作透明、标准高效等刚性特征将日益显现,并在大幅度提高组织效率的基础上被吸纳为组织运行的内在逻辑,在这一阶段,技术与组织的关系主要体现为制度支持下的组织技术化进程,即技术逻辑对组织结构的编码重置和数据流对业务流的标准再造。技术应用的目标是通过线上技术机制优化线下组织规则,从而迭代出一个调解场景、调解类型、调解主体、调解资源、调解程序矩阵式协同、模块化运转的平台型调解组织。技术赋能初始阶段线上线下“数字映射”“多元交互”的“调解的平台”演进为技术赋能成熟阶段线上线下“数字孪生”“多元一体”的“平台的调解”。“制度创新➝组织再造➝技术赋能”的初始机制被加载为“制度创新➝组织再造➝技术赋能➝组织迭代”的成熟机制,将后者中作为枢纽反复出现的组织合并:“制度创新➝技术赋能➝组织迭代”取代“制度创新➝组织再造➝技术赋能”,成为更具持续解释力的多元调解平台机制。

结 语

早在四千多年以前,调解就是独具中国智慧的解纷方式和治理方式。①参见曾宪义:《关于中国传统调解制度的若干问题研究》,载《中国法学》2009 年第4 期,第35 页;王煜宇:《〈“法”辨〉之辩:重新认识中国传统法律文化》,载《西南政法大学学报》2021 年第3 期,第15 页。她平衡了人类认知决策中复杂微妙的理性与情感、自利与道德、算计与公正、怀疑与信赖;融合了人类行为选择中奥秘精深的自由意志机制、理性算计机制、社会心理机制、社会资本机制。通过上至圣贤君主、公卿鸿儒,下达秩啬三老、里胥乡绅延绵持续的“调人”②“调人”是中国现存记载最早的官方正式调解组织。参见《周礼·地官·调人》。和合,生长出“如乐之和,无所不谐”的调解文化,从容整合起自我与他人、自由与权力、利益与秩序、社会与国家。多元开放、多元整合、多元协同、多元和谐,既是中国式调解沉淀四千年的古老智慧,也是中国式调解走向现代化共建共治共享“中国之治”的基因密码。现代化的中国式调解,以资源整合的调解平台制度为驱动逻辑,以开放协同的调解平台组织为枢纽载体,以适配增强的调解平台技术为应用工具,将原本较为分散、相对隔离的人民调解、司法调解、行政调解、专业调解、行业调解衔接交互、协同融合,是制度、组织、技术等现代性要素的时代化重组、多元式互构。随着“制度创新➝技术赋能➝组织迭代”平台机制的不断成熟优化,“数字孪生”“多元一体”的智慧调解组织将进一步激活中国式调解多元开放、多元整合、多元协同、多元和谐的现代性功能,并成为数字时代“中国式现代化”的代表性成就。当前,迫切需要纠正平台建设中广泛存在的“重技术、轻制度,重投入、轻应用,重形式、轻效果”的形式主义倾向,大力推广合川、荣昌等地多元调解平台示范经验。在制度上,制定有关多元调解的专门法律,明确以人民调解为基础的调解主体权责分配与协同配合机制、程序节点重制与场景嵌入规则;在技术上,规范格式标准、统一数据接口,尽快实现内外贯通可信协同、调解知识图谱构建与智能推理、矛盾调解过程要素抓取理解及趋势分析等关键技术的实质性突破。