本市开展民生实事项目人大代表票决制情况及相关建议

文/市人大常委会办公厅课题组

民生实事项目人大代表票决制（以下简称票决制），是指政府提出民生实事候选项目，经本级人民代表大会以代表投票表决方式确定正式项目后再组织实施，并接受本级人大及其常委会、人大代表和人民群众监督的制度。这项工作融合了人大讨论重大事项决定权、监督权等法定职权，是近年来地方人大工作的一项制度创新，也是人民代表大会制度在基层民主政治建设中的生动实践，对于践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，推动政府决策民主化、科学化、法治化具有重要意义。

习近平总书记曾经指出，为民办实事要把群众的呼声作为第一信号，做到让群众参与、让群众做主、让群众受益、让群众满意。为深入了解本市票决制工作的开展情况，今年以来，市人大常委会办公厅通过走访、座谈、问卷调查等方式，全面调研走访了本市开展票决制工作的相关区、乡镇、街道，现将有关情况整理如下。

一、本市票决制开展的总体情况

关于已开展票决制的地区。截至2023 年7 月，本市已开展票决制的各级人大共48 家。其中，区级层面开展的有黄浦、杨浦、闵行、青浦、奉贤、金山等6 个区，镇级开展的有浦东、长宁、闵行、嘉定、金山、松江、青浦、奉贤等8 个区39 个镇。此外，黄浦的五里桥街道、静安的大宁路街道和嘉定菊园新区管委会人大工委也开展了票决制工作。

关于开展票决制的时间。本市的民生实事票决制发轫于浦东。2003 年，浦东惠南镇人大率先探索人大代表票决产生民生实事项目。2019 年，杨浦区人大常委会开始在区级层面探索实施票决制。近三年来，随着民主法治工作不断推进，试点探索票决制的地区人大明显增多，2021 年新增6 个，2022年新增9 个，2023 年新增16 个。

关于开展票决的方式。48 家开展票决制的各级人大，大致可以分为整体表决民生实事项目计划或报告和分项票决民生实事项目两种类型：采取表决报告的有18 个，占比37.5%；采取分项票决的有30 个，占比62.5%。分项票决中，有27 个采用差额票决，占比90%。其中，差额比例在10%～20%的单位20 个，占比41.7%；差额比例超过20%的单位7 个，占比14.6%。差额比例最高的为惠南镇，2023 年惠南镇人大从18个候选项目中票决出10 个正式实施项目。

二、票决制工作开展的主要成效

调研发现，基层人大普遍高度重视票决制工作，在票决制探索实施过程中，形成了“党委领导、群众提议、代表票决、政府办理、人大监督”的闭环机制，取得了积极的工作成效，主要有以下体现。

一是促进了政府决策与群众需求的精准对接。以2023年为例，上海市6 个区、42 个街镇人大开展了票决制工作，共票决民生实事项目近500 项，涵盖住房养老、教育医疗、人居环境、交通出行、就业保障等多个领域。其中，老旧房屋修缮改造、便利群众交通出行、设立便民服务设施、扶老助幼工程等项目位列居前，具有与群众密切相关、普惠面大、社会效益显著等特点。大家普遍反映，实施票决制后，实事项目民生底色更浓，群众获得感更强，项目推进也更顺畅。

二是促成了人大践行全过程人民民主重大理念的生动实践。通过实施票决制，民生实事项目由以往政府部门自己主导自己办转变为在党委领导下，政府征集和实施、人大票决和监督的模式，将人大代表全过程民主参与贯穿于民生实事项目的各个环节，更好体现了取之于民、用之于民的民生政策理念。比如，2022 年青浦区民生实事项目征集过程中，区人大代表根据调研提出将全区社会老年人免费享受国家基本公共卫生健康体检年龄提前到60 周岁（本市规定65 周岁）并增加肺癌早期筛查项目，这一候选项目最终在票决中以99%的得票率高票通过，并在实施过程中获得老百姓的好评。同时，各级人大高度重视做好票决制工作的“后半篇文章”，积极探索加强事中、事后监督，形成了从项目票决到实施监督的闭环机制。

三是激发了基层人大工作活力和代表履职热情。从民生实事项目征集、票决到实施监督，基层人大积极探索各类途径行使决定权和监督权，代表参与人大依法履职的具体形式和内容得到有效拓展与深化。如，杨浦区人大常委会综合运用多种监督方式加强民生实事项目的全过程监督，成立由区人大常委会主任亲自挂帅的民生实事项目监督检查领导小组，下设各专工委、街工委分组，结合年度工作开展专题监督检查。闵行、金山等区人大常委会积极组织人大代表开展经常化、小型化监督检查活动，并利用网上“代表之家”平台，及时公布和更新民生实事项目实施进度，方便代表跟踪监督。

三、存在的问题

从本市票决制工作推进的调研情况来看，基层人大做了不少有益探索和尝试，积累了一定经验做法，但也发现存在一些问题，需要认真研究总结完善。

一是票决制工作实施还不成熟。由于票决制并非人大的“法定”工作任务，虽然有的地方票决制工作已开展多年，但对大多数基层人大而言，票决制工作总体上仍处于起步探索阶段。如，保障民生实事项目推进落到实处，要有大量的工作沟通、部门协调、预算安排等前期工作，一旦候选项目进入票决，落选项目如何处理？这也导致当前有近半数地方票决采用了等额制。

二是对民生实事项目的把握不统一。有的项目公益性、普惠性不强，与民生关联度不高；有的把重大工程项目等同于民生实事项目；有的限于财力等因素影响，项目中与上级政府对接的多，自主实施的较少，有的资金来源上级财政补助占比较高，社会投入资本占比也不低；有的把一些政府本来就需要做的、实施比较容易的项目作为民生实事项目，存在求数量轻质量现象。

三是票决制的事前参与和事后监督评价还不健全。如，票决前民生实事项目的启动征集时间偏晚、征集面偏窄、人大代表参与度有限是普遍反映的问题。又如，票决后人大如何采取有效方式开展监督、对没有完成的民生实事项目采取何种措施，以及项目完成后的满意度测评结果运用等都需要在实践中进行规范。

四是街道探索民生实事项目票决工作还需完善。当前，本市中心城区已基本没有乡镇建制，街道虽有街道工委，但不是一级人大，没有本级人大代表，缺乏代表票决的基本条件。而随着经济水平的不断提高，不少街道经济体量越来越大，老百姓的民生服务供给和需求量也不断增大。对此，本市部分街道已有探索实践，但对如何依法有效发挥人大代表在街道实施民生实事项目中的作用，亟待加强研究。

四、下一步工作建议

一是进一步加强党的领导，充分沟通协调。票决制依据宪法法律赋予人大的重大事项讨论决定权，在探索实践过程中，各级人大必须要把坚持党的领导摆在突出位置，充分发挥好党委总揽全局、协调各方的作用。实施票决制工作中的重大问题、重要事项要及时向同级党委报告，在党委的支持下统一各方思想认识，加强与政府部门沟通协调，充分调动各方积极性。要坚持正确监督原则，建议“试点先行、分步实施”，审慎稳妥加以推进，让票决制成为彰显人大贯彻落实全过程人民民主重大理念的实践行动。

二是进一步加强调查研究，规范制度建设。要坚持依法监督原则，建议“制度先行、程序规范”，把实践证明行之有效的做法及时提炼上升为制度规范，细化实施办法，指导和推动票决制工作规范化制度化常态化。同时，市人大常委会要进一步深化调研，在全面总结本市做法的基础上，稳妥推进市域范围票决制工作的规范化法治化。

三是进一步加强实践探索，积极有效推进。要坚持有效监督原则，建议“效果导向、因地制宜”，紧密结合自身实际，务求实效加以推进。加强相互学习和经验借鉴，不断深化票决制理论和实践的探索创新，切实推动本地区民生实事办得更好更实。