财税政策支持养老金融发展的国际经验及启示

2023-12-22郑岩张红卓

金融发展研究 2023年11期

郑岩张红卓

摘要：养老金融是积极应对人口老龄化的重要着力点，其快速发展需要财税政策的有力支持，国际上一些较早步入老龄化社会的国家运用财税政策培育和支持养老金融发展的经验做法值得借鉴。本文基于养老金金融、养老服务金融、养老产业金融三个层面，系统梳理总结了国外财税政策支持养老金融发展的经验，在此基础上，结合我国实际，构建了推动我国养老金融发展的财税政策框架。

关键词：个人养老金；养老服务金融；养老产业金融；财税政策

中图分类号：F830.3 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2023）11-0038-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2023.11.005

一、引言

2022年4月21日，国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》，标志着我国酝酿多年的养老金第三支柱即将开启，也是继党和政府多次提出要“发展多层次、多支柱养老保险体系”“加快养老服务业发展”之后，我国积极应对人口老龄化的最新重大举措。推动个人养老金发展作为养老保障制度安排的一次重大革新，将激发以养老保障制度安排和养老金资产管理为核心的养老金融市场的活力，增强金融支持养老服务及养老产业发展的动力，这就要求我国大力发展包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融在内的养老金融。2023年10月末召开的中央金融工作会议特别强调，要做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融五篇大文章。从国际经验看，财税政策的有力支持是养老金融发展的重要助力，目前我国养老金融发展还处于起步阶段，通过有效的财税政策等手段激励养老金融发展既必要又迫切。

二、文献综述

关于养老金融的概念，胡继晔（2012）[1]、杨燕绥（2012）[2]等学者对其内涵和外延进行了初步界定，认为养老金融属于养老金资产管理的范畴，指管理货币、固定资产、权益类养老资产的综合性金融服务，但对养老金融的外延有所扩展，强调关注养老金对资本市场的影响和养老金的制度架构。董克用和孙博（2016）[3]进一步细化了养老金融的内涵，即为有效应对人口老龄化挑战且出于老年人口养老需求而开展的全部金融活动，主要包括养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三个方面。其中，养老金金融是为储备养老资产进行的一系列金融活动，主要包括养老金制度安排和养老资产管理；养老服务金融是社会机构围绕老年人的消费需求进行的金融服务活动；养老产业金融是为养老相关产业提供融资支持的金融活动。这一框架成为多数学者研究养老金融的依据。

在激励养老金金融发展方面，既有文献主要侧重于探讨养老金筹集的制度安排，即在养老金第一、二支柱的基础上，研究评价促进个税递延商业养老保险和个人养老金等养老金第三支柱发展的税收优惠政策。关于个税递延商业养老保险的税收优惠政策，学界认为目前存在税收优惠力度不足（温来成等，2021；胡怡建和刘崇珲，2021）[4，5]的问题，具体表现为个人缴费税前扣除标准偏低，扣除额度未与个人收入挂钩及养老金领取环节的税率较高等（刘同洲，2022）[6]。关于个人养老金的税收优惠政策，学界认为主要存在个人缴费税前扣除标准偏低，对广大未常态化缴纳个人所得税的低收入者无效的问题（王向楠，2023）[7]，以及EET税收递延模式存在的缺陷，具体表现为对中低收入群体缺乏充分的吸引力和激励性，未能动态调整税收优惠力度，无法实现个人养老金灵活性与企业年金系统性的优势互补（董克用等，2023）[8]，在领取阶段对养老金投资收益补缴个税，不利于个人养老金的覆盖面扩大等（郑秉文，2023）[9]。借鉴国外经验，段家喜（2019）[10]建议我国个人养老金应由单一的税收递延改为税收递延与政府补贴并举；杨娉和邢秉昆（2021）[11]认为，我国应将EET与TEE相结合，提升中低收入群体参与养老金第三支柱的积极性；李旭红（2020）[12]建议运用金额制加大税收优惠力度，力求打通养老金第二支柱和第三支柱的税收优惠政策。

财税政策支持养老服务金融发展的文献较少，少量文献探讨了社会资本参与养老服务供给的财税支持政策，认为社会资本参与养老服务供给目前在我国仍处于发展初期，相关的财税支持政策不完善，激励社会资本参与养老服务业发展的税收政策存在系统性不足、政策覆盖范围较小、激励方式不完善、配套制度不健全等问题（李为人和何晓惠，2021）[13]。柴效武和方明（2004）[14]建议借鉴国外经验，开展将老年人拥有的住房价值与其养老需求结合起来的住房反向抵押等以房养老业务。陈红（2012）[15]分析了北京市老年人长期护理的供给与需求现状，认为有必要加快商业长期护理保险的发展。荆涛（2015）[16]提出建立强制性老年长期照护保险制度的具体步骤。崔启斌和程维妙等（2016）[17]指出，针对养老金融产品的相关税收优惠政策需要中央银行、财政及税务部门共同研究制定，沟通协调复杂导致政策制定难以推进。

推动养老产业金融发展方面，柯文轩和施文凯（2023）[18]认为，中国养老产业目前存在金融供给不充分、金融产品和工具缺乏、养老机构市场化退出机制不完善等问题，尚未形成成熟的养老产业金融业态和发展模式。周列平等（2021）[19]認为，应增强市场机制，扩大社会参与，构建政府、社区、企业和非营利组织共同参与的多元化融资体系，支持养老产业发展。陈冬梅和陈之衡（2015）[20]认为，政府应制定鼓励保险业进入养老产业的优惠政策。王国锋（2016）[21]指出，政府应通过建立风险补偿、担保贷款等各类基金，引导银行和担保机构积极提供养老保障资金。部分学者建议充分运用财政投融资和税收工具推动养老产业发展，孙兰英等（2018）[22]认为，应优化环境型工具，减少策略措施型工具，增加金融和税收型工具，以增强个人和机构参与养老产业的意愿。高珂等（2022）[23]认为，应积极探索采用财政投融资政策工具推动养老产业发展。

综上所述，目前我国关于养老金融财税支持政策的研究，一方面，聚焦于养老金金融，尤其是养老金第三支柱，针对税延型商业养老保险税收优惠政策的分析研究较多，探讨个人养老金税收优惠政策的研究偏少；另一方面，对财税支持养老服务金融和养老产业金融的研究较少且分散，没有形成系统化的研究成果，与养老服务金融和养老产业金融相关的财税支持政策多分散于如何运用财税政策推动养老服务业及养老产业发展中。国际上，较早进入老龄化社会的国家和地区高度重视养老金融在应对人口老龄化中的积极作用，欧洲、美国、日本基于自身政治、经济及文化特点形成了各具特色的财税政策支持养老金融发展模式。基于此，本文从养老金金融、养老服务金融、养老产业金融三个方面，详细考察部分国家运用财税政策推动养老金融发展的实践与做法，尝试构建财税政策支持养老金融发展的系统框架，明确财税政策支持养老金融发展的着力点，提出完善我国养老金融相关财税政策的建议。

三、财税政策支持养老金金融发展的国际实践

养老金金融包括与养老金筹集对应的养老体系制度化建设和与养老金管理对应的养老金资产投资两个方面。财税政策支持养老金金融发展主要体现在推动“三支柱”养老保险体系不断完善，尤其是引导个人养老金快速发展，很多国家都通过各种形式的财税优惠政策激励民众自愿参加商业养老保险。同时，高效的养老金资产管理也是养老金体系运行的重要基础，因而养老金投资管理在许多国家也可以享受财税政策优惠。

（一）支持个人养老金发展的财税政策

各国激励个人养老金发展的财税政策主要包括税收优惠和财政补贴。税收优惠政策不同程度地体现在个人养老金计划的缴费、投资和领取三个阶段。根据对不同阶段采取征税（Tax，用T表示）和免税（Exempt，用E表示）处理的各种组合，可将个人养老金税收优惠模式分为八种（郑岩等，2022）[24]：延税型（EET、ETE、ETT），非延税型（TEE、TET、TTE），全环节免税型（EEE），全环节征税但税率优惠型（TTT）。世界主要国家个人养老金税收优惠模式有所不同，其中EET（缴费和投资环节免税、领取环节征税）和TEE（缴费环节征税，投资和领取环节免税）应用最为普遍，前者以美国传统个人养老金账户（IRA计划）、加拿大、智利等为代表，后者以美国罗斯个人养老金账户（IRA计划）、英国、俄罗斯等为代表。如智利对个人养老金实行EET模式的税收优惠，在缴费阶段和投资阶段不征收所得税，但在领取阶段税务机关根据当时个人所获得的全部收入，按照相应的税率征税。俄罗斯对个人退休账户实行典型的TEE税收优惠，个人用税后收入缴费后，资金进入账户后的增值免于纳税且对个人退休账户资金的支取给予免税优惠。

对参加个人养老金计划给予财政补贴的代表性做法是德国的里斯特养老金计划。里斯特养老金计划的里斯特补贴包括基础补贴、子女补贴和一次性特殊奖励。目前成人和已婚夫妇每年的基础补贴分别为154欧元和308欧元；子女补贴根据出生时间确定最高额度，2008年前出生的子女可获得最高185欧元的补贴，2008年后出生的子女可获得最高300歐元的补贴；一次性特殊奖励于2008年起实施，主要针对26岁以下年轻人的参保行为，最高奖励额度为200欧元。此外，德国的里斯特补贴还惠及包括直接保险、退休保险和退休基金等形式的企业年金计划。澳大利亚、智利等国也对自愿参加商业养老保险给予不同标准的政府津贴。如澳大利亚政府承诺，中低收入人群如果从税后收入中额外缴纳超级年金，则政府将对个人缴纳额按1∶1.5的比例匹配政府补贴，最高补贴额度可达1500澳元，由此激励中低收入人群积极参加个人养老金。

（二）支持养老金资产管理的财税政策

养老金投资管理在不少国家可以享受税收优惠，尤其是政府为应对未来养老金危机而开展的具有战略储备性质的公共养老基金，其投资管理以政府为主导且受到财税政策的引导和支持。美国政府强制全民购买老年、遗属及残障保险基金（OASDI），用来向退休人员及其家属或遗属、残疾人员及其家属提供福利待遇。OASDI由美国社会保障管理局管理与运作，只能购买政府债券而不能投资于资本市场，以工薪税的形式筹集，有收入的雇员必须缴纳，但OASDI的征缴先于联邦所得税，这就相当于对购买OASDI的收入免征了联邦所得税，同时它还可以在一些州免征州所得税。日本个人储蓄账户计划（NISA）对账户中的养老金资产投资实行免税优惠，即对NISA账户投资收益免除20.315%的资本利得税。NISA计划分为一般NISA计划、少年NISA计划和小额累计投资免税NSTA计划三种类型，不同类型的NISA计划免税期限不同。凡是在一般NISA账户和少年NISA账户中的缴费，在投资限额内的部分允许免除其5年的所得税和资本利得税；凡是在小额累计投资免税计划NSTA账户中的缴费，可在20年内免除其投资限额的所得税和资本利得税。

新加坡通过特殊政府债券支持养老金投资。新加坡的公共养老金通过中央公积金制度进行组织管理，安全性是中央公积金账户投资的首要原则，基金仅投资于政府专门发行给中央公积金并为其担保的高票息特殊新加坡政府证券（SSGS），政府通过新加坡政府投资管理公司（GIC）将其获得的资金与政府其他资金一起投资，并承担获得长期回报的投资风险。无论GIC在任何时期的回报如何，新加坡政府都要确保以不低于最低利率的标准支付公积金储蓄的利息收益。这种特殊债券专门为公积金投资设置且不存在任何市场报价利率，其利率调整与中央公积金局向其成员支付的利率同步进行，由此新加坡政府最终将承担新加坡中央公积金局的利息偿付和债务负担。通过这种投资安排，在实现养老金资产安全稳健增值目标的同时，新加坡政府获得了能够投资于基础设施、教育医疗机构等各类公共项目的大量长期资金，进而依托新加坡国际金融中心地位在国际资本市场投资配置，以此确保公积金取得较高回报率。

四、财税政策支持养老服务金融发展的国际实践

养老服务金融是针对老年人特有的消费偏好而开展的一系列金融服务，各国金融部门根据老年人的需求开展了类别齐全的金融服务，还开发并推广了住房反向抵押贷款、长期护理保险制度和养老目标基金等一系列新型养老金融服务产品，这些产品均可享受特定的财税优惠政策。其中，住房反向抵押贷款是采取“倒按揭”方式的以房养老模式，老年人作为房屋产权所有者，在暂时不失去房屋居住权的前提下，通过银行、保险公司等金融机构将房屋进行抵押，并由金融机构综合老人年龄、健康情况、房屋价值确定的评估价格，通过不同方式在一定年限内向老人持续支付资金直到老年人去世，房屋所有权最后由金融机构取得。住房反向抵押贷款因其典型的福利性与社会性优势，在全球许多国家得到系统性发展，各国在开展此类业务时一般都有一定的财政或税收支持，尤其在美国和法国形成了比较完善的财税支持政策体系。

（一）美国支持住房反向抵押贷款的财税优惠政策

住房反向抵押贷款在美国的发展最先进、最典型，形成了房产抵押反按揭贷款（HECM）、住房持有者贷款和财务自由贷款三种类型，其中HECM的发展最具代表性，HECM业务占据全美住房反向抵押贷款业务的95%。对于年龄至少为62岁的老年人，HECM允许其房产价值评估金额转换为抵押贷款金额，并可享受一系列财税优惠政策。一是所得税优惠。一方面，通过HECM贷款得到的收入不用缴纳所得税。美国国家税务局将HECM贷款的收入视为预付款而非应税收入，无论借款人选择一次性获得贷款，还是分期获得贷款，借款人均无需就HECM贷款获得的收入缴纳所得税。另一方面，HECM贷款的利息和费用可在税前扣除。HECM贷款与传统抵押贷款不同，借款人的HECM贷款利息和费用在HECM贷款终止前无需偿还，因为HECM贷款相关的利息和费用将补记到借款人的未偿还贷款余额中。同时，与传统抵押贷款明确到期日不同，HECM贷款并无确定的到期日，允许借款人在没有到期时提前还贷。HECM贷款结束时，借款人最多可以在所得税前抵扣10万美元的利息费用，且税前抵扣申请不受HECM贷款提前结束影响。二是财产税和营业税减免。美国针对公民的房地产及其交易分别征收财产税和营业税，老年人可以通过申请参与住房反向抵押贷款等以房养老模式的方式免于缴纳房屋财产税，同时以房养老并非直接进行房地产交易，因而也可以免于缴纳营业税。

美国住房反向抵押贷款的发展还受到其税制特点及政府资金的激励与支持。一是美国的遗产税以及资本利得税制度对老年人参与HECM业务具有显著的激励效应。美国联邦遗产税使用超额累进制，税率分成18个等级，起征点是100万美元，从18%到50%。除了遗产税，继承人还要缴纳资本利得税，当遗产在300万美元以上时，税率高达55%。若按2018年美国住房和城市发展部（HUD）明确的最高索赔额标准（41.21万美元）作为房产价值，如果老年人将房产转让给继承人，则继承人需缴纳遗产税12.59万美元，高达房产价值的1/3，如果继承人在继承后2年内再售出，则需另外再缴资本利得税，这将大大降低老年人转让遗产的动机，进而对其参与HECM业务起到了倒逼和激励作用。二是美国为住房反向抵押贷款发展及风险补偿提供财政资金支持。美国政府每年为住房反向抵押贷款相关的教育、咨询及宣传业务提供一定经费资助。同时，美国政府为住房反向抵押贷款产品兜底，对于住房反向抵押贷款可能出现的损失，政府通过购买保险进而优先由保险公司进行补偿。

（二）法国支持住房反向抵押贷款的财税优惠政策

法国的住房反向抵押贷款业务主要包括终身年金（Viager）和期货出售两种形式，二者都可以享受税收优惠政策，后者较前者享受的税收优惠幅度更大。以终身年金和期货出售形式进行的资产出售不在合同签订时进行完整价款的即刻支付，而是将购买者需要支付的价款划分为“花束”和“年金”两个部分：在合同签订日，出售者只能收到一笔被称为“花束”的价款，额度大约等同于被出售资产总市值的20%；而自合同签订日开始，资产出售者将从资产购买者处按照双方合同中拟定的固定金额，定期（一般为每月）获得一笔价款，这部分款项就是“年金”。終身年金方式下“年金”支付一直到出售者最终死亡日为止，期货出售方式下“年金”支付是一个确定的时间段。但无论哪种交易形式，资产出售者均不再需要承担较重的税收负担，税收减免主要体现在如下几方面。一是增值税减免。在法国，对所有的基本住房交易实行增值税税额减免，而大部分以房养老交易中的房屋属于基本住房，所以资产出售者可以被免除所有的增值税税负。二是地产税减免。自交易合同签订日起，资产所有权的转移已完成，资产出售者无须缴纳以后时期的地产税，但仍可以继续居住。三是遗产税减免。法国居民需要承担高额的遗产税，法国子女与父母的遗产税实行分段计税政策，在现行制度下，7699欧元以下免征遗产税，超过7699欧元的部分，税率为5%至40%；兄弟姐妹的遗产税在限额（23299欧元）内的税率为35%，限额之外的部分要缴纳45%；远亲的遗产税税率高达60%。但在以终身年金和期货出售交易中，以“花束”形式得到的价款可以由资产出售者以“遗产前捐赠”的名义，在扣除每个子女150000欧元限额之后再进行遗产税的缴纳。通过这种方式，资产出售者可以免缴很大一笔遗产税。另外，这笔“花束”的价款还可以被用来支付人寿保险，并按规定可以获得组合利息。四是所得税减免。终身年金交易中每个月的“年金”收入依照法规应计入资产出售者的个人收入中缴纳个人所得税，但这部分收入可以得到固定比例的减免。根据法国《税收条例总则》第158—6条，终身年金交易中的“年金”部分的税收优惠如下：50岁以下，可扣除“年金”收入的30%后计算个人所得税；50～59岁之间、60～69岁之间、69岁及以上的“年金”收入扣除比例分别为50%、60%和70%。而在期货出售交易中，资产出售者每月得到的固定“年金”在现行税收制度中被归为土地增值带来的收益而不用缴纳个人所得税，同时作为基本住宅免收增值税，实际上相当于“年金”收入完全免税。

五、财税政策支持养老产业金融发展的国际实践

养老产业金融的快速发展需要以成熟完善的融资渠道为前提，发达国家养老产业金融的发展除了依赖股票、债券等资本市场融资外，大多出台了吸引社会资本投资的激励政策。其中，财税政策对于发达国家养老产业金融的发展起到了至关重要的作用。

（一）引导企业和社会资本参与养老产业发展的财税政策

在日本，企业和社会资本参与养老产业的发展得到了财税政策的有力支持。日本投资养老产业项目的上市公司占其全部上市公司的三分之一以上。政府对于民间资本建立的公益性养老机构在土地政策、税收政策及政策性金融机构贷款政策等方面给予优惠和支持。其中，日本吸引民间资本力量推动服务型老年人住宅发展的财税政策最为典型。服务型老年人住宅是日本目前最新、最受关注的一种老年人住宅类型，通过提供租赁形式的住宅代替传统养老院，并配套相关需求设施及服务，带有很强的“社区”属性，有利于减少老年人的社会脱离感。该类住宅是日本政府推动发展起来的一种政策导向性老年人住宅，其运营主体是民间的营利法人、社会福利法人、医疗法人等。根据日本《老年人住宅法》的规定，运营主体可以从政府获得相当可观的设施建设补贴、税收减免优惠和有力的融资政策支持。第一，建设补贴。日本对服务型老年人住宅的建造和改造发放补贴，补贴对象为已登记的服务型老年人住宅，补贴额度按照建筑费的1/10和改造费的1/3且总额不超过100万日元/户的标准确定。第二，税收优惠。对建造服务型老年人住宅的企业实行所得税、法人税5年增量返还140%，耐用年数不足35年的5年增量返还28%，固定资产税5年减税2/3，每户不动产取得税（住房）比标准税收少扣除1200万日元，同时对相当于住房使用面积2倍的土地面积实行减税。第三，融资支持。政府为计划建设成服务型老年人住宅的租赁住宅的建造与改造提供必要融资，为购买二手住宅并计划改造成服务型老年人住宅的购买行为提供必要融资，将民间金融机构发放的有关一次性入住金的反向抵押贷款纳入住宅融资保险的投保范围。

（二）支持养老地产融资的财税政策

养老地产和养老服务是整个养老产业链的两个重要支柱，养老地产发展高度依赖养老金融的持续支持。从国外经验看，房地产投资信托基金（REITs）是养老地产的一种主要融资方式。REITs是一种资产证券化产品，对REITs实行税收的优惠或者减免有利于鼓励已经有固定投资方向的投资者将资金从其他投资市场转向养老REITs，因此各国普遍对养老REITs在税收上给予一定优惠。从国际实践看，REITs分红环节在美国、日本、新加坡等地均可享受税收优惠，但各地在税收优惠对象的规定上不尽相同。其中，在REITs层面对分红实行部分免税的国家有美国、日本和新加坡，而在投资者层面对分红实行部分免税的主要是日本。如美国Triple-Net租赁法案和RIDEA法案等规定，REITs向股东和受益权凭证持有人支付的股息或收益部分不需缴纳联邦公司所得税，养老地产企业必须将REITs95%以上的投资收益定期分配给投资者，该比例高于一般REITs企业5%，公司不需要再为已分配的利润缴税，在公司层面实现了税收减免。此外，德国对用于发展养老产业的土地，实行限制地价上涨并免于征收地上建筑物房产税的优惠政策。

美国、日本还通过政策性融资担保、政府补助为养老产业融资提供支持。养老产业的企业大多为中小企业，日本、美国解决中小企业融资问题的政策措施有利于促进养老产业相关企业的发展。日本的金融公库为承担中小企业贷款担保责任的信用保证协会提供再保险，美国政府预算为其小企业管理局（SBA）的经费缺口提供补贴。另外，美国还通过政府补助为养老地产融资。美国于1959年出台的《综合住房法案》明确了联邦政府针对老年住房的补贴办法，根据其中第202条规定，政府对建设或购买养老住房的非营利组织给予补贴，如果非营利组织为低收入老年人提供40年居住权则免于偿还所获得的政府补贴；对于老年住房租赁，政府通过“工程项目房租补贴合同”对租户给予一定补偿；对于老年住房供给，政府对养老产业住房建设的开发商在融资及税收方面给予优惠支持。

六、对我国的启示及政策建议

基于上述支持养老金融发展财税政策的国际实践，结合目前我国养老金融财税激励政策存在的问题与不足，可以统筹支持养老金融发展的相关财税政策，构建推动养老金融发展的系统性财税政策框架（见图1）。

（一）個人养老金：构建双重激励的个人养老金财税政策支持体系，充分调动民众参与个人养老金的积极性

目前我国对个人养老金缴费按照每人每年12000元的标准在计算个人所得税前据实限额扣除，虽然对养老金投资收益暂不征收个人所得税，但在领取环节按3%补缴个人所得税。这种递延纳税优惠政策存在四个方面的不足：一是单一的EET模式对中低收入群体的激励作用有限，同时对广大的不纳税群体没有吸引力；二是完全的EET模式在我国税制下难以充分发挥优势，目前对个人转让股票的收入免征个人所得税，但对个人养老金投资收益需在领取时征收个人所得税，这将大大影响EET模式的激励性；三是机械的EET模式缺乏灵活性，税前扣除限额不根据居民收入和消费支出、通货膨胀等情况适时调整，不能实现与养老金第一、二支柱税收优惠额度的共享；四是片面的EET模式仅适用于少部分个人养老金产品，养老目标基金、专属商业养老保险、银行养老理财产品还未被纳入可以享受EET优惠的范围。

应借鉴国际经验进一步优化个人养老金财税优惠政策。短期内，适时提高个人养老金缴费的税前扣除额度，根据通货膨胀变化适时调整最高缴费额度；研究给予个人养老金产品购买者一定额度的政府补贴，有序增加允许享受EET优惠模式的个人养老金产品种类，将个人购买养老目标基金等养老产品的额度与子女教育、赡养老人并列纳入税前专项抵扣范围；在领取阶段免于对个人养老金投资收益补征个人所得税，由此形成“修正EET+财政补贴”的个人养老金财税激励政策体系。在中长期，民众参加个人养老金的意识和积极性已明显提升，同时考虑政府财政承受能力，可灵活调整低收入人群购买个人养老金产品的补贴额度，研究引入TEE等更有利于激发低收入人群参加个人养老金的税收优惠模式，在此基础上，推动养老金三大支柱在缴费额度和税收优惠额度上实现共享，进而建立养老金第二、三支柱账户之间的资金划转机制，由“修正EET+财政补贴”转向“EET+TEE”的个人养老金财税激励政策体系（郑岩等，2022）[25]。

（二）养老金投资：制定引导做好养老金投资的财税支持政策，充分提升养老金投资管理的安全性和收益性

我国现行《基本养老保险基金投资管理办法》规定，基本养老保险基金的投资范围仅限于境内，且投资权益资产的上限为30%，允许投资国家重大项目和重点企业股权的比例为养老基金资产净值的20%以内。而全国社保基金可以将20%以内的资产投向境外且投资权益资产比例上限为40%，年金可以通过公募基金或者港股养老产品投资于港股且投资权益资产比例上限为40%。因此，基本养老保险体系的可持续性还有较大的提升空间，而财税政策在引导做好养老金投资方面大有可为。一方面，借鉴日本通过NISA账户对养老金资产投资实行免税优惠及新加坡通过政府特殊债券支持养老金投资等经验，加大鼓励养老金投向国家重大基础设施及基本养老服务体系建设等长期资产领域的政策优惠力度，不断提高投资于国家重大项目和重点企业股权等权益类资产的比例并增加财税优惠政策。另一方面，养老金投资尤其是国际养老基金越来越重视ESG（环境、社会与治理）投资，主要通过直接参与、碳足迹计算、投资绿色技术、从化石燃料企业撤资等四大途径践行可持续投资理念，我国可考虑制定鼓励将可持续标准纳入养老基金投资决策的财税引导政策，适时允许基本养老基金投资港股和境外资产。

（三）养老服务金融：制定针对创新养老金融产品的专属财税优惠政策，充分调动金融机构提供养老金融业务的积极性

目前我国激励养老金融产品创新的财税政策缺失，对金融机构因发行第三支柱养老保险合格金融产品而取得的收入没有税收减免政策，对商家积极参与并提供更多消费养老产品缺少税收减免激励。同时，对社会资本参与养老服务业的现行税收优惠政策聚焦于非营利性养老机构，大部分营利性养老机构享受不到；多数税收优惠政策聚焦于“服务性”养老活动，针对社会资本投资生产老年人专用产品的税收优惠政策缺失；缺乏对从事养老服务人员的税收激励政策。此外，现行税收政策尚停留于對传统养老业态的支持，对住房反向抵押养老保险等以房养老新型养老服务缺乏相应的税收优惠。

应为金融机构及社会资本提供或参与养老服务产品和服务创造良好的政策环境。一是通过财政贴息、专项补助金、税收优惠等财税政策，鼓励金融机构主动开展养老金融产品创新，积极参与养老金融业务，通过差异化的增值税减免优惠减轻金融机构开展养老金融业务的税收负担。二是出台针对营利性养老机构的税收优惠政策，对提供老年人心理咨询、文教娱乐等养老服务的企业给予税收优惠激励，对老年人专用产品的研发成本予以所得税前加计扣除支持。三是健全养老服务人员税收优惠政策体系，可以免征或减征养老服务人员工资薪金和劳务报酬的个人所得税，对法人主体开展养老服务技能培训取得的收入可以免征增值税和企业所得税。四是针对住房反向抵押贷款等特定养老金融产品加大财税激励力度，可考虑免除住房反向抵押贷款合同的计税贴花，调降住房反向抵押贷款结束后金融机构对二手房进行交易时的相关税率，对参与住房反向抵押贷款养老模式的商业银行和保险公司实行专属税收优惠。

（四）养老产业金融：制定鼓励养老产业发展融资的财税激励政策，充分调动社会资本参与养老产业的积极性

目前我国养老产业金融发展面临资本端的短期回报压力与养老产业长期盈利周期之间的矛盾，轻资产养老项目面临融资困难，养老产业融资渠道和支持工具尚显不足，REITs、ABS和PPP等融资方式的应用还处于初级阶段。与此相对应，目前养老产业金融的相关财税政策还存在缺陷，商业养老机构融资发生的利息成本不允许作为进项税抵扣，对社会资本参与养老产业发展缺乏财税优惠支持，我国类REITs存在多环节重复征税问题，既对融资企业征收企业所得税，又对投资者征收个人所得税。

应形成“政府引导、社会兴办、市场推动”的养老产业发展模式，尤其要通过优惠政策将多种社会力量引入养老设施建设、养老产业运营中。一是加强对商业养老机构发展养老产业的财税优惠。通过融资担保、加强“政企银”合作等方式，探索支持养老产业中长期授信与管理的机制，提升对轻资产项目的授信评估能力和信贷支持力度。推动优化我国融资业务增值税税制，允许商业养老行业先行改革，准许其利息支出纳入进项税抵扣范畴。二是制定引导养老产业发展的财税政策，通过减税降费等方式，激励社会资本参与养老产业发展，如可对用于维护社区养老服务公共设施及房屋租赁的支出，制定所得税及土地增值税的税前抵扣优惠政策。通过财政补贴、贴息、税收减免等扶持养老服务机构，激励各类社会资本以各种方式兴办功能各异的养老服务机构。三是加强对养老产业市场主体的财政金融支持。通过PPP、产业专项债、政府产业引导基金等政策性金融工具，有效解决中小企业、社区养老、居家养老等群体和领域的融资需求。建立养老服务产业担保基金，降低养老产业中小企业融资成本，借鉴日本公库为信用保证协会提供再保险的方式，通过政府建立担保机制缓释养老服务产业中小企业信用风险。四是对投资养老地产的企业提供税收优惠，统一养老REITs与基础设施REITs的税收待遇。对养老REITs融资企业的企业所得税实行一定时期内的减免，同时给予养老REITs的投资人税收优惠激励。在养老REITs设立环节取得的对价不纳入征税范围（涉及企业所得税、增值税、土地增值税、契税和印花税），而是递延至标的资产对接公募REITs发行时再缴纳；在REITs存续环节对于所投资项目收益中向投资者分配的部分免征企业所得税。

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