“管住”“守牢”“用好”土地资源

文/程西园

土地资源是人类赖以生存和发展的重要物质基础。党的十八大以来，习近平总书记多次针对土地管理、国土空间规划、耕地保护、土地节约集约利用、土地监督执法等工作作出重要指示批示。党的二十大报告指出，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，强调推进各类资源节约集约利用。

11 月22 日，《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（以下简称《实施办法》）由市十六届人大常委会第八次会议修订通过，自2024 年1 月1 日起施行。本次修订贯彻“土地全生命周期管理”理念，坚持贯彻国家基本制度与地方实施性相结合，坚持改革成果与立法支撑固化相结合，注重从上海实际出发，聚焦新发展阶段中土地管理制度改革的新方向、新需求，构建适应高质量发展的土地管理制度体系，诸多亮点值得关注。

构建国土空间规划实施机制

国土空间规划是各类开发保护建设活动的基本依据。为进一步增强国土空间在土地开发保护利用中的统筹引领和空间约束作用，确保规划落地实施，《实施办法》对国土空间规划的基本构架、效力层级、推进机制作了具化规定。从总体构架上，明确国土空间规划包括总体规划、单元规划、详细规划三个层次，下级国土空间规划应当符合上级国土空间规划，专项规划应当符合总体规划；从推进机制上，明确本市制定国土空间近期规划和国土资源利用年度计划，作为分阶段实施国土空间总体规划的重要依据，进一步强化国土空间规划实施的传导机制效用。

《实施办法》注重突出“上海特色”，在落实国家关于永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线划定要求的基础上，规定本市分类划定文化保护控制线，将历史文化遗产、公共文化服务设施聚集区等要素纳入保护和控制范围，进一步推动传承城市文脉、挖掘城市文化遗产内涵，助力提升公共文化服务设施的功能和品质。《实施办法》还总结固化了上海作为超大城市发展建立的“空间留白”机制，明确本市应对未来土地资源配置的战略性需要，科学划定一定比例的战略预留区，为未来的重大事件或重大项目预留空间和规划余地。

落实“最严格耕地保护制度”

国家对耕地实行特殊保护，党中央反复强调要坚持最严格的耕地保护制度，保障粮食安全。本市严守耕地和永久基本农田保护红线，多措并举加强耕地保护，目前划定耕地保护空间202 万亩，其中永久基本农田150 万亩。

为进一步落实最严格的耕地保护制度，《实施办法》基于《中华人民共和国土地管理法》等法律法规作了细化补充规定，明确本市耕地保护实行党政同责、一岗双责，要求市、区政府将上一级政府下达的耕地保有量和永久基本农田保护任务逐级分解下达，落实到具体地块，并对落实情况予以考核，压紧压实耕地保护责任；明确本市实施“占补平衡”“进出平衡”制度，对永久基本农田以外的耕地转为其他农用地的要求和程序等作出具体规范，并对补充耕地、耕地质量监测评价、高标准农田建设等提出细化要求。

“土地全生命周期管理”理念入法

强化建设用地的供应和供后管理。早在2014 年，本市就开展了针对工业用地的全生命周期管理，在建设用地的供应和供后管理上，形成了较为成熟的做法。国有土地有偿使用合同是全生命周期管理的重要抓手，《实施办法》规定国有土地有偿使用合同除法律规定应当约定的内容外，还可以约定建设要求、功能业态、产业准入、经济产出、生态环境保护、公共要素配置、房地产转让、土地退出等内容。同时，加强土地供后管理，对土地使用条件改变予以严格规范。通过把经济、社会、环境各要素纳入合同管理，实现建设用地管理系统化、精细化、动态化，进一步提高土地利用质量和效益。

加强土地利用综合绩效评估。土地利用综合绩效评估是土地全生命周期管理的重要一环，目前，本市土地综合绩效评估从产业用地试点，逐渐拓展到建设用地全地类。《实施办法》对此作了规定，明确由市规划资源部门会同相关部门制定土地利用综合绩效评估指标，指标包括经济产出、社会效益、生态环境、创新引领等内容；由区人民政府组织开展评估。同时，强化土地综合绩效评估结果的运用，明确根据评估结果，分级实施相应的能源、规划、土地、财政等政策，并结合城市更新、低效建设用地减量、土地储备等工作，形成提质、转型、减量、更新、收储等多路径联动统筹的处置路径，引导土地资源合理流动和高效配置，进一步推动本市建设用地结构优化、综合承载力不断增强、空间品质整体提升。

固化拓展规划用地审批制度改革成果

优化建设用地审批内容和流程。在总结本市“多规合一”“多证合一”等改革举措成效的基础上，《实施办法》要求规划资源部门推进土地管理审批制度改革，通过多种有效方式，简化审批材料、缩减审批时限、优化审批环节、提高审批效能。同时，推动规划用地审批事项深度融合，明确在详细规划编制阶段已完成建设用地规模审查的，规划资源部门在用地预审时可不再对用地规模进行审查。

推行社会投资项目“用地清单制”。本市深化投资审批制度改革，探索推行社会投资项目“用地清单制”。通过“一张清单”减环节，将原先由用地单位在开工前需要到各部门办理的各项手续，前置到供地前由政府相关部门统一完成，在土地出让阶段即形成评估结果和普查意见的“一张清单”，包括地质灾害、地震安全等评估和对文物、历史建筑保护对象等开展的现状普查，并在土地供应时一并提交给用地单位，减少用地单位取得土地后的审批手续，助力社会投资项目早开工、早落地。《实施办法》总结固化改革成果，专门对“用地清单制”作出规定，推动提升社会投资项目建设便利度，持续优化营商环境。

创新土地集约高效利用制度

加强城市更新用地保障。当前，上海城市发展正在由外延扩张式向内涵提升式转变，城市更新作为存量时期主要的城市发展和空间治理方式，是资源环境紧约束背景下土地利用和管理的重点领域。《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）在土地管理方面创设了不少好做法，《实施办法》在此基础上实现“再升级”。比如，《条例》规定了土地组合供应、重新设定土地使用期限等用地保障措施，《实施办法》增加规定融合利用土地、零星土地整合、土地置换等创新土地资源配置方式。再如，《条例》规定以“拆除重建、改建、扩建”形式实施城市更新的，可以依法重新设定土地使用期限，《实施办法》增加了“土地用途调整”这一情形并明确相关要求，为城市更新可持续发展不断强化用地保障。

建立完善产业用地融合利用机制。今年9 月，本市制定发布了《关于推动“工业上楼” 打造“智造空间”的若干措施》，明确通过创新推出产业综合用地，允许产业功能融合利用，将传统单层铺开的扁平式厂房，汇聚到高楼层的垂直化空间形态，推动产业链各环节紧密衔接。为适应这一新情况新要求，《实施办法》专门对产业用地融合利用机制作出规定，允许工业、研发、仓储、公共服务配套等功能用途互利的用地混合布置、立体设置，促进规划土地管理要求与产业空间弹性需求之间的有效衔接，为产业高质量发展提供有效空间保障。