邻避问题的发生、症结及其破解—— H 省S 镇变电站建设案例分析

韩艺，袁文婷，徐永海

(南昌大学公共政策与管理学院，江西南昌，330031)

一、引言

在当下的风险社会，公共设施建设引发的邻避问题备受关注。在解决邻避问题的过程中，如何平衡各主体间的利益差异、弥补由此产生的负外部性、实现公共价值，是当前理论研究和实践探索面临的难题。

为有效化解邻避问题，学术界进行了诸多探索。有研究认为，邻避问题的产生与演化是由多元主体对“风险-利益”的感知差异引起的[1]；公众对邻避项目的态度与行为是由其风险感知所致[2]；通过建立邻避危机整合性归因模型发现，以感知风险、感知挫折和不信任感为代表的抗议者邻避情结——“愤怒三角形”是邻避危机演进的内在驱动力[3]；还有学者认为，邻避问题产生的根源在于公共价值失灵[4-5]。

在解决对策上，现有研究主要有三种视角：一是风险感知视角。有学者认为，缩小公众的风险感知差距，保障公众对邻避设施信息的知情权，需要提高其项目参与的科学性和民主化决策程度[6]。二是公共价值视角。学者们或将公共价值管理作为分析工具以诠释邻避型群体事件的动态演化过程[7]；或聚焦预防与解决邻避问题的公共价值创造路径[8]；或提出邻避治理的目的是公共价值集合的最大化[9]；或认为公共价值是一个集体偏好的形成过程[10](29)，此过程需要政府和利益相关者通过协商来递送价值[11]。三是协商民主视角。何艳玲[12]将开通协商性对话渠道作为邻避冲突治理的原则；马奔等[13]强调风险沟通、协商对话对邻避冲突化解的作用；刘仁春等[14]认为，保证邻避决策“公共性”的前提是通过多元主体间的充分讨论来建构公民参与、风险沟通、利益兼顾、理性互动的协调机制。

在分析框架上，有学者构建了邻避问题的分析框架。汪波等运用“动机-能力”框架探析地方政府回应策略的内在机理[15]；凌双等通过构建邻避项目社会风险演化升级的“结构-行动”框架来考察促成邻避问题形成的核心变量[16]。

现有研究从邻避困境的生成逻辑、抗争行为演化、治理策略、分析框架等方面进行了全面分析，这为本文提供了重要启示与理论铺垫：风险既是客观存在的伤害与威胁，也是社会主体建构的结果[17]；邻避设施作为公共服务项目，具有公民满意、公民参与和公共责任等价值取向[18]，而协商民主倡导公众通过平等对话[19]、持续交流[20]等方式寻求共识[21]，利于邻避问题的解决。风险感知、协商民主和公共价值等视角对解读邻避问题提供了借鉴，但这些研究视角间还缺少贯通与融合。另外，虽然大多数研究都是围绕邻避冲突事件展开的，只有极少研究关注冲突成功化解的案例，但没有探究冲突症结形成与其成功化解的关键因素；虽然也有少量研究构建了分析框架，但是主要分析了制度结构情境中的行为因素。因此，有必要寻求更具整合性的分析框架。

鉴于此，本文尝试做出如下探究：一是对现有研究视角进行整合，形成一个关于邻避问题发生、症结与破解的整合性分析框架。二是选取一个有代表性案例，详细分析冲突产生的原因、症结所在及其破解过程。聚焦H 省S 镇的变电站选址案例，在回顾其最初选址遭遇强大阻力后，通过转换决策模式、民主协商、完善补偿机制等措施促成项目顺利推进的变迁历程。本文的研究价值在于：一是提供了时间跨度长、过程虽曲折但结果圆满的典型案例，洞悉促成该事件前后发生转折的关键因素；二是探索了变电站初期选址遭遇反对但最终得以投入建设的驱动逻辑、症结所在与破解条件；三是分析了案例中多元利益关系平衡措施和矛盾冲突的化解过程，为邻避冲突问题的善治提供借鉴。

二、分析框架

为实现对既有研究视角的整合，着重阐释邻避问题的生成和演化过程，探寻邻避问题善治的有效路径，本文尝试构建一个整合性分析框架。该框架涵盖“风险感知—价值失灵—民主协商—价值实现”这四大关联节点，详见图1。

图1 邻避问题发生、症结与破解的整合性分析框架

在风险社会中，有时风险或许没有增加，但公众感知上的风险却增加了[22](33)。不同主体对邻避项目存在风险的感知可能存在差异：地方政府对邻避项目潜在效益的考虑往往多于风险；邻避项目周边的民众一般会基于“理性人”的视角权衡邻避项目的风险与收益，其风险感知源于邻避项目是否会对自身健康、生活环境、切身利益等方面产生不良影响的担忧。不同利益主体对风险的差异化感知会引发或强化其不同的态度与行为，从而影响邻避事件的演化进程。因此，风险感知差异与主体间的利益博弈是促成邻避问题产生与发酵的根源。

由于公众的风险感知融入了自身的价值判断，而价值判断的多元化则会导致公共价值失灵。Bozeman 构建了公共价值失灵模型，分析了不完全信息、公众生存与尊严威胁、环境短视行为、价值表达与凝聚机制失效等十大价值失灵表现[23]。就邻避项目建设而言，公共价值失灵突出表现为决策程序不规范(信息隐匿、协商缺乏)和补偿机制失灵(利益补偿不满意)两个方面。公共价值失灵会导致社会价值递送受阻、价值共识难以达成等后果。由此可知，协商沟通低效与公共价值失灵是邻避问题的症结所在。

为缩小公众的风险感知差异和利益分歧，需要建立有效的民主协商制度，开辟必要的风险沟通渠道，完善民众诉求表达与利益补偿机制。实施民主协商制度既可以扩大信息公开范围、嵌入民众价值偏好，规避避邻项目建设过程中的不规范行为，还可以使民众的感知差异与利益诉求得以表达[24]，多元价值(经济价值、个体价值与公共价值)得以平衡。在民主协商过程中，政府的公共设施建设意愿、民众的健康权益、承建商的经济利益甚至社会或NGO 的环保倡导等诉求都应囊括进公共价值建构中。通过民主协商，既能畅通利益表达渠道，将公众意见纳入决策程序；又能综合多元利益补偿机制，弥合多元主体间的利益分歧，使邻避问题最终得以解决。

因此，“风险感知—价值失灵—民主协商—价值实现”分析框架，能够阐释邻避问题产生、发酵、转变、破解的过程，明确邻避问题的善治路径。该框架彰显了公共价值的识别、创造以及多元主体利益平衡与实现的意义，即在充分考虑邻避问题背后的多元主体风险感知与利益差异的基础上，针对公共价值失灵问题，通过加大信息公开、提供价值表达渠道、推行民主协商与采用多元利益补偿机制等措施增进民众的公共价值认同感，实现邻避问题的善治。

三、案例选择

2010 年D 市供电公司规划了S 镇输变电工程的电网补强计划，将变电站选址定于该镇M 村的一处山坡地。最初，选址遭遇村民反对，项目被迫搁置五年，直至2016 年才重新启动。经过不断努力，变电站工程终于在2019 年得到村民的认可与支持，并于2022 年竣工。S 镇变电站项目从最初选址遭遇强大的阻力而被迫搁置，到再选址再遇难题，经过多方协商后得以重新启动并最终顺利开展，历时十余年，详见图2。该案例的研究价值在于案情比较典型，其中有不少问题值得探索：变电站建设在最初选址遭到公众反对后，是如何有效平衡村民、供电公司、地方政府等多元主体间的利益关系并最终得以顺利推进的？促成前后发生重大转折、矛盾冲突得以化解的关键因素有哪些？该案例对于解决邻避问题能够提供何种学理参考与实践启示？

图2 S 镇变电站建设主要时间节点及演化过程

由于案例持续十余年，为尽可能还原案例过程，研究小组于2022 年1 月至3 月对S 镇M 村变电站项目进行实地考察与调研。期间，对村支书、村民代表、“政策处理”攻坚小组负责人、L县政府及供电公司工作人员进行了大量的深度访谈，并收集相关政策文件、会议记录等共计8万余字的资料。

四、邻避问题的发生：质疑程序的公正性与风险感知差异

(一) 质疑程序的公正性

为适应经济发展和满足用电需求，D 市在多次组织相关单位进行实地勘测和专业评审的基础上，将变电站建设地点选定在S 镇M 村的一处山坡地。该处土层结构以砂砾石为主，既不会占用农田，也具备建立变电站的地理条件。2012年12 月D 市供电公司完成了《S110 千伏输变电工程站址与路径选择报告》，随后各项用地、环评审批流程都很顺利。根据相关规定，变电站建设需进行征地公示并征得当地村民的同意。虽然供电公司按流程进行项目建设的筹划、布置、安排，但是忽略了征求村民意见这一重要环节。

2012 年1 月11 日，M 村村委会的宣传栏发布了一份由国土部门出具的变电站征地公告。该公告不仅划定了变电站的选址用地，还强调会根据《L 县征地补偿安置标准暂行规定》①对征地范围内需拆除、损毁的民用建筑或农作物给予相应的补偿。就该公告内容村民们认为：变电站的选址决定不仅未经过村民的集体表决，还会带来健康隐患；另外，只有选址范围内有农作物的村民才能获得征地补偿的措施也不合理。村民的维权意识爆发，相约到村委会讨要说法。随后在由村委会召集村民代表召开的议事会上，大家一致表示不同意变电站建在村里。村支书回忆道：“当时只是初步征求大家的意见，变电站建不建还两说，村委会后来还开会讨论这个事，经过投票表决，大家都不同意变电站建在此地，根据民主原则和群众的意见，我们也不会让他们在咱们村附近随意施工的。”(访谈记录：20220210-村支书-CP)

村委将此次会议商讨的结果反馈到镇政府，镇政府则表示，选址是县里的决定，让村民找县政府反映情况。根据村民CJG 的回忆，当时县政府的相关负责人大概是这样回复的：“在你们村选址建设变电站这个行为是依据供电公司提供的可行性研究报告审批的，整个办理流程都依法依规，没有理由拒绝供电公司的工程建设申请，你们如果不同意变电站建设，需要和供电公司协商。”(访谈记录：20220315-村民-CJG)

于是，村民找到县供电公司，得到的答复是：“这是市供电公司组织安排的选址，县供电公司只是负责陪同和协商，其他的事情不清楚。”村民几经周折，未得到有效回应。

在协商期间，当地政府、供电公司诉诸的“技术安全”“依法行政”等理由[25]不但无法说服村民，还加剧了其怀疑心理，于是村民频繁在村民委员会、镇政府和县政府反映情况，坚决抵制变电站项目的建设。

（二）风险感知差异

协商过程中，不同主体对变电站建设带来的风险预估存在差异：社会公众对变电站建成后产生的噪音、环境污染等潜在风险持谨慎和观望态度；L 县政府的决策者和供电公司对变电站建成后带来的风险的判断是基于技术专家关于“风险小”的结论；由于缺乏相关的专业知识，M 村村民仅凭自己的生活经验和坊间传闻进行主观预测，尤其是在信息不公开、对话协商缺乏的情况下，村民更容易产生剥夺感和不安情绪，在主观上倾向于低估变电站建设项目带来的收益，高估其将带来的风险。地方政府和供电公司依据概率提供的风险评估与村民对风险的主观判断之间存在较大偏差。另外，村民认为，在此建立变电站，自身的利益不仅会受损而且补偿还有限，由此加大了变电站建设邻避问题解决的难度，详见图3。

图3 不同主体的风险感知差异与价值冲突

五、邻避困境的症结：协商沟通低效与公共价值失灵

(一) 协商沟通低效

2013 年3 月，有村民发现，供电公司提供的环评意见征求材料存在他人代签的情况，怀疑供电公司“暗箱操作”。随着村民与供电公司矛盾的升级，项目被迫搁置，但市供电公司考虑到L县属于平地少的山区县，再次选址难度大，不忍放弃前期在规划和审批等环节上的努力，决定派人协助县供电公司与村民再次协商，由县政府出面组织并调解。在2013 年4 月8 日的调解会上，尽管供电公司出具了相关报告和审批文件，并由技术专家对变电站建设的流程、选址的科学性进行了详细说明，但是这些努力都难以消除村民对变电站建设隐患的担忧，村民仍然反对变电站建设。有村民表达了对此事的看法：“光有文件有什么用，我们又不懂，他们之前的环评可能是作假的，我怎么知道这份是真还是假。就算是真的，我也不同意，变电站有多可怕哦，我们还要不要好好生活了。”(访谈记录：20220126-村民-YXC)

在调解过程中，因为村民对文件的合法性存在质疑，县政府和供电公司又无法满足村民提出的利益补偿条件，所以双方一直僵持不下，第一次正式协商无疾而终。项目也因此搁置了三年，超过了可行性研究报告的有效期。据知情村民回忆：“这件事当时闹得挺僵的，那是因为他们在选址之前没有和我们沟通啊，没经过我们同意，直接就发一个征地公告这就叫告诉我们了？我们就必须同意吗？我们怎么能吃这个亏，肯定不答应啊，而且凭什么变电站一定要建在我们村，让我们背这个锅？”“(施工方)谈也不和我们好好谈，总喜欢拿些政策批文压我们，还不是要经过我们同意才能施工？”(访谈记录：20220126-村民-FZQ)

事件发酵阶段，当地政府决定对邻避问题采取“决定—宣布—辩护”(DAD)解决方案：项目评估前期未和村民协商，当项目实施方案遭村民反对时，又借助专家的专业评估来论证项目的安全性。这种前期未充分发扬民主、遇到问题后又试图借助科学权威淡化项目风险的“后论证式”作法，忽略了村民的正当利益诉求，加重了村民对官方的怀疑心理，双方协商难以达成。

(二) 公共价值失灵

总体看来，民众差异化的风险感知交织着不同主体间的利益博弈，致使多元主体间、公共利益与经济效益间、技术理性与地方知识间产生冲突。

一是多元主体间的认知冲突。除了感知环境对自身健康与相关权益有影响外，村民认为，《L县征地补偿安置标准暂行规定》在补偿对象、范围、形式等方面未体现公平性和合理性。当地政府和供电公司认为，村民是只注重个人利益而不顾公共利益的情绪化个体；而在村民眼里，当地政府和供电公司仅关心政绩而忽视民众权益。

二是公共利益与经济效益之间的矛盾。供电公司要在满足公共用电需求、保证科学选址的同时降低项目建设成本；县政府在承担城乡基础设施建设与经济社会发展责任、尽可能满足村民利益补偿的同时，又要考虑节省财政支出。

三是技术理性与地方知识间的偏差。专家秉持的技术理性与村民的利益和认知之间存在差异。专家拥有的技术知识来自科学的理性判断；村民的“地方性知识”[26](24)则是受当地特定的文化、风俗习惯的影响而形成的。两者之间存在偏差，加上沟通方式欠妥，就会影响沟通效果。

上述冲突与认知偏差，会导致公共价值失灵。虽然L 县政府和供电公司建立变电站旨在解决城乡的供电需求问题，但是从选址公示前未征求村民意见，到公示后以“踢皮球”方式回应村民的举动来看，两者在决策过程中未能充分倾听民意，造成社会价值传递缺失。当地政府虽然要求村民服从地方发展大局，但是未就村民关心的健康、环境污染等问题做出有效承诺或提出实质性的补偿措施，致使群众认为自身的利益未得到充分重视，进而引发村民的不满。

六、邻避问题破解：推行协商民主与促进利益平衡

2015 年H 省供电公司在对D 市供电公司项目年度考核时发现，其2010 年计划筹建的一处输变电工程一直未开工。在国家在当地布点大力推广光伏、水电等清洁能源基础设施建设，L 县的电力需求日渐增大的背景下，H 省供电公司责令D 市供电公司尽快处理解决。D 市供电公司随即提交了一份要求重新审定M 村变电站选址的申请报告，H 省供电公司组织专家对变电站选址再次进行研究审定。2016 年，D 市供电公司在着手环评、审批等流程的同时，也加强与政府部门的沟通。在L 县建设局对工程前期站址方案再次确认的前提下，L 县政府认为，建设M 村变电站符合绿色发展的生态理念，有利于当地经济发展和民生保障，可将其列入“十三五”规划项目。L 县国土局于2016 年7 月26 日对变电站站址的用地规模和用地性质进行审核。2017 年4 月6 日，县环保局对变电站工程项目的环评报告书进行审批，9 月19 日D 市发展改革委员会对项目核准批复。2018 年10 月9 日H 省供电公司通过新的可行性研究报告，2019 年6 月24 日取得建设用地规划许可证。县供电公司工作人员谈到当时的情景，“政府这边还是比较好沟通的，毕竟大家都是为公家办事，只需要按程序，依法依规走流程就可以了。（县）政府看了我们省公司的评审意见，意识到这个工程的重要性，也比较支持我们的工作，对建设变电站的用地、环评审批下来也比较快。但最棘手的还是与M 村的沟通问题，村民态度依旧强硬，强烈反对变电站建设，可能我们还没有完全了解他们真正诉求。沟通还是需要些技巧，不过无论如何我们一定要建成，这个工程再也拖不起了”。(访谈记录：20220210-J县供电公司工作人员-FCJ)

(一) 民主参与，构建信任关系

在汲取前期的教训后，2017 年4 月供电公司委托一家具备专业资质的第三方机构进行环评调查，要求其充分、广泛地征求有关住户的意见并如实记录。此外，重启的建设项目不仅按照新的规范标准增加了社会风险评估环节，还委托专业机构对项目进行评估并给出风险防范、化解措施，以确保手续齐全完备、过程的公开透明。《S110 千伏输变电工程社会风险评估报告》结果显示，项目社会风险基本可控，属于“低风险”类别，但需妥善协调处理好相关利益关系。

县里和供电公司在改址伊始，将最初选址时采用的“决定—宣布—辩护”的决策模式改为“参与—协商—共识”模式，积极推进民主参与式决策，“实现利益相关者双向交互性的沟通以提高决策的质量与实效”[27]。一方面，通过让村民参与由第三方公司主持的项目新址的环评工作，保障其知情权、参与权和监督权；另一方面，通过广泛听取民众的心声、进行民意调查等方式获取村民对变电站项目的真实看法与存在的疑虑。决策模式的改变，重建了公众信任，为进一步的协商对话创造了条件。

(二) 协商对话，加强风险沟通

2019 年9 月底，新的征地公告公示在M 村委会的宣传栏中，部分态度依旧强硬的村民在10月到12 月陆续向县、市政府递交信访件。D 市政府对村民信访件中提到的“错误指证”予以纠正和解释说明，同时要求L 县政府妥善解决，以免激化矛盾。L 县供电公司迫于压力，将新址移至离居民区稍远的备用位置并重新上报审批。选址微调后，配套工程的施工、维护难度和成本随之增加。为保证工程的顺利推进，2019 年12 月4 日当地政府、供电公司、村民三方再次召开调解会，供电公司将修改方案和改址后的技术问题如实告知了村民，阐明了利害关系。但部分村民还是以影响当地生态环境、可能带来辐射污染等理由提出反对意见。

由于采用参与式决策模式，项目重启初期三方已进行了比较充分的对话，有一定的信任基础，所以此次改址商谈过程少了之前的紧张，问题也有了解决的方向。在调解会上，L 县政府和供电公司发现，部分村民反对的原因还是担心变电站潜在的环境风险。第三方公司通过多次入户调查也发现，大部分村民之所以担心，是因其对变电站缺乏基本的科学认知。针对以上问题，供电公司采用安排人员进村进行知识宣讲、邀请部分村民参观其他变电站及其周边环境等措施，纠正村民的偏见并消除其误解。一位参与过变电站宣讲活动的村民表示：“大多数人在项目改址时还是有很多顾虑的，因为网上传言太多，我们也对变电站这么个嗡嗡响的大家伙感到害怕，因为几年前政府和供电公司对此事躲躲藏藏。但是在宣讲的那些天里，我们感受到了他们的诚意，是真的想做工作、是为我们着想的，我也到另一个变电站参观了一次，看到学到了不少东西，顾虑也就小了……”(访谈记录：20220126-村民-LJG)。

民众的风险感知是对邻避设施潜在风险主观加工的结果，受个人意识、群体的态度和行为的影响[28]。入户宣讲、对话协商会等沟通活动，能够有效缩小技术专家基于技术理性得出的风险水平与民众依赖“地方性知识”感知到的风险等级之间的偏差。组织村民代表前往运营优良的变电站进行实地参观考察，既可以在一定程度上减少村民对变电站存在风险的顾虑，还可以将这部分村民的体验传递给其他村民。通过这些措施，村民看到政府的诚意，也慢慢增强了对政府的信任。

(三) 组织专班，“软化”偏执观念

经过前期的宣传和沟通协商，部分村民的看法有了改变，转而支持变电站项目建设。2019 年12 月26日变电站项目获得了建设工程施工许可，供电公司也做好了施工前的准备，计划2020 年电力迎峰度夏前建成投产。可在施工前的现场勘察时发现，距离需要架设的终端铁塔附近分布着几处墓地。为避免不必要的纠纷，供电公司联系村委召集墓地主人进行协商，设想通过提高设计标准、选材质量和施工要求等手段，使终端塔尽可能远离墓地。但部分村民反对强烈，并扬言要继续上访。面对此情景，县政府将电网建设项目的处理工作纳入各乡镇(街道)的年度考核目标，并挑选群众工作经验丰富的干部、供电公司技术骨干和当地村民共同成立“政策处理”攻坚小组专班，专门负责与各方的沟通协调。在随后的13个月里，专班人员投身一线，在乡镇、村委的支持配合下深入村组与村民面对面讲政策、争理解、凝共识。专班主要负责人在访谈中补充道：“来回奔波、说破嘴皮子不难，难的是与多方难达成一致意见。我们不惧复杂局面，也不怕艰难险阻，只要建成符合法律法规、符合地方发展及电网发展需要，能够让百姓安心用电的工程，我们决定了要干，就一定要干成、做好!”(访谈记录：20220210-“政策处理”攻坚小组专班负责人-HYW)

专班人员坦言协调的过程并不顺利，遇到的阻力仍然不小。最大的难题是村民想尽可能得到更多的补偿；另外，部分村民难以沟通。为此，专班人员多次与几个反对意见比较大、曾频繁上访的村民进行沟通劝导，同时发动其身边亲属和朋友做思想工作予以“软化”，直到消除其极端想法。“其实终端塔建在坟墓附近这件事只是导火索，主要原因还是村民希望政府和供电公司做出更多更大的让步。我们除了对他们动之以情、晓之以理外，还专门向村民说明益处，与他们担心变电站建设引发的环境问题正好相反，变电站建设给村里不但能带来经济效益，而且从长远看是有利于当地生态环境改善的。”(访谈记录：20220221-“政策处理”攻坚小组专班负责人-CJY)“当时政府召开了座谈会、协调会来收集我们的意见，其实我们是看得见政府和供电公司的诚意的，但是光有诚意也不行，变电站建设还是有风险的，这让我们非常不安，一致希望政府和供电公司能够满足我们的需求，并给予我们一定的补偿。”(访谈记录：20220126-村民代表-WHM)

专班成员通过用心沟通，耐心向公众说明项目建设的紧迫性、方案调整后技术的先进性与安全性以及建设方为此所做的努力，一方面展示了当地政府为民亲民形象，有利于改变其在村民心中的刻板印象；另一方面，也改变了村民的固执与偏执意念，降低了其冲突意向，为达成最终共识扫清了障碍。

(四) 利益补偿，弥合价值失灵

在交涉过程中，L 县政府和县供电公司了解到，村民之所以反对，很大程度上还是想争取更多的利益补偿。经多次“讨价还价”，形成了村民满意的补偿方案：一是施工区域附近的民生工程(包括道路、附近河道、防洪堤坝等)都会被修葺；二是其他附带工程创造的经济效益要村集体分成；三是美化周边环境，建成之后恢复生态原貌，不破坏当地现有的生态环境。最终L 县政府、供电公司、村民达成了一致意见。2020 年10 月23 日施工队正式进场施工，2022 年3 月下旬变电站竣工并投入运营。

参与协调的一名政府工作人员在访谈中袒露心声：“谈判过程是很艰难、很胶着的，村委会尽可能为村民争取利益最大化，供电公司不敢做出太大的让步，但又没有办法，毕竟当地情况特殊，附近水电资源丰富，之前也有很多民营公司在这里建设小水电站，可以自主地给出比较丰厚的经济补偿，所以村民比较支持。但我们和那些民营公司不一样，我们的规划、补偿都有政策规定，不是个人能决定的，在物质的补偿方面不可能也不允许随意让步，我们能做的就是尽最大可能在其他方面给予政策倾斜。只要不是太过分的条件，能做到的，我们地方政府作为中间人还是愿意去协调的。”(访谈记录：20220221-S 镇政府工作人员-DHT)

利益补偿是邻避问题得以解决的根本。因此，除了因地制宜制定经济补偿标准、考量经济补偿受限因素外，可以辅之以其他补偿形式达到理想效果：生态补偿能够降低邻避设施的环境风险；权益补偿通过转变决策模式，尊重公众参与选址方案制定，以消除邻避冲突产生的政治因素[29]，增强政府信任；心理补偿通过贴近民众生活的方式，让村民获得认可与尊重，村民就可能产生了理解与共情，进而产生共识。通过运用多元补偿机制，详见表1，以经济、生态、权益、心理补偿等多元方式顺从民意并保障其权益，使民众最终接纳变电站建设项目。

表1 S 镇破解邻避问题所采用的多元补偿机制

七、结论与讨论

邻避设施是城市化进程的产物。如何平衡邻避问题涉及的风险与收益、协调公共利益与社群利益等多元价值冲突，如何实现善治，一直是理论界关注的焦点。不同于以往研究聚焦的邻避冲突案件，S 镇变电站建设案例的典型性就在于其历经了从最初选址冲突、被迫搁置到通过民主协商、重新选址并最终完成的长达十余年的艰难历程，提供了邻避设施从“邻避”到“民利”的有益启示。本文构建了“风险感知—价值失灵—民主协商—价值实现”的分析框架，通过回顾该变电站建设从进退两难的邻避僵局到最终顺利推进的圆满结局。研究表明：

(1)邻避冲突动态演变的机理包含三个变量和一个拐点。主体间风险感知差异与利益博弈是邻避问题产生的根源；多元主体的态度行为变化，是解释邻避问题演化的重要变量；协商沟通低效与公共价值失灵是邻避问题持续的症结；而地方决策模式的转变(从最初选址时的“决定—宣布—辩护”到项目重启后转变为“参与—协商—共识”)是邻避冲突从产生发酵阶段开始朝向冷却阶段、消解阶段转变的拐点。

(2)风险沟通、民主协商与利益补偿是邻避问题化解的三大工具，而有效的公众参与和积极的政府回应是促成三大工具发挥协同效应的关键。风险沟通，涉及邻避设施的风险评估、预防措施、成本收益、风险补偿，背后是技术理性与“地方性知识”的联结；民主协商有利于解决公共价值失灵问题，其形式表现为开诚布公的对话、信息公开透明、表达利益诉求与寻求解决方案；合理的利益补偿机制是根本，主要是平衡利益损害，必要时采用经济补偿、权益补偿、生态补偿、心理补偿等多元补偿方式。三大工具发挥实效的关键在于公众参与和政府的积极回应，正是通过参与和回应这一桥接机制，才促进了以风险沟通缩小风险感知差异、民主协商增进公共价值、利益补偿弥合利益分歧的协同效用发挥。

(3)邻避冲突的善治是一个沟通、示范、改变和共识达成的过程。案例的示范价值在于：项目重启后，政府开始及时回应，正视民众诉求并采取积极措施，促进民众态度的转变。当地政府官员、专班小组成员、技术专家扮演政策企业家的角色，通过认知、态度、情绪等方面的“软化”作用，“使公众习惯于新的思想并且逐渐接受他们的政策建议”[30](182)。值得注意的是，这里的思想工作不仅是指单向的思想灌输和政策方案宣传，还包括遵循疏导性机制，基于“地方性知识”进行邻避设施合法性、安全性、公共性等价值渗透，同时适当纳入民众合理诉求甚至做出妥协让步，逐步转变或消解民众固化认知以促成冲突化解。

(4)“风险感知—价值失灵—民主协商—价值实现”分析框架实现了既有研究视角的串联整合，能够解释邻避问题的产生、演变，特别是冲突转折与最终破解的详细过程，提供了邻避问题的善治路径。该框架是一个融合邻避问题的发生逻辑(风险感知差异与利益分歧导致价值失灵，引发邻避冲突)、演化过程(以民主协商逐步转变民众固化认知与达成价值共识，促成冲突成功转折)、治理路径(通过吸纳民众偏好，以风险沟通降低民众风险感知、民主协商促成公共价值、多元利益补偿机制平衡各方利益和化解矛盾冲突)三大维度的整合性分析框架，对邻避问题的发生逻辑、演化过程与善治路径有一定的解释力。

上述研究结论，或可对邻避问题治理提供有益启示：一是缩小风险感知差异，需要加强风险沟通，有效整合专家技术理性与民众价值理性，经充分讨论不断优化项目建设方案，形成科学决策。二是环境公共利益的识别程序不能满足于形式的合法性，还必须在此基础上建立以表达权为核心的正当程序，使多元利益主体有平等的机会和有效的途径参与其中[31]。邻避问题是对地方治理能力的考验，要改变“不闹不理、闹大才理”的维稳式应对方式，主动预防民众的邻避抗争行为。这就要求保障民众知情及参与权，扩大决策透明度，畅通利益表达渠道，及时分享信息，减少民众猜忌与恐慌，不断增强政府信任，争取民众支持。三是构建社会价值递送平台，嵌入价值偏好传递，积极对话协商，不断“软化”沟通，协调多元价值矛盾，凝聚对邻避项目公共价值的共识。四是构建多元化利益补偿机制，提高补偿的精准性、合理性和公平性，以消除利益分歧。

注释：

① 《L 县征收土地综合补偿标准暂行规定》中，征收集体土地统一实行征地区片综合地价，由土地补偿费和安置补助费两项组成，用于被征地农村集体经济组织农业人口和劳动力的安置。