扩大中等收入群体的政策路径探讨

李 炜，兰 雨

（1.中国社会科学院，北京 100732；2.中国社会科学院大学，北京 102488）

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，也是中国特色社会主义建设迈向第二个百年奋斗目标历史性时期的重大战略任务。多举措扎实推进共同富裕，落实到收入分配调节上的具体途径，就是要扩大中等收入群体规模，进而形成橄榄型收入分配格局，为实现中国式现代化奠定坚实的基础。

一、扩大中等收入群体：实现共同富裕的公共政策转向

实现共同富裕的社会目标，在公共政策上就体现为“缩小收入差距，形成合理的收入分配格局”。然而改革开放以来，我国社会经济高速增长的同时，居民的收入差距也日益扩大：改革开放之初的20 世纪80 年代，我国居民收入的基尼系数尚不足0.3，但至2002 年就超过0.4 了，而后一路攀升，至今依然在0.46 以上。面对计划体制下国民收入分配相对均等化转向改革开放进程中收入差距持续扩大的社会现实，如何缩小收入差距、实现社会公平，成为党和政府制定公共政策的重要议题。回顾改革开放以来历届党的中央全会报告中有关收入分配的政策表述，就可以看出政策设计的变迁路径。

1987 年党的十三大报告提出了关于收入分配的政策要求，“我们的分配政策，既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率提高的前提下体现社会公平”①中共中央文献研究室编：《十三大以来重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社，2011 年，第28 页。。可见在改革开放的启动期，面对收入分配中平均主义的倾向，政策思路的聚焦点在于“合理拉开收入差距”。1992 年党的十四大报告再次强调，要“合理拉开收入差距”，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕”②中共中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社，2011 年，第17 页。。到1997 年党的十五大报告，“拉开收入差距”这样的表述不再出现，而是提出要“规范收入分配”，“调节过高收入……规范收入分配，使收入差距趋向合理，防止两极分化”③中共中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社，2011 年，第21 页。。这说明收入分配差距过大的现实已为中央决策所关注，缩小收入差距提上了公共政策的议程——当时所言的“调节过高收入”主要指规范垄断行业的收入。2002 年党的十六大报告则提出收入分配调整原则为：“规范分配秩序，合理调节少数垄断性行业的过高收入，取缔非法收入。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平。”④中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社，2011 年，第21—22 页。“扩大中等收入者比重”这一表述表明，实现共同富裕的目标不只是限于调整收入水平，而是要以改变收入群体结构的公共政策来实现。

几乎与此同时，学界则提出橄榄型收入分配格局的概念，进一步将“扩大中等收入者比重”确定为“两头大中间小”的收入群体结构。早在2000 年，经济学家赵海均就提出了以收入划分的橄榄型状是稳定状态下合理的社会结构的观点；⑤赵海均：《什么在左右中国经济》，北京：中国财政经济出版社，2000 年。2003 年，社会学者李培林、李强、陈成文、张宛丽等关于我国中等收入阶层的讨论，都以橄榄型收入分配格局作为理想的社会形态。⑥李培林：《社会学视野中的中等收入群体》，《湖南师范大学社会科学学报》2003 年第4 期；李强：《中国中等收入阶层的构成》，《湖南师范大学社会科学学报》2003 年第4 期；陈成文：《扩大中等收入群体的政策选择》，《湖南师范大学社会科学学报》2003 年第4 期；张宛丽：《中国中等收入群体的特征》，《湖南师范大学社会科学学报》2003 年第4 期。

2013 年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局”⑦中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》上册，北京：中央文献出版社，2014 年，第537 页。。至此，“橄榄型分配格局”的概念正式进入党的全会文件中，形成此格局的政策路径同时也得以明确，即“调节过高收入”（以下简称“调高”）、“扩大中等收入者比重”（以下简称“扩中”）、“增加低收入者收入”（以下简称“提低”）。之后2017 年党的十九大报告、2021 年党的十九届六中全会报告、2022年党的二十大报告，基本延续了党的十八届三中全会关于调整收入分配格局的政策理念。

从以上所述可见，经过对改革开放四十余年来中国收入分配状况变迁的认识，以扩大中等收入群体、形成橄榄型收入分配格局为政策目标来推进共同富裕、实现中国式现代化，已然成为党和政府与学术界的共识，如何扩大中等收入群体就成为当下有关收入分配的公共政策的核心议题。

二、“调高”“扩中”“提低”：扩大中等收入群体规模的基本政策路径

如何扩大中等收入群体？苏海南在《合理调整收入分配关系的重要性和路径》一文中提出了“调整劳动者和居民内部的分配关系，重点是‘提低’‘控高’”的路径方法①苏海南：《合理调整收入分配关系的重要性和路径》，2010 年12 月7 日，https: //www.guancha.cn/politics/2010_12_07_51822.shtml。；李培林也曾提出“这种结构（橄榄型结构）可以概括为两句话：该缩小的阶层还没有小下去，该扩大的阶层还没有大起来”②李培林：《社会学视野中的中等收入群体》，《湖南师范大学社会科学学报》2003 年第4 期。，认为“扩中”的重点就是针对该缩小的阶层与该扩大的阶层。2021 年11 月，党的十九届六中全会通过的 《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》进一步明确了形成橄榄型分配格局的导向，即“调节过高收入，取缔非法收入，增加低收入者收入，稳步扩大中等收入群体”③《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，北京：人民出版社，2021 年，第48—49 页。，确定了“调高”“扩中”“提低”的三大路径，为扩大中等收入群体明确了政策路径。2021 年3 月发布的“十四五”规划和2021 年第20 期《求是》杂志发表的习近平总书记《扎实推动共同富裕》一文，都更进一步聚焦扩大中等收入群体的对象，明确以高校和职业院校毕业生、技能型劳动者、农民工为“扩中”所针对的重点人群，使“扩中”的政策有了更为清晰的社会群体目标。在明确了上述三条路径后，围绕“调高” “扩中”“提低”，学界也进行了验证性的研究，如李金昌、任志远、陈宜治根据宏观数据测度127 个国家（地区）的中等收入群体比重与分布特征，论证扩大中等收入群体规模“稳存量、做大增量”的可行性。④李金昌、任志远、陈宜治：《扩大中等收入群体的内在逻辑与路径选择——基于国际经验与中国实践的定量分析》，《统计研究》2023 年第7 期。

然而，进一步的政策设计应加强对“调高”“扩中”“提低”的整体性和现实性研判。“调高”“扩中”“提低”，作为扩大中等收入群体的三种并行的具体路径，既是缺一不可的，又是不可一概而论的。一方面，三种“扩中”路径的政策意涵不同，政策施用的手段也有所差异。“提低”是收入分配调节的重点，即提升低收入与中低收入群体的收入水平，使其进入中等收入群体；“调高”即调节高收入者收入，当然也并不是限制人们的高收入，而是限制某些社会成员与其劳动努力不相关、不合法的高收入；“扩中”则是在“提低”的推力与“调高”的牵引力下，综合运用财税、工资、社保、就业等政策，稳住中等收入群体存量，逐渐形成橄榄型收入分配格局。因此，针对这三种路径应制定不同政策，使之相互作用，形成合力。另一方面，高、中、低收入群体各自的现实规模和格局，也是“扩中”政策设计需要考虑的重要变量，决定了“调高”“扩中”“提低”路径的实际操作难易程度。因此，制定扩大中等收入群体的政策，首先是通过估测高、中、低收入群体所对应的规模勾画出其结构，厘清三种路径之间的关系以及三种路径实现所依赖的现实要素，兼顾政策层面的操作限度，方能有效扩大中等收入群体，为实现橄榄型收入分配格局，提供更为可行的公共政策支持。

三、“扩中”政策面对的现实是收入分布的金字塔型格局

我国目前收入群体仍然呈现为金字塔型格局。根据国家统计局公布的2021 年我国居民人均可支配收入的五等分收入群体来看，最低20%的收入群体的年人均可支配收入均值为8333 元，中间偏下20%收入群体为18446 元，中间20%收入群体为29053 元，中间偏上20%收入群体为44949 元，最高20%收入群体为85836 元（见表1）。虽然此数据仅提供了按五等分人群规模划分的收入均值，但我们依然可据此大致估测出我国不同收入群体的规模和结构。五等分分组的人群规模是一致的，因此我们可以将各组收入均值加和（186617 元）看作是全国居民收入总额的替代值，①全国居民可支配收入总额应该是18667 元乘以全国14.1 亿人口的1/5。这样就可以计算出五等分收入群体的各组收入总额在全国居民收入总额中的占比。从最低到最高收入组在收入总额中的占比分别为4.5%、9.9%、15.6%、24.1%和46.0%。由此可见，我国不同收入群体的差异极大，最低20%群体的收入仅占全民收入总额的4.5%，而最高20%群体的收入占了全民收入总额的46.0%。如果比较从最低到最高收入组的累计收入占比和累计人群占比，可以看出从低端向上累计的40%人口，其收入仅占全民收入总额的14.3%；从低端向上累计的60.0%人口，其收入在全民收入总额中的占比不足30%。这说明我国目前居民的收入分布状况有一个占比甚高的收入底端，也就是金字塔型的收入分配格局。

表1 五等分收入群体收入均值及收入占比

我们从中国社会科学院开展的“中国社会状况综合调查”（CSS）②“中国状况综合调查”（CSS）是中国社会科学院社会学研究所自2005 年发起的一项持续性全国抽样调查项目。该调查覆盖了全国31 个省、市、自治区的151 个县（市、区）、604 个村（居委会）。CSS2021 的全国调查家庭样本量为10136 份，包含了45950 位家庭成员。2021 年全国居民家庭收入的数据，可以更为清晰地看到居民收入的金字塔型格局（见图1）。由图1 可见，我国居民家庭收入的分布结构有一个庞大的底座（年收入不足5 万元的家庭占比33.42%，年收入5 万—10 万元的家庭占比仅29.96%，即年收入10 万元以下的家庭占比达到了63.38%），一个占人口三成左右的中腰（10 万—30 万元收入区间的大致占30.58%），以及一个狭小的头部（30 万元以上收入群体占比仅为6%左右）。以上两组数据说明，当前中国的收入分布状况离橄榄型分配格局相去甚远，“调高”“扩中”“提低”的政策实行将会是一个艰巨而漫长的社会干预进程。

图1 全国居民家庭收入结构

四、“扩中”政策要选择科学合理的收入群体划分标准

学界在探索“扩大中等收入群体，实现共同富裕，形成橄榄型分配格局”政策时，其中设计路径的前提就是确定高、中、低收入群体应该怎么划分，以及不同群体的人口规模应该怎样估测。从现有研究来看，关于收入群体的标准是多元而缺乏统一的。从学术讨论角度来看，不同研究者会站在不同视角上采用不同标准来划分收入群体；但是作为要推动形成橄榄型分配格局的公共政策来讲，应确定中等收入、高收入、低收入群体的划分标准。目前国内研究者关于收入群体划分的标准有很多，经梳理主要有以下五个标准（见表2）。

表2 中等收入群体划分标准

第一个标准是国家统计局的居民家庭收入五等分标准，即中等收入群体对应的是家庭年收入为4.8 万—30.8 万元。此划分标准实际上是把中间偏上收入者、中间收入者、中间偏下收入者三个群体相加，占总人口的60%。在此标准下，我国的收入分配结构已经是“两头小中间大”的橄榄型分配格局，更不用谈扩大中等收入群体的规模了。

第二个标准是世界银行的日人均收入10—100美元标准。按照美元对人民币的平价购买力4.18来折算，乘以平均家庭人口2.62，以及一年365 天，大概可以估算出来此标准所规划的中等收入群体家庭年收入为3.95 万—39.97 万元。

第三个标准是国内学者经常用到的国家统计局公布的收入中位数标准，即人均可支配收入的中位数。中等收入群体的区间是中位数的75%—200%，根据2021 年国家统计局的数据，中等收入群体家庭年收入为5.89 万—15.7 万元。

第四个标准也是世界银行的标准，这是一个国际收入中位数区间的口径，按照国际收入中位数67%—200%区间口径来划分。它的计算模式和前文提到的第三个标准类似，但是相比较而言，此标准所划分的中等收入群体的区间跨度要大得多，测算出家庭年收入为10 万—27.8 万元。

第五个标准是国家统计局的标准，根据“十四五”规划对中等收入群体的名词解释，国家统计局划定以我国三口之家为典型，家庭年收入在10 万—50 万元作为中等收入群体的标准。

比较上面这几个划分标准，与现有收入分配的金字塔型结构对照，我国当前的收入分配结构应遵循低收入家庭比例>中等收入家庭比例>高收入家庭比例。基于此，本研究参考中国社会状况综合调查（CSS）2021 年的数据，对以上五个划分标准一一进行检测。CSS2021 数据显示，第四个标准和第五个标准较为符合当前中国社会收入分配结构，符合政策设计的思路与要求。我们认为，选择第四个或第五个标准估测我国中等收入群体规模是比较合适的。

标准一，国家统计局五等分的标准是均等划分各个群体，上文已经论证这对于“扩中”政策的关联不大，在这里不再赘述。

标准二，世界银行10—100 美元的中等收入群体划分标准，按照此标准将10 美元的低限折算成人民币计，相当于家庭收入一年为3.95 万元。根据CSS2021 调查数据显示（见图2），低收入群体占比为26.8%；中等收入群体即家庭人均年收入在3.95 万—39.97 万元，占比为69.8%；高收入家庭，即家庭人均年收入高于39.97 万元，占比为3.4%。从这个角度看，我国中等收入群体已经占七成以上，所谓的“橄榄型收入分配格局”已经形成；从政策角度上讲，标准二也是不适合中国实际情况的。

图2 世界银行10—100 美元标准下的中国居民家庭收入结构

标准三，即人均可支配收入中位数75%—200%。根据收入中位数折算，低收入家庭年收入区间为0—5.89 万元，占总人口的40.9%；中等收入家庭年收入区间为5.89 万—15.7 万元，占总人口的42.1%。高收入家庭年收入区间为大于15.7 万元，其比例大幅上升，占总人口的17%。在此口径下，当前我国中等收入家庭占比为42.1%，已经超过了低收入家庭40.9%的占比，这样的分布显然已经初步达到了橄榄型收入分配格局（见图3）。因此，标准三也不符合我国的实际情况。

图3 人均可支配收入中位数75%—200%标准下的中国居民家庭收入结构

标准四，即世界银行中位数67%—200%区间口径。将美元折算人民币的平价购买力和家庭人口结构情况重新转换显示，低收入家庭的收入高限是9.3 万元，人口规模占比为63.4%；中等收入家庭收入区间为9.3 万—27.8 万元，人口规模占比为30.6%；高收入家庭人口规模占比为6.0%（见图4）。低收入群体的人口规模显著大于中等收入群体规模，由此可见，标准四比较符合“扩中”的政策导向。

图4 世界银行中位数67%—200%标准下的中国居民家庭收入结构

标准五，即国家统计局10 万—50 万元家庭年收入口径。根据CSS2021 测算，低收入家庭（年收入10 万元以下）占比为63.4%，中等收入家庭占比为34.2%，高收入家庭占比为2.4%（见图5）。高收入群体、中等收入群体、低收入群体的人口规模形成典型的金字塔型分布，因此，标准五也符合“扩中”政策的导向。

图5 国家统计局10 万—50 万元家庭年收入标准下的中国居民家庭收入结构

根据以上五个标准的比较，中等收入群体的占比跨度从高至69.8%到低至30.5%，人口规模从近4 亿人到9 亿多人，差异颇大。标准一的划分，在任何时候收入分配结构都呈现橄榄型，显然不符合“扩中”政策的要求；标准二与标准三的划分，中等收入群体占比高，低收入群体占比低，我国目前的收入分配格局已经是橄榄型，不存在继续扩大中等收入群体规模继而实现社会结构转型的必要；标准四和标准五的划分非常类似，低收入家庭比例高于中等收入家庭，且中等收入家庭比例高于高收入家庭，这样收入分配的结构分布符合我国实际情况。

通过上述标准的讨论，可以确定我国中等收入群体现实的人口规模为：高收入群体占比6%左右，中等收入群体与低收入群体占比高达94%，其中中等收入群体占30%左右。

五、“扩中”政策的现实估测与政策设计

基于前文对中等收入群体划分标准的界定，明晰了扩大中等收入群体规模的现实基础，那么，如何更好更快推进实现扩大中等收入群体进程，是学术研究和政策决策需要共同面对的问题。总体而言，以“调高”“扩中”“提低”为主线的收入分配制度改革是扩大中等收入群体、实现共同富裕的有效路径。

（一）扩大中等收入群体的进程估测

以上述中等收入群体规模和结构为参照，可估测的三种路径情况分别是：“调高”所对应的人口规模不足10%，空间非常有限；“扩中”则是指不断扩大中等收入群体所占人口规模，在现有30%的数量基础上，稳定存量并进一步提高其占比；“提低”则是将占人口60%的低收入群体之相当一部分，提升至中等收入群体之中。“调高”“扩中”“提低”形成了相互作用的关系，共同推动扩大中等收入群体，实现橄榄型收入分配结构。

“扩中”需借助不同方向的力量，“调高”“提低”就是帮助完成“扩中”的不同动力。“调高”对于减少收入差距是有一定作用的，但对于改变金字塔型的收入结构而言效用不大，因此“扩中”在很大程度上要靠“提低”来实现，即提高低收入群体的收入，推动低收入群体进入中等收入群体，这是“扩中”的重要路径。厘清“调高”“扩中”“提低”之间的关系，找出关键点与突破口，在制定公共政策时才能更加有针对性。

一般认为，橄榄型收入分配格局最理想的状态是中等收入群体占全社会人口比例的50%及以上，这样的社会才能够稳定。根据前文CSS2021 数据显示，我国目前中等收入群体与低收入群体合计占比为约94%，其中中等收入群体的规模是30%左右，大约是低收入群体的1/2。这也就意味着，只要让中等收入群体规模占比超过47%（94%的一半）或者50%，即可形成中等收入群体规模大于低收入群体的橄榄型收入分配格局。总而言之，“扩中”的空间至少为增加17%—20%的人口百分点。按此进一步推论，如果我们要在2035 年形成橄榄型分配格局，那么，每年中等收入群体人口增速要为1.2%，相当于每年要增加中等收入群体1700 多万人；如果我们在21 世纪中叶即2049 年实现这一目标，每年则要增加0.56 个百分点，相当于每年要增加800 多万人进入中等收入群体。正是因为低收入群体和中等收入群体之间存在规模的倍差，所以“扩中”很大程度上要依赖于“提低”。

（二）“扩中”的政策设计及其可行性

一是直接“扩中”的路径。即新增就业人员步入劳动力市场，直接转化为中等收入群体。这是一种比较理想化的路径，但未必不能存在。据国家统计局数据显示，我国每年年均城镇新增就业人员是1300 万人，其中高校毕业生有1000 多万人，已经占到城镇新增就业人口的70%以上。由此看来，各类高校和职业院校毕业生是城镇新增就业人口的主体，他们是直接“扩中”最大规模的目标群体（见图6）。

图6 三种“扩中”路径及其所对应的群体

新增就业人口有较高的人力资本，其中70%的人口都接受过高等教育，职业起点也高。根据CSS2021 数据显示，新增就业人口中接近一半是白领职业，1/3 是蓝领职业，务农者比例非常小，只有3.6%。他们的年收入接近7 万元，而低收入和中等收入的交界线是年收入3.8 万元。也就是说，只要具有高中及以上的教育程度，进入劳动力市场后的收入远远超出了低收入群体的上限（低收入家庭人均可支配收入为38167 元）。目前能够正常就业的大学生通过市场就业机制谋职，他们的人力资本就会让他们获得相应的中等收入，直接迈入中等收入群体。我国每年1000 多万人的高校毕业生，如果能够保持80%的就业率，每年就可以增加800 万的中等收入者。按照理想速率，仅仅依靠高校毕业生，每年中等收入群体大概可以增加0.56%。需要注意的是，目前高校毕业生群体中有16.8%的人处于无业状态，他们工作不充分，情况不容乐观。大学毕业生就业是非常重要的“扩中”渠道，“扩中”路径的侧重点就是在教育领域加大学校教育和社会需求的对接转换，在就业领域加大对就业信息和就业服务的供给，并且鼓励高校毕业生创业，拓宽就业渠道。

二是向上流动的“扩中”路径。此路径实质上是指低收入群体在劳动力市场中，通过改变目前职业地位，实现向上流动而进入中等收入群体。这一路径包含了两种情况：第一种是低收入群体中的无业者向上流动获得就业岗位；第二种是农业劳动者向上流动成为非农就业者，蓝领劳动者上升为白领劳动者的系列地位跃迁。

先来看第一种流动。根据CSS2021 调查数据中无业者、农民、蓝领、白领等不同群体的收入状况可以看出（见图7），低收入群体中的无业者一旦进入了蓝领阶层，年收入可以达到5 万多元，这已经超出了中等收入群体的底线（3.8 万元），因此向上流动“扩中”路径主要是靠市场化。同时，政策应保障向上流动渠道的畅通、机会的公平，这样才能使低收入群体通过非农就业的方式进入中等收入群体。

图7 低收入群体与不同就业类型群体的年收入比较（元）

第二种流动就是看农业劳动者的职业非农化。2021 年我国7.46 亿就业人口中第一产业就业人员约有1.7 亿，①国家统计局：《中华人民共和国2021 年国民经济和社会发展统计公报》，2022 年2 月28 日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html。农业劳动者应该是当前在业群体中规模最大的低收入群体，假如每年能实现1个百分点的非农化，就能“扩中”1000 余万人，可见农业劳动者仍是“扩中”所面对的多数群体。农业劳动者职业非农化的途径主要是由传统农民职业向上流动为农民工。农民工是我国蓝领劳动者中的主要群体，也是中等收入群体中规模最大的职业群体。据国家统计局资料，目前我国的农民工规模大致为2.9 亿人，年人均收入为53184 元。①国家统计局：《中华人民共和国2021 年国民经济和社会发展统计公报》，2022 年2 月28 日，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html。据CSS2021 数据计算，非农就业人口中，农民工在中等收入群体中占比为55.6%，在蓝领职业中的占比为72.0%，人均收入为55065 元。

因此，向上流动的“扩中”路径最重要的政策举措就是持续推动城镇化，扩大农民工或蓝领劳动者群体规模，从而壮大中等收入群体队伍。从公共政策的角度而言，需加快推进全民基本公共服务均等化，扩大向外来务工人员提供公租房、廉租房等住房保障的范围，解决农民工子女在流入城市上学难、升学难、高考难的困境，继续推进基本公共服务随人员流动可携带的政策，让进城务工人员和城镇居民享有同等的就业、落户、安居、教育、医疗、养老等各方面的保障。此外，第一产业也需在乡村振兴和新农村建设的政策引导下，向第二、第三产业延伸转化，大力发展立体农业、农产品加工业、乡村休闲旅游业、农业电商等新型农业经营模式，对于农业劳动者实施高素质农民培育计划，运用农业农村资源和现代经营方式增加收入。更要注意的是，鉴于农村低收入群体财产性收入的缺乏，还应激活农村存量资源，进一步深化农村承包地、宅基地和集体建设用地“三块地”的改革，扩大农村居民尤其是低收入群体的财产收益空间。

三是再分配“扩中”路径。即通过二次分配、三次分配对无法进入劳动力市场的低收入群体进行转移支付，使其中部分人的收入达到中等收入水平。这一路径与前述两种路径有所区别：路径一和路径二基本是依靠市场机制解决，而路径三实际上是用公共福利政策来实现的，这类目标群体是低收入群体中无能力工作人群、无业者群体。

根据CSS2021 数据测算，低收入群体中无法进入劳动力市场的人群大概有1.5 亿人的规模。然而我们也要看到，依靠转移支付全面提高如此大规模无法进入劳动力市场人员的收入，使之达到中等收入的低限，政府财政每年至少要增投3.5 万亿元（中等收入低限人均年收入38167 元与低收入无业群体的年收入15515 元的差值乘以1.5 亿人口）。这一数额相当于当前城乡居民社会养老保险基金年支出金额，亦相当于国家财政年收入的17.4%，这不是政府财政短期内可以完成的任务，要将之作为一项长期的社会福利政策来设计。但这也并不是说转移支付不可以作为“扩中”的路径来考虑，在未来三个“五年规划”期间，政府应加大社会保障的财政投入，逐步分批次提高低保、最低养老金水平，完善困境老年人、困境儿童和重度残疾人的家庭照顾津贴制度，减轻低收入家庭对无业者的扶养压力。