“网上枫桥经验”与基层善治共同体的构建

裘 斌

(绍兴文理学院 马克思主义学院, 浙江 绍兴 312000)

众所周知,“枫桥经验”诞生于六十年前的1963年,当时浙江诸暨枫桥的干部和群众在党的领导下,创造性地运用群众力量改造“四类分子”,取得“依靠群众、发动群众,就地解决矛盾,实现捕人少、治安好、矛盾不上交”的效果,得到毛泽东同志的亲笔批示和充分肯定。在党中央的领导下,“枫桥经验”推广到全国,并在实践中不断得到坚持、发展、创新,如今已从刚开始的对敌斗争经验转换成为基层治理现代化的重大经验。其中,“网上枫桥经验”无疑是对“枫桥经验”的拓展和创新,同时也成为构建基层善治共同体的重要支撑。

一、创新和发展“网上枫桥经验”是构建基层善治共同体的内在要求

当前,随着信息高速公路的推进和网络社会的构建,如何协同网下治理和网上治理,成为亟待解决的现实问题。正是在这一客观背景下,“网上枫桥经验”在实践中破土而出,逐渐为民众所熟识,成为国家加强网上治理以及利用网络推进社会善治的重要经验。

(一)“网上枫桥经验”与基层善治共同体的内涵阐释

时代是思想之母,实践是理论之源。“网上枫桥经验”的产生本质上源于网上治理的内生性需要。较之于传统交往方式,互联网呈现出高速度、大容量、交互性、开放性等特性[1]。互联网深度融入社会生活,既革新了人们的理念、生产和生活方式,也导致了不少社会风险和治理问题。在这些新问题和新挑战面前,传统治理方式显得捉襟见肘。新形势下,需要在党的领导和广大网民参与下,有组织、有前瞻性地开展网上治理,这既体现了以“群防群治”为要义的“枫桥经验”精髓,也展现了基层善治的新思路和新平台。在互联网时代,社会治理凸显的虚拟化、智能化等新特征,既是传统“枫桥经验”治理领域的拓展,也是基层治理方式的创新。与传统“枫桥经验”相比,在嵌入“网络”这个变量后,“网上枫桥经验”有了新的内涵。笔者认为,所谓“网上枫桥经验”,是指在互联网融入政府工作、社会生产和人民生活之新时代,在党和政府领导下,坚持和发扬群众路线,将互联网作为治理场所、治理手段和治理工具,推进网上和网下协同善治的理念、思路和方法。

党的二十大将构建社会治理共同体作为推进国家安全体系和能力现代化的重要目标。构建基层善治共同体,既是我国基层治理的建设性目标,也是基层工作实践中关于治理理念的创新性阐释。基层善治共同体着眼于有效治理,体现了共治共建共享的治理新理念,深化了有组织的治理的实践成果。相对于注重体系建设的宏观维度的国家治理、注重制度建设的中观维度的社会治理,微观维度的基层治理特别注重组织建设。基于此,发动群众、依靠群众、服务群众,既是基层善治的内核,也是构建基层善治共同体的基本思路。

(二)“网上枫桥经验”已经成为基层治理研究者的关注热点

随着网络社会的建设与网上治理的实践探索,网上治理的理论探讨也日趋丰富,“网上枫桥经验”的理论探索和实践创新日益成为基层治理研究者的关注热点。不少研究者对“网上枫桥经验”的内在特质进行了阐释和探讨。谌洪果认为,枫桥经验既是一个充满历史延续性和不断积累的制度传统,又是在长期的创新和转化过程中使其内涵不断得以丰富扩大的治理实践[2]。周汉华指出,随着互联网的发展,网上的信息、数据、平台呈现出爆炸式增长态势,传统治理思路和方式已经很难适用于网上治理。在互联网环境下,信息本身已经成为规范对象,加强信息本身的治理是构建“网上枫桥经验”的题中应有之义[3]。探讨“网上枫桥经验”,势必要关注网络违法犯罪的问题。朱穗生提出的“工具对象场所说”围绕网络犯罪问题作了全面的阐述。他认为抑制网络犯罪需要多管齐下,利用好网络这一工具、治理好网络这一对象、依托好网络这一平台,是我们构建“网上枫桥经验”需要注意的三个方面[4]。

在互联网时代,“网上枫桥经验”对治理的推进也引起众多学者关注。陈建明等人认为,没有网络安全则无国家安全,并重点介绍了网络治理方面群众积极参与的电白经验[5]。金超指出,线上和线下的治理经验是相通的,“枫桥经验”所蕴含的法治理念对网络社会治理仍有积极意义[6]。马长山则指出,当今世界,存在现实空间与虚拟空间并存的局面,而不同于现实空间,虚拟空间的法治秩序构建面临着多元化、扁平化、自由化的压力,因此,构建“网上枫桥经验”需要直面挑战做出更多的探索和思考[7]。

比照传统“枫桥经验”,“网上枫桥经验”的治理对象、手段、场所均呈现出其自身的特质。基于此,不少学者围绕“网上枫桥经验”的治理着力点、治理主体、治理资源等问题展开了多维探讨。陈柏峰认为,“网上枫桥经验”尽管具有非常丰富的内涵和非常多元的治理勾画,然而网络空间治理应该是其根本着力点[8]。程文凤等论述了网络犯罪治理中公众积极参与、发挥主体作用的重要性[9]。苏力则指出,不管是网下治理,还是网上治理,都是植根于中国深厚的传统文化,因此探索以互联网治理为内核的“网上枫桥经验”需要重视利用中国本土资源[10]。

(三)“网上枫桥经验”从理念和实践两个层面推进基层善治共同体的构建

党和政府对加强网络治理一直予以高度重视。2014年,习近平同志亲自担任中央网络安全和信息化领导小组组长。习近平认为,“网络空间是虚拟的,但运用网络空间的主体是现实的,大家都应该遵守法律,明确各方权利与义务”[11]。在这里,习近平对网络治理的重要性及其基本要求作了透彻论述,他所提出的虚拟社会不等于虚假社会的重要观点对于我们理解和建设好网络社会具有重要的指导意义。

“互联网+”作为推进社会治理的重要手段,矛盾化解越来越注重智能化、精准化和高效性。与此同时,网络也成为社会治理的重要对象,在“枫桥经验”的指导下已经形成依靠群众、发动群众,自治、法治、德治有机结合,建立共建共治共享的网络治理共同体的基本思路。2016年,在党中央的领导下,浙江省委和政府提出构建“网上浙江”的目标,并在相关政策指引下积极探索“网上枫桥经验”。作为“枫桥经验”发源地的浙江绍兴,正在“枫桥经验”基本精神的指引下,不断深化“网上枫桥经验”的内涵,创新网上治理的方法和手段,打造网上治理的绍兴市域范例。

新形势下,推进网上治理,建设网上平安中国,已经成为国家共识和政府行动。2015年,国务院出台《关于积极推进“互联网+行动”的指导意见》,将加强互联网治理和大数据管控升格为一项国家战略,纳入国家治理体系的范畴。2016年2月,新华社《瞭望》周刊与阿里巴巴集团联合举办北京网络“新枫桥经验”高峰研讨会,并在会上首次提出网络“新枫桥经验”概念。2017年,党的十九大指出,“要加强互联网内容建设,建立网络综合治理体系,营造清朗的网络空间”。上述论断为“网上枫桥经验”的创新和发展指明了方向。2018年,中央政法工作会议首次提出“网上枫桥经验”,要求社情民意在网上搜集,矛盾纠纷在网上化解,社会治理在网上创新,成为将网上治理和网下治理有机结合的里程碑式会议。党的二十大更是进一步提出了健全网络综合治理体系、推动形成良好网络生态的新目标。

二、实践:创新和发展“网上枫桥经验”的不竭源泉

较之于已有60年发展历程的“枫桥经验”,“网上枫桥经验”相对而言还是一个新事物。不过,不管是线下的“枫桥经验”,还是“网上枫桥经验”,都需要在实践探索中与时俱进。不管是综合一体化治理的拓展,还是在线纠纷化解系统的创新,抑或是“一次不用跑”的探索,都证明实践才是创新和发展“网上枫桥经验”的不竭源泉。

(一)镇村一体,综合治理:着力构建横向到边、纵向到底的治理网络

现今社会已经迈入信息化时代,与传统类型的违法犯罪相比,网络违法犯罪呈现出多发性、智能性、隐蔽性、广泛性等特点,这给国家治理和社会治安带来严峻挑战。浙江省综合治理战线“雪亮工程”的探索和创建就是适应上述时代变迁的产物。作为浙江省政府社会体制改革与政法数字化协同的重点建设项目,“雪亮工程”源于“群众眼睛是雪亮的”这一基本治理理念和党的基本工作经验。“雪亮工程”将县、乡、村三级综合治理中心统筹起来后建立了统一的指挥平台,实现政令统一,迅速高效。该工程以综合治理的数字化作为重要支撑,注重运用现代科技手段和互联网络的支持,切实提升综合治理的有效性。同时,“雪亮工程”以网格化管理为平安治理基础,以公共安全视频监控的联网应用为重点抓手,建构起一张县乡村一体、大数据支撑的平安治理之网。作为一项具有浙江特色和区域辨识度的群众性治安防控工程,“雪亮工程”既是党政引领、镇村一体、综合治理的典型性做法,也是探索“网上枫桥经验”的标志性实践。

平安治理和建设实践表明,政府力量是有限的,而群众力量是无限的。基于这一认识,不少地方围绕合作治理和服务型治理作了不少创新性努力,这也是施行多元共治理念、调动民众参与治理积极性的有效探索。合作性治理和服务性治理作为创新性的治理实践,特别强调治理主体的多元性,同时注重拓展网下与网上有机结合的网络治理空间,既提升了公众和网民在多元治理中的参与,也发挥了网民在多元共治中的主动性。以北京为例,其四大群众性神秘组织“朝阳群众”“西城大妈”“海淀网友”“丰台劝导队”既体现了合作治理和服务型治理理念,也在多元共治中发挥了积极作用。北京市多元治理和合作治理实践有着较为深厚的积淀,早在2014年,北京市公安局就将群防群治理念引入网络虚拟社会,依托“首都网警”“网警志愿者”等多元力量,借助网上巡查执法平台,在推进网络综合执法和整体治理方面发挥了积极作用。

诸暨市枫桥镇作为“枫桥经验”的发源地,在探索镇村一体、综合治理方面进行了大胆探索,积累了宝贵的经验。首先,枫桥树立镇村治理共同体的探索理念。枫桥镇社会治理中心的前身是枫桥镇社会矛盾调解处理中心,从矛盾调解中心发展为社会治理中心,体现了枫桥镇党委和政府积极探索多元共治理念的努力。其次,枫桥镇在社会治理中注重镇村无缝对接,在镇级成立社会治理中心,在各村设立社会治理分中心。注重镇村号令统一,“条抓块统”。入住镇级社会治理中心的行政执法、交通管理、司法服务、组织管理等各有关部门在社会治理中心统一领导下独立运作,上级考核和社会治理中心考核相结合且以中心考核为主。村里有情况时,村级治理分中心可以直接联结镇级治理中心网络,镇级治理中心有重要任务也可以直接下达村级分中心。“经过精心设计和实践探索,在很大程度上将治理中心由原来的‘物理组合’转化成产生更多能效的‘化学聚合’。”(1)枫桥镇社会治理中心工作人员蔡天野访谈记录,访谈地点:治理中心办公室,访谈时间:2022年7月4日上午。

(二)在线纠纷化解系统:以调解为内核的“枫桥经验”拓展和创新

新形势下,ODR(Online Dispute Resolution)在线矛盾纠纷解决机制正在矛盾调解和纠纷处理中发挥着举足轻重的作用。ODR既是非诉性纠纷解决机制与信息通信技术有机结合的产物,也是数字化政务、非诉矛盾纠纷、司法审判诸领域的整体统筹和深度融合。众所周知,传统调解主要是物理调解,其特点是注重面对面的现场调解,受到时间和空间的诸多限制。而“在线纠纷化解系统”则改变了传统的调解模式,“在信息化的加持下打破了传统调解方式的时间与空间限制,使得非现场调解成为可能,从而大大提升了调解的效率”(2)枫桥镇“老杨调解中心”调解员杨光照访谈记录,访谈地点:“枫桥经验”陈列馆,访谈时间:2023年3月17日下午。。

“技术、社会、经济、文化与政治之间的相互作用,重新塑造了我们的生活场景。”[12]在线矛盾纠纷解决机制展现了“网上枫桥经验”的实践逻辑,多角度阐释了“网上纠纷化解在早化解在小”“网上纠纷网上化解”的“网上枫桥经验”理念。在线矛盾纠纷解决机制注重以源头预防为主的网络舆情检测,注重加强舆情检测系统的技术精进与系统研判。在舆情检测预警技术的加持下,新时代数字政府更有效地加强了对网络舆情的信息采集、文本分析和话题识别,提升了第一时间捕捉舆情的可能性。通过在线矛盾纠纷解决系统,有效建构了非诉前移的网上沟通机制,这既吻合中国悠久的非诉解纷历史,也契合中华厚重的无讼解纷文化。在很大程度上,非司法ODR为无讼文化在互联网时代的传承和发展提供了可能。

2016年,浙江省承接了中央政法委“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”创新试点任务,并于2018年在试点基础上推广到全省地区。“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”整合了司法调解、人民调解、行业调解、律师调解等丰富的调解资源,成立了家庭事务、道路交通、电子商务、劳动仲裁等多领域的在线解纷分中心。在众多调解员、咨询师、调解机构的加持下,通过“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”调解的数量和成功率大幅上升。

作为以互联网为重要产业支撑的城市,杭州市近年来积极发挥互联网科技优势,深入推进一站式在线解纷平台建设,积极创建“互联网+”社会治理模式,并在解纷平台中集聚了咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等五大解纷功能,在线矛盾纠纷化解取得良好成效,成为杭州推进都市版“枫桥经验”的十大工程之一。而在“枫桥经验”发源地的绍兴,现在已经全面启用“矛盾纠纷多元化解一体化网络平台”,这为“枫桥经验”注入了新的能量,开创了“枫桥经验”的信息化时代[13]。

(三)从“最多跑一次”到“一次不用跑”:网下和网上“枫桥经验”的融合与集成

2016年,“最多跑一次”在浙江省首次提出,“最多跑一次”所体现的不仅是速度和效率,更是体现了人民中心的执政理念。当前,随着互联网、大数据、人工智能等现代信息技术深度介入人民生活,客观上要求面向基层的社会治理进一步顺应现代科技发展趋势,与社会成员零距离接触,发挥基层民众在社会治理中的主人翁精神,不断促进多元治理力量的开放、合作和共享。作为快捷高效的执政理念与人民中心思想的有机融合,在数字化治理的加持下,从“最多跑一次”到“一次不用跑”,既消除了影响行政效率和群众体验的时间和空间鸿沟,也让当事人切身共享到政治体制改革乃至政治文明建设的红利。

“网上枫桥经验”诞生的背景是大数据时代,从注重打击转向注重预防,已经成为大数据时代社会治理的客观趋势和内在要求。这就需要实现从基于经验治理到基于数据治理的转换,实现从政府主导大数据治理到平台共治的转换。相应地,大数据时代的法治建设也呈现出从经验思维转换到数据思维、从物理空间法治建设转换到数据空间法治建设的客观趋势[14]。

迈入新时代以来,诞生了著名“枫桥经验”的古城绍兴顺应互联网高速发展、大数据井喷增长、云计算触手可及、人工智能和5G时代扑面而来的客观潮流,在政治、经济、社会、文化、生态等诸多建设领域大力推进数字化改革。具体到社会治理和社会建设,则是注重经济、行政、法律和技术等各种手段的有机结合,努力搭建基层善治的网上和网下“同心圆”,推动“枫桥经验”从现实空间到网络空间的创造性转化。

随着互联网、云计算、大数据等高科技信息手段的日益普及和推广,作为“枫桥经验”发源地的诸暨市枫桥镇主动应对,创建了“古镇枫桥”微信公众号,将镇级矛盾调解中心升级为镇村一体、数字化全域融入的社会治理中心。依靠上述数字化治理平台,以及传统的线下沟通渠道,基层群众上报的违法信息、服务诉求、交通事故、困难求助可以在第一时间集结到镇级综合指挥中心。与此同时,枫桥镇社会治理中心还联合诸暨市法律援助中心,为枫桥镇的有关单位和民众提供便利高效的远程法律服务,进一步提升了社会治理的精准度和专业化水平。在枫桥镇社会治理中心综合信息指挥室主任陈鹏峰看来,通过线下线上两个平台的建设,最终目的是“建成实战平台、数字平台、枢纽平台,将所有力量联动起来,切实解决人民群众急难愁盼问题”。(3)枫桥镇社会治理中心综合信息指挥室陈鹏峰访谈记录,访谈地点:治理中心会议室,访谈时间:2022年7月4日上午。

三、从“矛盾不上交”到基层善治共同体的构建:“网上枫桥经验”的演进路径

时至今日,在互联网和大数据日益融入国家建设、社会生产和人民生活的新形势下,坚持和发展好网上和网下“枫桥经验”,是平安和谐中国建设的内在需要。新形势下基层善治共同体的构建,需要我们将党建引领的政治方向与人民中心的政治立场、“枫桥经验”的原则精神与思路创新、治理的有组织化与资源支撑的多元化有机统一起来。这既是“枫桥经验”指引下基层治理现代化的重要目标,也是“网上枫桥经验”创新性发展的价值旨归。

(一)党建引领政治方向与人民中心政治立场的有机统一

东南西北中,党是领导一切的。以构建基层善治共同体为目标的“网上枫桥经验”的创建,必须坚持党的集中统一领导。中国互联网信息中心第48次《中国互联网发展状况统计报告》显示,截至2020年6月,中国网民的规模已达9.4亿,中国互联网的普及率高达67%[15]。如此庞大的网民基数,与繁杂的互联网行为,考验着网络空间的内容建设与机制规范。很难想象,没有一个政党的坚强有力领导,能够将互联网空间治理好。

首先,党要加强对互联网治理的政治领导,集思广益,确定互联网治理和建设的远景规划和近期目标,制定切实可行的互联网治理工作思路。如果党不加强这方面的工作,那么互联网的治理就难免出现松散软弱的情况,最终变成一盘散沙。值得警惕的是,现在不少敌对势力对互联网世界虎视眈眈。中国的互联网阵地,我们自己不去占领,人家就会去占领。因此,党必须加强对互联网治理的政治领导。其次,党要重视互联网治理的政策制定工作。根据互联网治理所面临的问题、挑战、任务,制定切实可行的治理和建设方案,切实推进网络空间基层善治共同体的建设。再次,党要加强对网上治理的考核和总结工作,及时总结成败得失,与时俱进,不断创新,提升互联网治理的驾驭能力,避免出现网下治理和网上治理一手硬一手软的情况,坚持和发展好网下和网上两个“枫桥经验”。

坚持和发展“网上枫桥经验”还必须坚持施行人民中心理念。从根本上而言,人民是网络空间治理成功之本。法国不久前爆发的全国性骚乱也给我们警示:基础、基层工作单单依靠政府和法律,不管是网下治理还是网上治理,都会出现捉襟见肘、疲于应付的被动局面。只有加强对网民的引导,培养广大网民人人注重网络空间治理的主人翁意识,构建整体化、系统化的用网、管网、治网格局,才能加快构建政府、市场、社会、网民协作,共建共治共享,网上治理和网下治理齐头并进的基层善治共同体。

(二)“枫桥经验”原则精神之不变与思路创新之变的辩证统一

众所周知,“枫桥经验”于1963年诞生伊始,其核心内涵是在改造“四类分子”中依靠群众,矛盾不上交,就地解决的经验。进入改革开放新时期乃至迈入建设中国特色社会主义新时代以来,尽管“枫桥经验”坚持创新和发展,但是依靠群众、矛盾就地解决,始终是“枫桥经验”秉承的核心理念。“枫桥经验”是基层治理现代化的重大经验,基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性支撑,是全面建设社会主义现代化中国的题中应有之义。基层治理现代化之最终目的是提升基层乡村、社区的治理能力,培育基层善治共同体文化,推进基层村落社区的和谐有序发展[16]。在互联网和大数据日益融入生产和生活的客观背景下,探索和创新“网上枫桥经验”同样需要坚持和发展好群众路线,这是“网上枫桥经验”不变的精髓,也是参与式、交互式网络社区运行的前提和基础。因此,群众参与基层社区治理共同体建设的重要性不言而喻。值得注意的是,当下群众参与线下线上社区共同体建设的动力尚有待于提升,并在一定程度上影响社区公共价值的实现,这是需要引起重视的。

正如意大利著名法学家莫诺·卡佩莱蒂所言,“一种真正现代的司法裁判制度的特征之一,必须是,司法能有效地为所有人而不仅仅是在理论上对于所有人可以接近”[17]。莫诺的分析可谓很有见地,“网上枫桥经验”的创新和发展,不管是规则制定,还是方法创新,其精神和主旨仍然是依靠群众、相信群众、服务群众。

值得注意的是,“网上枫桥经验”对群众路线的坚持和发展,当前需要更具拓展性的视野和变革性的思路。网络社区作为网民的核心集聚区,蕴含着网络发展的重要动力[18]。网络空间的治理和建设,需要积极发挥社区意见领袖与草根精英的作用,从而带动普通网民关注网络社会、参与网络治理,这也是网民公共参与的重要体现形式。随着网络社区建设的深入,网民素质也会得到进一步提升,这既有利于建设法治、文明、和谐的网络社区,也有利于构建天清气朗的网络空间。

(三)基层治理组织化与资源支撑多元化的有机融合

有组织的治理是打造基层善治共同体的重要前提,也是建构网络空间治理共同体的重要保障。为之需要树立系统性、整体性、溯源性理念,多管齐下,健全和完善网络空间治理机制,同时也为线下“枫桥经验”的坚持和发展提供坚实的网络运行支撑。

一是要建立有组织的网络治理领导机制。与线下的“枫桥经验”一样,“网上枫桥经验”的具体实施和创新需要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、组织保障、群众参与”的原则精神。其中,党委领导和政府负责是两条关键性原则。当前,网络社会纷繁复杂,网络空间治理既需要坚定的政治方向,也需要多方资源的调配和集聚,故此,党委的领导和政府的担责尤显重要。二是建立有组织的网络治理动员机制。以网络治理为重点内容的“网上枫桥经验”实践探索与理论创新需要发挥好干部和群众两个积极性。党员干部要在网络空间治理和建设中担当起主体责任,坚持和贯彻好网上群众路线,在网上保持和群众的血肉联系,关心群众冷暖,解决群众困难,写好“网上民情日记”,夯实网上干部与群众的政治信任基础[19]。与此同时,也要调动基层民众参与网络治理的积极性、主动性,充分发挥广大网民在网络空间建设中的主体性作用。三是建立有组织的网络治理激励机制。首先要将网络空间各种力量集聚起来,构建网络大V、网评专家、网络顾问团、媒体顾问团为核心的网络空间自治的重要力量[20],抢占舆论制高点,同时要积极组建“网上志愿警察”,当好网络治理的哨兵,第一时间发现情况,处理问题,解决矛盾。对于为网络治理做出重要贡献的网民要适时予以表彰和奖励。

与此同时,要注重网络多元治理资源的集聚整合和有效利用。一是要加强数据整合,积极借助大数据、云存储、云计算等信息化手段,完善信息化、立体化、动态化的网上基层治理体系。二是要加强平台建设,有效利用网络平台,整合各类信息资源。浙江省有关部门在借助多元化资源创建“网上枫桥经验”方面进行了积极的探索,注重网上资源的共享、平台的共建、信息的联通、社会的共治,努力促进应对互联网这个最大变量向善用互联网这个最大增量的创造性转换[21]。这对于推进省域治理现代化的先行将是不无裨益的。