土地革命时期中国共产党党内监察机制初探

高 辉,张博文,要仲宇

(南开大学马克思主义学院,天津 300350)

作为马克思主义政党,中国共产党始终重视党内监察机制建设,并在百年奋斗的历程中体悟和践行这一重大的政治任务。土地革命时期,中国共产党在曲折中不断总结党内监察机制建设的历史经验和成功做法,并结合革命斗争的形势任务及实践要求不断对其予以了创新。在党不断推进自我革命和治理能力现代化的新征程中,回顾党在土地革命时期的监察机制建设历程和伟大实践,凝练和总结其中的基本规律和重要经验,是值得探究的重要课题。

一、无产阶级革命政党党内监察机制的理论论述

严肃无产阶级政党的政治纪律,健全和完善相应的纪律监察机制是无产阶级政党开展自我革命,加强自身建设的重要举措。马克思恩格斯等无产阶级革命导师在领导无产阶级解放运动、开展无产阶级革命斗争及无产阶级政党建设的实践中,明确提出了无产阶级政党党内监察的基本思想,并对如何有效开展党内监察予以了明确的阐释。

(一)马克思恩格斯关于无产阶级革命政党党内监察思想的论述

依靠普选制约权力。马克思恩格斯设想通过民主选举和随时罢免的方式来加强对无产阶级政党的党内监察。他们指出无产阶级政党的组织应该是民主的,各级委员会必须通过选举产生并随时可以对其进行罢免,要从根本上消除“密谋狂任何独裁的要求”[1]。马克思恩格斯指出无产阶级政党必须要建立起自身的监察制度,对代表其自身利益的国家机关及其干部进行监察,而普选制度必然成为该种监察机制的基础和前提。

依靠权力制约权力。马克思恩格斯强调对国家权利进行科学分工,并在实践中大力推行“议行合一”的制度体系。马克思对“议行合一”的制度予以了高度的赞扬,他指出“议行合一”的机构由人民普选产生,从根本上打破了终身制和特权制,是人民民主的现实需要,是劳动在经济上得以“解放的政治形式”[2]。

依靠民主制约权力。马克思恩格斯强调全体党员干部地位一律平等,这是无产阶级政党党内民主的第一要义。党员干部不仅要服从共产主义同盟章程的一切决议,同时也要对他们进行有效的监督和制约。无产阶级政党开展正常的党内思想斗争是必要的,要通过开展民主形式的讨论和批评,规范和约束每个党员干部的行为,实现党内监察的目的[3]。

(二)列宁关于无产阶级革命政党党内监察思想和理论论述

列宁关于加强无产阶级政党纪律建设的指导原则之一就是要健全和完善党内监察方式,从严治党。

党内监察应遵守民主性原则。列宁指出无产阶级政党的党内监察制度是充分发扬党内民主,消除和规避任何不民主、反民主想象的必要举措,同时党内民主又为党内监察奠定了前提条件,没有党内民主,党内监察也必然会荡然无存。健全党内民主,增加党内监察的透明度,必须坚持“完全的公开性”和“一切职务经过选举”的原则[4]。

党内监察应遵守独立性原则。列宁指出无产阶级政党的党内监察机关要自成系统,在最大程度上保持自身的独立性[5]。首先,党内监察的独立性反映在监察委员会的组建上,其必须由民主选举产生,不可由上级党组织委派,同时监察委员不得兼任其他任何的行政职务[6]。其次,党的中央监察委员有独立了解中央政治局工作情况和处理相关问题的权利,不受中央委员会的约束,只对党的代表大会负责,实行垂直领导制度。第三,党内监察的独立性也反映在各级监察委员会与党委会的关系上,它们平行行使各自的职权,并向代表大会汇报工作情况。监委会委员有权参与同级党委会的一切会议并可发表意见,党委会必须要贯彻和执行监委会的决议且不可撤销,若出现分歧时,可申请联席会议予以解决。

党内监察应遵守双向性原则。列宁指出无产阶级政党的党内监察要坚持“自上而下”和“自下而上”双向监督的基本原则:就“自上而下”的监督而言,列宁提出建立检查制度和报告制度,中央对地方、上级对下级的监察和制约以及地方对中央、下级对上级的报告是克服官僚主义和分散主义的必要手段,也是贯彻民主集中制原则的重要形式[7]。就“自下而上”的监督而言,列宁提出要健全和完善个人对组织、下级对上级、党员对干部等多种监督形式和方法,要彻底消除一切毒害无产阶级政权的可能性,彻底根除“官僚主义的莠草”。

二、土地革命时期中国共产党党内监察机制的曲折发展

马克思恩格斯关于无产阶级政党党内监察的基本原则和基本思想为党内监察机制的建立和实践奠定了理论基础。土地革命时期,中国共产党党内监察机制的理论和实践是马克思主义党内监察思想在中国的创造性运用和发展,是马克思主义中国化的必然结果。从1927年《中国共产党第三次修正章程决案》的公布到1935年遵义会议召开,中国共产党党内监察机制经历了曲折的发展过程,党内监察机制的内容、形式、机构等都发生了重大的调整。

(一)中国共产党党内监察内容的调整

加强政治纪律监察力度。大革命失败以后,党的中央组织和地方各级组织都遭受了白色恐怖所造成的严重破坏,部分党员干部经受不住考验而出现叛变革命的严峻情况。鉴于此,党加强自身政治纪律建设迫在眉睫。1927年,“八七会议”通过了《党内组织问题议决案》,该决议案指出党必须要加强自身的组织纪律和政治纪律建设,组建一个“能奋斗的秘密机关”,确保上下级党组织间形成“极秘密的联系”,并将“严守党的政治纪律”作为秘密党的必要条件。此外,该决议案还指出党员干部必须要绝对服从党中央的一切决议,否则都要“从严惩办”[8]。11月,中共临时中央召开了中央政治局扩大会议,会议通过了《最近组织问题的重要任务议决案》和《政治纪律决议案》,该决议案再次强调了严肃整饬党的政治纪律和组织纪律对提高党工作整体成效的必要性,要求对违反政治组织纪律的分子予以严厉的处理。《政治纪律决议案》作为中国共产党历史上第一份关于政治纪律的文件,该决议案强调了加强党内政治纪律监察的重要性,明确提出了严肃党的政治纪律是“增厚无产阶级政党斗争力量”的最低条件,对督促全党树立政治纪律意识,自觉贯彻党中央决议具有重要的意义[9]。1929年12月,《古田会议决议》再次重申了严肃党的政治讲纪律的重要性,要求彻底根除纪律执行过程中出现的“敷衍现象”,并对“少数不服从多数”“非组织的批评”等违背政治纪律的行为进行了批判[10]。中共六大修订了关于党的政治纪律的相关规定,其中第44条明确指出“严格的遵守党纪为所有党员及各级党部之最高责任”,对于中共中央及党的代表大会的相关决议都“应当迅速而且正确的执行”[11](P305-306)。同时,党章也明确规定入党介绍人需要对被介绍人负责,对于“介绍者不确实时”,必须要接受党纪分制裁[11](P297)。

纠正党内弥散的错误思想。大革命时期,党的组织基础主要是由农民和其他小资产阶级出身的党员干部所构成,这势必导致党内各种非无产阶级思想的泛滥,严重妨碍了对党的正确路线的贯彻执行。根据中央九月来信的精神,党内存在的单纯军事观点、个人主义、极端民主化、主观主义等非无产阶级的思想必须要予以清除,党的各级机关必须要同这些错误思想进行坚决的斗争,对党员干部进行“正确路线的教育”[12](P85)。1929年9月,中国工农红军第四军召开了党的第九次代表大会,会议要求从根本上肃清党内存在的各种非无产阶级的思想,加强对党员干部的思想政治教育,推动党员干部从思想行动上实现政治化、科学化。《古田会议决议》厘清了党内“少数不服从多数”的解决措施:一是对于有争议性的问题,必须要彻底地弄清是非曲直,拒绝“调和敷衍”,要鼓励和允许所有参会的人发表见解。对于一次性无法解决的问题,要在不妨碍正常工作的前提下进行重新商榷,必须要得出“明晰的结论”。二是少数人的意见必须要遵从多数人的意见,禁止产生任何“行动上反对的表示”。此外,《古田会议决议》也厘清了对党内“非组织观点”的批评举措:一是党内批评不应该作为个人攻击的武器而要以实现阶级斗争为主要目的;二是党员干部不得产生特殊化的错误思想倾向,党的任何军事计划及报告在各种会议上必须要作为议事日程予以讨论及决定;三是无论党员干部担负何种类型的工作,都必须按规定出席相应的会议并作工作报告,接受各级党支部的监督。

(二)中国共产党党内监察原则的调整

党的六大对党内监察原则进行了调整,强化“集中”,淡化“民主”。尽管中共六大制定的《中国共产党党章》指出对于尚未解决的争议可以予以自由讨论[13](P305),但是其对《中国共产党第三次修正章程》中规定的“少数服从多数”及“下级机关可以对上级机关提出抗议”的若干原则予以删除,更加强调了“无条件执行”[14]。古田会议对党内监察的原则再次进行了调整,明确指出既要防止“家长制作风”削弱指导机关,也不能为“极端民主化”提供借口[15]。《古田会议决议》明确指出党内监察要严格遵守民主集中制的原则,既不能限制民主,也不能限制集中,既要坚持原则性也要服从纪律性,巩固党的团结统一[12](P985)。

(三)中国共产党党内监察制度的调整

对党员管理制度进行了调整。党的六大明确指出在党员的正式审批之前,需要对候选人进行充分的考察和了解。在《古田会议决议》中,毛泽东就完善党组织的编制原则提出了建议,他指出“尽管党组织实施的编制原则将干部分子、知识分子、劳动分子等进行了混合编制,但是其并未实现出身和能力的统一”。鉴于此,毛泽东认为党组织的编制原则必须充分重视成员的社会职业和革命职业及其榜样带动作用。

对中央领导人监察制度进行了调整。党的六大明确指出“对拒不执行上级决议的团体及党员干部要予以纪律上的严肃处分。就团体而言,要予以指责,新设临时委员会,解散先前的组织并开展党员的重新登记。就个体而言,对违反纪律的党员干部进行指责,警告并取消其党内的一切活动甚至开除出党。”《古田会议决议》决议也指出:“要对党内错误的政治观念、非无产阶级思想等‘旧的基础’进行彻底地洗除。”例如,1931年1月中央政治局要求将罗章龙开除党籍,要求全党从思想上到组织上彻底与其作坚决的斗争,并且与其“完全隔离起来”。中国共产党充分发挥党内监察机制的作用,在监察机制的有效运用中捍卫了党的团结统一[13](P51)。

对党组织管理制度进行了调整。中国共产党在充分把握工人阶级政党组织建设基本特点的基础上,深化了对党的基层组织建设规律的认识,确立和完善了“支部建在连上”的原则,从而实现了党的基层组织与社会基层组织两者的有机结合。这不仅强化了党对基层组织的领导力,也为党内监察机制的有效运转奠定了基础力量,从而形成了“以德养廉”“以法治廉”“民主督廉”的党内监察思想[16]。

(四)中国共产党党内监察机构的调整

中国共产党撤销监察委员会,转设审查委员会。审查委员会是在大革命失败后白色恐怖形势下设立的审查机构,尽管在当时特定的历史时期发挥了重要的监察作用,但是它尚不属于专门的监察机构。与监察委员会相较而言,审查委员会的职能范围较为狭窄,仅仅局限于对各级党支部的财政、会计等具体工作进行监督,而对于党内重要的纪律监察却未触及。这种党内监察机构的调整反映了年幼的中国共产党对健全和完善党的监察机制这一概念的认识尚不成熟,对党内监察工作、机构设置及监察运行机制的认识尚不完善。

中国共产党设立中央特别工作委员会,健全和完善党的纪律检查机制。与审查委员会相较而言,中央特别工作委员会在成立目的、权利性质、运作方式等方面都具有一定的特点[17]。就成立目的而言,其旨在于对党员干部的违纪行为进行处理,扮演着预审机构的角色。就权利性质而言,其具有临时性的特点,是对党员干部违纪行为的临时调查组织。就运作方式而言,其隶属于党委会并接受党委会的领导,其行使预审权的成员通常是由党委会的委员构成且成员复杂多变。鉴于此,作为党的非常设机构的中央特别工作委员并不能够确保党内监察机制的高效运行。

为健全党的监察机制,净化革命队伍,中国共产党设立了中央党务委员会。1933年9月,《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》指出要坚持贯彻无产阶级革命政党的精神,保证全党在思想上和行动上的团结统一,就必须要健全无产阶级政党的纪律监察机制,保证党章和党的决议的贯彻施行[18]。作为纪律监察的基础环节和基本手段,中央党务委员会旨在于处理党员干部的党籍问题及纪律处分问题,并被赋予对违反党章及破坏党纪行为的处分权。然而,中央党务委员会监察机制的运行对领导者的智慧具有较高的依赖性,很难独立开展工作,这就意味着当党的领导者发生重大的决策失误时,党内监察机制很难发生应有的作用。

(五)中国共产党党内监察形式的调整

党内监察形式呈现多元化的特点。党内监察的主体部分是各级党组织和党员干部,而党内监察机构则是其不可分割的重要组成部分。土地革命时期,由于中国共产党领导的各革命根据地处于反动统治武装分割包围的严峻形势下,这种严酷的斗争环境必然导致党内监察机构在设置上出现不一致、不连贯的问题。同时,监察机构随着斗争形势的转变出现时建时撤的状况,例如,中共五大以后,党中央所设立的一级监察机构在名称和所履行的职责上就发生过多次变化和调整。

党内的监察体系呈现较为复杂的特点。土地革命时期,党内监察体系囊括自上而下监察、自下而上监察及平行监察三种序列形式,它们彼此之间形成相互监督、相互制约的态势,构建起一个完整的监察体系。自上而下的监察构成了一种垂直指向的监察体制,其核心要义旨在于维护党的集中统一领导,从根本上严格践行“四个服从”的要求。例如,在土地革命时期,中国共产党积极贯彻民主集中制的基本原则,依托巡视制度来强化自上而下的监察。自下而上的监察体现了中国共产党的民主性质,其实质是党内民主监察。平行监察是一种横向指向的监察机制,例如,1935年1月召开的遵义会议就是党实施平行监察的典范。

建立党内巡视制度。中共中央于1928年和1935年通过了《巡视条例》,对巡视制度的任务、方法及巡视员的权利、纪律等内容予以了明确的规定。中国共产党建立的党内巡视制度是健全和完善党内监察机制的重要举措。在党内巡视制度的设计和运行中,中国共产党创造性地应用其“权利向上集中”及“自上而下”的特点,妥善处理党在方针政策方面的问题,对于化解党内纠纷,保证党的政令畅通发挥了重要的作用。1932年3月,中共中央重新审查并通过了《中央巡视条例》,对巡视工作的任务、方法及巡视员的职权、工作条件予以规定,以此来强化党内监察机制。

三、土地革命时期中国共产党党内监察机制评述

(一)深受俄共(布)党内监察机制的影响

作为深受列宁党建原则影响而建立起来的无产阶级革命政党,中国共产党党内监察机制模式在继承和发展列宁党内监察传统的基础上也深受俄共(布)党内监察机制的影响。可以说,无论是从监察机制建立的目的、监察委员会的产生办法、职权范围还是监委会和党委会的关系来看,土地革命时期党的监察机制的确立与发展始终都与俄共(布)党内监察机制紧密联系。

(二)党内监察工作与党的方针政策及革命斗争形式紧密相关

土地革命时期,随着革命斗争形式及党的方针政策的变化,党对监察机制、方法、内容及工作重点等各个层面进行了相应的创新及调整。党内监察作为中国共产党自我革命的重要环节,必须要服从并服务于不同历史时期党的中心任务。党的监察机制不仅要服从党在特定历史时期的路线、方针及战略目标,同时也要为维护和巩固党的团结统一、确保党员干部纯洁性提供切实有效的战略机制保障。

(三)将对党员的思想政治教育纳入党的监察机制

土地革命时期,由于中国革命长期处于农村游击战争的环境之中,广大党员干部不可避免地会滋生出散漫、享乐腐化等非无产阶级的思想,这对革命事业造成了极大的危害。党将对党员的思想政治教育纳入党的监察机制中,不仅通过思想建党,提高党员干部党性修养和政治觉悟,遏制了党内滋生的各种非无产阶级的思想,而且还通过纪律监察的方式,以必要的党内制度和纪律等手段,巩固无产阶级政党的团结统一,解决了党内长期存在的思想政治不一致的组织建设问题。

四、结 语

土地革命时期,中国共产党针对党内监察机制所做出的诸多调整不仅对健全和完善党内监督方式、遏制党内泛滥的非无产阶级思想及巩固无产阶级政党的团结统一具有重大的历史意义,而且也对新时代党完善立体监督机制、加强党员思想作风建设及拒腐防变具有重大的现实意义。首先,新时代加强党的监察机制建设有利于提高党的自我净化、自我革新的能力,克服党面临的各种风险和挑战,永葆党的生机和活力。其次,新时代加强党的监察机制建设有利于坚定党员的理想信念,提升党性修养,提高其拒腐防变的意志力,督促其自觉与党的政治路线对标对齐,创造风清气正的政治生态。第三,新时代加强党的监察机制建设有利于严明党的政治规矩与政治纪律,健全和完善党的政治建设工作机制,不断推进党内治理水平的法治化和制度化,走好新的赶考之路。