国土空间规划背景下的“多规合一”实用性村庄规划技术路线研究

2023-12-25孙晨雪刘榕琦

城市建设理论研究（电子版） 2023年32期

孙晨雪刘榕琦

1.江西省地质局地理信息工程大队江西南昌 330002

2.南昌工学院江西南昌 330002

随着乡村振兴战略的提出，村庄建设和发展被提到了议事日程上来，开展“多规合一”实用性村庄规划工作，既是国土空间规划的重要内容，也是实现乡村振兴的关键。传统的村庄规划以建设为主，缺少对村庄的保护以及对村庄整体的统筹。而空间治理系统则为村庄的规划提供了“完全空间利用”的控制模式，从而有效地解决了传统村庄规划中所存在的问题。对此，针对当前村庄规划中存在的种种不足，在国土空间规划的大背景下，是“多规合一”实用性村庄规划工作必须要完成的重要任务。

1 规划背景

目前，在国土空间规划中，已经明确提出了“硬性”的“多规合一”实用性村庄规划要求。“多规合一”实用性村庄规划的编制，要严格按照国土空间规划的程序进行。在“多规合一”实用性村庄规划编制完成后，将耕地、山川、历史和人文等要素保持到最大程度，使乡村地区的经济发展得到极大改善。我国地域广阔，民族众多，所以在发展的过程中，各个区域都有自己独特的文化特征，而且各个区域的交通建设水平也有很大的差别。因此，在进行村庄规划时，有关部门应采用向周边较发达的小城镇靠拢战略。此外，有关部门在制定“多规合一”实用性村庄规划时，也应充分考虑到不同区域之间的经济发展情况。比如，农牧业和渔业都有不同的特点，这就造成农牧业基础设施建设的内容和所支持的地区功能也有很大不同。因此，工作人员必须做好现场调查，并结合自身的工作经历，进行全面分析，从而保证乡村规划可以适应乡村区域发展和乡村空间发展的要求。

2 规划定位研究

“多规合一”实用性村庄规划是指导乡村建设的政策性工具，从建国初期的“无序引导”到改革开放的“规划引导”到如今的“乡村振兴”，村庄规划每个阶段都与我国经济社会的发展情况紧密相关。从本质上来看，是一种空间区域规划，规划的目标区域很多，既有耕地、山林等区域划分，也有山、水、湖等区域的划分。相关部门在进行村庄规划工作时，为了加快乡村的发展，使我国进入一个崭新的时期，就必须要明确村庄规划的目标和要求，以长远的眼光为指导，采取统筹规划的基本理念，强调乡村建设，确保一切规划工作具有科学性和指导性。除此之外，在规划设计环节，要采取整体规划的方法，着重进行旅游规划、乡村建设和乡村保护等工作。此外，在推动乡村发展前，还必须要摸清村庄的具体情况，确保乡村的独特价值可以获得保障，让其回归自然，努力开发出村庄独特的价值。

3 规划原则及理念

3.1 规划原则

3.1.1 以人为本

“多规合一”实用性村庄规划的终极目标是提高乡村居民的生活品质和经济文化水平，这一点在很长一段时间里都是如此。坚持以人为本，在“多规合一”实用性村庄规划工作中，主要体现在关注居民的诉求，把居民最关心的问题作为第一工作，并在实际规划中及时解决。之后，通过选择合适的宣传方式，来激发村民参与到“多规合一”实用性村庄规划中来，这样才能体现出“多规合一”实用性村庄规划中“以人为本”的原则，最后才能让“多规合一”实用性村庄规划能够满足乡村居民的需要。

3.1.2 因地制宜

实施乡村振兴战略，必须将乡村划分为不同的类别，因此，在国土空间规划框架下，实施实用的村庄规划，也必须根据每个乡村的特征和具体情况，将其划分为不同的类别，并据此制订有针对性的保护方案，并提出相应对策。原有村庄规划形式大于实际，过于追求外观设计，同质化较为严重，存在对村庄实际情况考虑不足，对产业谋划不足；过于强调村庄发展、建设，在耕地和永久基本农田、生态保护红线等全要素保护意识不足，保护与发展协调不足的问题。在实际的村庄规划中，即使对相同类型的乡村，也要防止“一刀切”，要充分挖掘其特色，合理安排其规划内容。因此，要想避免出现一刀切的情况，就必须对这些村庄的特点进行深入挖掘，以此为基础，再制定出有针对性的规划。

3.2 规划理念

3.2.1 社会规划思维

由于乡村和城市有着很大的不同，因此不能采用相似的规划方法，乡村的面积要小得多，相互之间的联系也要紧密得多，因此，“多规合一”实用性村庄规划必须要有一个系统，要有一个合理的规划体系、秩序、规划主体之间的关系、共同的利益，不能只靠规划师的一句话，要有足够的自觉性。

3.2.2 管控式技术方法

在国土空间规划框架下，“多规合一”实用性村庄规划更注重“底线”，也就是，在进行规划时，必须要有一个清晰的发展底线，以控制空间为基础进行规划工作。在国土空间规划的背景下，“多规合一”实用性村庄规划需要具备同步与统一性，在对底线管控进行明确之后，进一步推动乡村可持续发展的建设。

3.2.3 实施型成果

在战略目标的指导下，对各个村庄的预期目标进行切实实施，并与现实情况相结合，进行阶段性的规划，从而更好地推动每一项工作的有效实施。与此同时，在“以人为本”的原则下，要满足居民的各种需要，为乡村居民创造一个理想的居住环境，使一系列的规划工作变得更加具有实用性。

4 空间规划体系下村庄规划方面的不足

在国土空间体系规划的背景下，如果要全面提升村庄规划的效果，就必须要在实践中不断提升规划水平。但是，从目前的情况来看，在村庄规划工作开展的阶段，因为受到了各种因素的限制，仍然存在着许多的问题，下面就是一些常见问题进行探讨。

4.1 脱离村民的实际需要

村庄规划无法满足村民的真实需求，而这一问题主要表现在以下两个方面:一方面，村民缺乏对村庄规划的全面认识，缺乏对规划方案的理解，无法完全参与到村庄规划工作的实施阶段。另一方面，就是村庄规划的特殊性，一般村民根本看不懂村庄规划的内容，所以很多工作都会走个过场，而且村庄规划和建设，都是一件长期的技术活，乡村的专业人士，根本无法满足村庄规划的需求，这也是村庄规划能否顺利进行的一个重要原因。此外，在一些规划完成后，并没有真正落实到基层，许多村民对集体土地使用权缺乏认识，认为自己所拥有的土地是自己的。所以，在提供土地和建设公共基础设施方面，进行起来的难度较大，这就造成了村庄规划和实施难度较高，相应的公共基础建设项目受到影响较大。

4.2 村庄土地规划比较混乱

目前，随着城市化进程的加速，城市建设用地变得越来越紧张，必须对乡村地区进行大规模的征地，导致乡村地区的耕地越来越少，对乡村地区的工业发展产生了很大的限制，这也反映出在乡村地区的规划中，村庄土地规划和布局比较混乱。产生这一问题的原因在于:（1）由于土地控制制度的限制，乡村宅基地没有得到有效的控制，违法建设现象比较严重，同时乡村土地的规划和权属证书也不够清晰，乡村土地的流转十分困难。（2）为了更好的体现乡村现存的风土人情与历史文化，国家自然资源部或地方自然资源部门对乡村用地进行了相关的技术规范与规定，但因为缺乏乡村用地的分类标准，造成乡村用地的科学性与合理性不高，致使乡村用地的规划不能顺利进行，从而不能实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的目的。

4.3 村庄规划村民参与率较低

由于社会经济快速发展，加之乡村工业发展滞后，村民收入偏低，乡村劳动力均外出务工，留守的多为老人、小孩，难以表达自己的诉求，导致村庄规划的参与程度偏低。虽然村庄规划是一个“低层”的计划，但是它对于解决村庄问题有着举足轻重的作用。乡村居民的利益是村庄规划工作的重点，乡村居民既是村庄规划的主体，又是村庄规划的受众，其在村庄规划中的作用不言而喻。这就需要以“人”为本，对“人”的需求有深刻的认识。然而，在实际的规划工作中，村民对规划参与程度很低，对村庄规划编制了什么内容、有什么作用、目的等都没有一个明确的认识，这也影响了规划工作的顺利进行。另外，目前的村庄规划设计者在没有对乡村进行细致调查的情况下，仍然是按照“城市化”的思路来编制村庄规划，而且，他们在与村民交流时，也没有征询村民的意愿，从而造成了村民对村庄规划的消极态度[1]。

5 国土空间规划背景下村庄规划技术路线

要想在国土空间规划的框架下，全面提升“多规合一”实用性村庄规划的水平，就必须要增强相关规划的知识，并建立专门的规划机构，增强对规划工作技术的认识，以促进各项工作的顺利进行。

5.1 推广规划常识

“多规合一”实用性村庄规划具有一定的专业性，但目前各级政府举办的培训机构和服务对象仅限于县级以上的专业技术人员，为全面推进村庄规划工作，有关主管部门还可以加强对村庄或村干部的建设控制，同时，在进行村庄规划工作的过程中，要突出村民的主体地位，改进村庄规划的表达方式，编写易于让村民理解和实际操作的村庄规划方案。除此之外，政府有关部门还需要积极地对与村庄规划有关的配套文件进行完善，同时采取多个方向的宣传方式，来提升文件的宣传性。首先，制定一份专门的技术指南，这份指南中，包括土地的综合治理、生态治理、生态修复、乡村振兴等等。其次是村庄规划建设的控制体系，由住房和城乡建设局共同制定，并在制定后付诸实施，只有这样，才能提升村庄规划的总体成效[2]。

5.2 完善村庄规划政策体系

国土空间规划体系下的“多规合一”实用性村庄规划，应衔接市县级国土空间规划内容，并要整合原村庄规划、村庄建设规划、村土地利用规划、土地整治规划等形成“多规合一”,真正实现“一张图”指导规划建设管理。实用性，是针对使用者而言的，面向管理和实施至少应当包括政府、村民、社会等不同类型群体，要从不同使用群体的不同使用需求着手，研究确定村庄规划的内容重点、编制深度和实施手段，真正实现村庄规划“有用，好用，管用”。

5.3 合理规划村庄用地布局

把规划和用地规划结合起来，是实现“多规合一”实用性村庄规划的关键。加强对乡村的监督控制，加强与村民的协商，落实一户一个宅基地的政策，加速乡村土地规划工作的推进，避免乡村土地资源出现浪费现象。其次，对技术制图进行标准化。乡村规划要在科学性的指导下，以土地利用变更调查结果为基础，通过对乡村用地现状类型的优化，可以有效地解决乡村用地类型不统一的问题，使乡村用地类型符合国土空间规划的需要。但是，对于乡村地区，土地利用变更调查资料的准确性却远远达不到对居民点进行详细规划和布局的要求。村庄规划是一项精细的规划，其规模小、精度高，需要实施多规合一，突破原有空间规划系统的界限，实现“一图一策”[3]。

5.4 广泛吸收社会各界的参与

在规划的全过程中，要有村民的参与，主要包括：信息收集、方案执行、规划内容的确定、规划目标的确定、区域问题的诊断等。例如，将“参与性村庄规划”应用于一个村庄的规划工作中，收到了良好的效果。通过开展参与式规划，可以产生一种科普效应，村民们可以在与规划者的交流中，达到对村庄资源的科学认识；它可以加强村民的团结，促进村民的自治。在持续不断的协商和讨论中，村民们会发表自己的看法，并积极地表达出自己的想法与观点，但是，即便是这样，也并不代表着所有人的愿望都会得到满足，因为有些人的愿望仅仅是为了自己的利益，比如他们想要让自己的家门变得更宽敞、想要建立一个新的乡村、想要拥有与之相匹配的基础设施等等，所以，必须要经过慎重的考虑，才能做出正确的选择。另外，要使村民委员会和村委更好地合作，才能达到较好的公共参与效果[4]。

5.5 村庄区域的空间治理

村庄是否能够形成一个高效的自然生态系统，关键在于对村庄区域空间进行合理的调控。村庄空间是保障自然环境与村庄聚落的相互关系，体现了人与自然的和谐关系。乡村生态空间的构建应遵循生态适宜性原则。将村庄空间划分为多个评估测量单元，根据评估指标的不同指标，确定相应的生态敏感性得分。用分数的取值范围来确定村庄的控制范围。将地域空间划分为一个网格的评价单元，根据各个生态因子的分项进行权重叠加，从而得到一个生态综合评价值。根据各评估值的间隔确定各评估单元的分级，并对邻近的评估单元进行合并。通过对地域敏感度的划分，指导村庄的空间开发。这样可以让村庄的发展更加的科学、合理、生态。重点突出的生态敏感带是指严格的保护区，不允许人类在这一地区进行破坏生态环境的活动。对浅层生态敏感区域的开发要加以限制，禁止进行大型的工程建设[5]。