国外国家公园动态分区及其管控策略的模式研究

高 媛 唐 军 张梦斓 翟志雯

1 研究背景

分区是实施空间管制的基本工具。2019年发布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出“国家公园和自然保护区实行分区管控”。随后《国家公园总体规划技术规范》(GB/T 39736—2020)(以下简称《技术规范》)规定了“管控-功能”二级分区，将国家公园分为核心保护区和一般控制区进行差别化管控，再根据管理目标进一步划分严格保护区、生态保育区、生产生活区和科教游憩区等功能区。

从国家公园体制试点建设到2021年三江源等首批5个国家公园正式设立，已公布的规划显示出中国国家公园正在形成以管控分区为主的分区方法，但尚未明确统一，在分区模式、数量、类型、面积占比等方面存在较大差别，体现了实际情况的差异及管理需求的多样。

我国东西部地区在人口密度、开发程度、生物多样性、土地权属等多方面差别显著，东部地区国家公园面临更激烈的人地矛盾。三江源国家公园核心保育区面积占比73.55%，而武夷山国家公园核心保护区面积占比50.5%，仅略高于《技术规范》中的相关要求，东西部国家公园保护管理存在明显差异(表1)。

面对国家公园多样化的保护状况，探究适应性更强、灵活可调的分区管控措施是规划必须面对的实践需求。《技术规范》中已提出可根据迁徙或洄游野生动物特征与保护需求，划建一定范围的季节性核心保护区，规定严格管控的时限与范围。而在国家公园管理实践中，东北虎豹国家公园为保护物种迁徙，设立“恢复扩散区”定期将东北虎豹繁殖扩散区域动态调整为核心保护区；海南热带雨林与祁连山国家公园总体规划中也提出了分区动态调整的相关内容，规定经生态修复，可将一般控制区动态调整入核心保护区。

近年来，关于国家公园分区规划的研究多集中于法律制度研究[1]、分区模式构建[2-4]、分区技术研究[5-6]、管理成效评估[7-8]等方面。赵智聪等分析国外国家公园的管理模式，得出分区目标综合、政策细致、技术科学、决策机制灵活等特征与发展趋势[9]。部分学者开展了动态分区相关研究：路飞等在对自然保护区自然概况、生态结构与功能特征、保护对象黑颈鹤时空分布特征和区域经济特征进行调查分析的基础上，提出采用动态管理分区模式和季节性核心区的概念[10]；《指导意见》出台以来，孙鸿雁等深入阐释管控-功能二级分区，并关注到国家公园管理中的差异化需求和动态发展特征，提出精细化和动态化管理[11]；廖华等梳理国家公园试点分区管控中的问题，提出统一分区标准，实行二阶结构分区，并将生态保育修复区作为“动态分区”等建议[12]。总体而言，相关研究与实践已关注到动态分区的需求，但是对于国内外不同生态状况、不同社会需求、不同管理目标的分区模式的深入分析和研究尚显不足。

2 国外国家公园动态分区模式划分与典例分析

世界各国国家公园根据实际国情和保护地管理问题采用不同的分区模式，研究在全球范围内选取具有鲜明动态分区管控特征且对我国有一定参考价值的案例国家开展深入研究。

2.1 选取与分类

截至2018年，全球共有244个国家和地区建有国家公园和保护地体系[13]，案例选取基于以下几点因素[14]：1)具有一定的国家公园管理经验，即国家公园总数量≥10个，且总面积＞5 000km2；2)国家公园在本国自然保护地体系中重要性较高，即国家公园国土面积占比≥1%；3)国家公园对应的IUCN保护地类别以Ⅱ类为主，在保护大规模生态过程的前提下有限制地利用，且一般具有明确的管理分区模式，与我国国家公园特征相近。筛选出40个国家后，综合具体分区情况及研究需要，最终选出包括日本、韩国、法国、德国、芬兰、美国、加拿大和哥伦比亚在内的8个案例国家(表2)。

表2 8个案例国家的国家公园基础信息及动态分区情况汇总[15-20]

依据动态分区与整体分区结构的关系、分区转化特征与转化结果的差异，可将各案例国家国家公园动态分区的模式划分为特别分区类、分区转换类和渐进增补类3类(图1)。

图1 动态分区模式分类及转化过程示意图

2.2 以日本国家公园为代表的特别分区类

日本国家公园(日语：国立公園)将陆域分为特别地域与普通地域，海域分为海域公园地区和普通地域[21](图2)。2002年《自然公园法》修订创设利用调整区制度，在特别地域或海域公园内的局部地区控制游客量以维护和适当利用国家公园的景观[22]。目前，吉野熊野国立公园和知床国立公园设置了利用调整地区。

图2 日本国家公园分区体系(作者改绘自参考文献[21])

2.2.1 吉野熊野国立公园中的动态分区

吉野熊野国立公园于1936年建立，陆地面积61 406hm2，以大峰山脉及其东侧的大台原、大杉谷，起源于山岳的熊野川、北山川，以及从尾洲到潮角的熊野滩海岸线为资源特色。

2006年公园指定特别保护地区中的西大台(450hm2)为利用调整区，以恢复衰退的森林生态系统，并在一定的控制下促进其高质量的使用[24](图3)。每年4—11月县道开放时，地区进行特别管理以减少因利用人数增长对自然环境产生的影响。每年的新绿季节等利用集中期可适当提高使用人数上限(图4)。

为提升管理效果，公园制定西大台地区利用优化计划，组织座谈会，并设计手册、网站等对利用调整区设置原因、管理措施进行解读宣传。地区使用管理方针除调整游客量、引导使用密度外，还有根据“大台原自然修复推进计划”进行保护修复、开展指标品种监测调查、维持最低限度使用设施等。

2.2.2 小结

日本的利用调整地区有如下特点：1)为应对资源保护出现的新问题而设立，叠加于分区结构之上，不改变原有分区；2)分区的主要目标是保护珍稀物种及生态修复，是一种对资源的双重保护和特别管理措施；3)严格保护的同时促进高质量的使用，依据现实状况分时段进行不同程度的动态管控；4)对保护对象进行科学监测，及时调整管理策略。

2.3 以加拿大、哥伦比亚国家公园为代表的分区转换类

加拿大国家公园通常划分为特别保护区(Ⅰ区)、荒野区(Ⅱ区)、自然环境区(Ⅲ区)、户外游憩区(Ⅳ区)和公园服务区(Ⅴ区)5个分区[25]。哥伦比亚国家公园(西班牙语：Parque Natural Nacional)根据各区域管理目的和自然特征划分为无形区②、原始区、自然恢复区、历史文化区、户外一般休闲区、高密度使用区及缓冲区。

加拿大和哥伦比亚国家公园在管理实践中都应用了分区转换的策略。《加拿大公园指导原则和运营政策》中规定，为满足生态系统管理需求，可为某些区域指定季节性变化的“暂时性分区”(Temporal Zoning)。哥伦比亚国家公园定义自然恢复区为暂时分区，当区域达到所需的保护状态时，分区将重新命名[26]。

2.3.1 加拿大西尔米利克国家公园的暂时性分区

目前加拿大共有5个国家公园划定了暂时性分区，以西尔米利克(Sirmilik)国家公园为例，该公园占地22 000km2，大部分区域为Ⅱ区，Ⅰ区、Ⅲ区面积较小且布局分散。为保护鹅类筑巢产卵活动及保障科学研究，在拜洛特岛西南角划定暂时性分区(图5)，每年的5月1日—8月31日岛屿西南平原将按Ⅰ区进行管理。此外，拜洛特岛西南的雪地摩托通行区域在冬季雪量充足时将按照Ⅲ区管理，其余时间按Ⅱ区管理。

图5 西尔米利克国家公园分区图(作者改绘自参考文献[27])

暂时性分区的设置尊重生态系统规律，较好地保护了物种栖息地，满足动物筑巢产卵等季节性特定需求，并为其他时段开展游憩活动提供可能，实现特定区域的有效保护和合理利用。

2.3.2 哥伦比亚泰罗纳国家公园的自然修复区

泰罗纳(Tayrona)国家公园于1969年建立，面积约15 000hm2，展示了圣玛尔塔内华达山脉地区特有的生物多样性。

公园曾历经多次分区调整，2002年第177号决议中的分区规划首次获得法律支持[28]。但该版规划在实践中存在较多问题，例如：1)将过去数十年间开展旅游活动并建设有基础设施的区域划为原始区和无形区；2)地区作为土著领土具有一定的历史重要性，但未划分历史文化区；3)无形区限制发展活动，管理部门与当地渔民、潜水学校存在冲突等。

在当时国家公园大部分领土受到干预的情况下，无形区和原始区全部转化为自然恢复区，分区总面积占比达81.9%，允许进行繁殖、移植物种等恢复生态系统的活动[29]。经过数十年的生态修复、监测及研究过程，2019年无形区已再次占据较大比例[30]。

自然恢复区的划定基于生态系统状态、代表性和管理情况等因素，各分区自然生态状况受到破坏而不再符合原分区定义时可转化为自然恢复区，采取临时管理措施。当分区达到所需的保护状态并符合保护目标时将重新命名，例如自然恢复区转化为无形区、历史文化区等，分区转换所经历的时间跨度相对较长。

2.3.3 小结

分区转换模式能够实现分区类型之间的相互转化，加拿大和哥伦比亚国家公园的转换策略又存在差异：前者为季节性转换，通过为一年中的某个时段设置更严格的分区类型来提高特定区域的保护程度，满足生态系统管理需求；后者则是依据实际保护管理需要划定转换分区，进行时间跨度较长的生态修复。

2.4 以德国国家公园为代表的渐进增补类

德国国家公园综合考虑资源条件与管理需求进行分区，划分自然演进区(德语：Naturdynamikzone)、培育恢复区(Entwicklungszone)和使用管理区(Pflegezone)③。自然演进区保护自然演进过程，无须人工干预；培育恢复区现状自然环境质量较差，一定时期内需要干预管理，在法律生效后的30年内达到可增补至自然演进区的状态；使用管理区始终可以进行森林开发和干预。

德国国家公园对标IUCNⅡ类标准，规定自然演进区面积需达到公园总面积的75%以上，分区渐进增补的策略为国家公园实现大面积自然保护的管理目标提供了可能。

2.4.1 黑森林国家公园的动态分区

黑森林国家公园(Nationalpark Schwarzwald)建于2014年，占地10 062hm2，包括2个相距约3.5km的独立区域。在被指定为国家公园之前，由于利用程度不同，各林区在近自然程度上有着天壤之别[31]。

2015年黑森林国家公园首次分区，经历了以下步骤(图6)。1)自然演进区初始划分：依据分区标准(包括已有森林保护区、陡坡、以冷杉和山毛榉为主的混交林和海拔900m以上的近自然森林)，输入信息进行叠图，国家公园委员会等定期实地考察以了解潜在区域。2)划分使用管理区和培育恢复区：考虑《国家公园法》、相关报告及不同学科领域工作组的成果，根据永久干预需求划定使用管理区，将潜在自然演进区内需进行临时管理干预的区域划为培育恢复区。其他未界定的区域基于地形、溪流等可识别要素进行划分调整，并尽可能指定相邻区域以保障分区连续性，最终得到粗略的分区结果。3)评估调整及分区划定：提交分区草案，组织公众参观讨论并提出反馈，评估调整分区结构。4)研究讨论分区变化：2020年分区结构调整，自然演进区占比由32.5%上升至52%。

图6 黑森林国家公园分区划定及调整流程(各阶段分区图由作者改绘自参考文献[31])

在最终目标的指引下，黑森林国家公园尊重资源状况和管理需求，不断调整分区，整个过程透明而严谨。第一次分区划定后的5年内，培育恢复区的较大区域已经朝着自然演进区的方向发展。随着时间演进，变化往往更趋缓，将伴随更为谨慎的调整措施。

2.4.2 小结

德国大多数国土空间都受到不同程度的干扰，与设立国家公园所追求的大尺度且相对连续的荒野地的目标存在矛盾。在“让自然成为自然”的理念指导下，分区渐进增补策略提升了在德国国土空间的大部分地区建设国家公园的可能性。分区过程中，德国国家公园明确了自然演进区面积占比需最终达75%以上的长期管理目标，分区呈现向自然演进区转变的单向增补趋势。

3 国家公园动态分区及其管控策略的特征机制研究

3.1 国外国家公园动态分区模式比较分析

日本等国的国家公园采用特别分区模式，对分区局部进行修复或加强保护，并不影响原有分区结构。韩国国家公园的特别保护区、加拿大国家公园中的环境敏感点(ESS)和文化敏感点(CSS)、美国国家公园《园长纲要》对特定区域的管理及芬兰的限制区都属于此类模式。加拿大国家公园的暂时性分区、哥伦比亚国家公园的自然恢复区等属于分区转换模式。分区之间相互转换，分区类型和时间跨度视保护管理目标而定。德国和法国国家公园采用渐进增补模式，设定明确目标，分区间单向转化。国家公园初始分区面积占比没有明确规定，但确定了长期管理目标的一致性，空间随时间变化转变较大。

基于国外国家公园动态分区的3种模式，对比各国国家公园建设管理的思想基础、区划策略、法律支撑、管控措施等方面特征，可以发现多数国家将动态分区写入法律规范，既存在分区划定原因和目标的相似性，又在实践中表现出不同特点。

1)思想基础：生态系统保护优先下的平衡。

多数国家公园在管理中认可生态系统的动态化特征，追求保护珍稀物种资源、维护生态系统完整性的目标。例如，法国国家公园强调“生态团结”的原则，即分区之间存在基于生物多样性分布动态及进化潜力的紧密关系。动态分区也能够在一定范围内平衡保护与利用的关系，日本设置利用调整区为游客提供原始自然氛围的体验，韩国、加拿大等国的国家公园也在相关分区中提出了游憩行为管理、区域开发利用等方面措施，并通过设置严格的准入机制、开展监测研究等方式保障执行(表3)。

表3 案例国家国家公园动态分区划定原因及主要管理措施

2)区划策略：立足现状面向实践。

相关机构在分区划定时对资源状况与管理问题开展深入研究，以提出针对性的解决策略。例如德国国家公园在全面了解地区基础资源条件后，从植被近自然程度、群落生境和物种保护、文化景观及历史遗迹等角度进行动态分区指定。由于自然环境、社会经济等方面的差异，各国国家公园结合实际选择不同动态分区模式，采取差异化的管理策略；同一国家的国家公园也可以同时应用多种动态分区模式，相互配合以改善管理效果。

3)政策支撑：法律规范指引支持。

多数案例国家在法律规范层面对动态分区管控做出引导：日本、韩国、哥伦比亚等国在与国家公园相关的重要法律条文中规定了动态分区管控策略；加拿大等国则在国家公园管理规划指导文件中明确规定了动态分区管控策略。在国家公园相关政策支撑下，动态分区划定与管理的有效性和连贯性将得到有力保障。

4)管理保障：后续管理完善连续。

在分区规划制定调整和实际管理的过程中，管理机构、研究机构、社会公众等的多方参与有助于实现科学合理的分区结果。面对动态分区对管理提出的更高要求，国家公园将制定更为完善的管理策略，并开展持续的科学监测及定期的评估调整，保障管理的有效性。

3.2 对我国国家公园建设和分区管理的思考

我国在动态分区管控方面已有一些尝试与经验。1989年的《黄山风景名胜区管理条例》以法律形式将景点轮休制固定，对高海拔核心景点实行定期轮休，通过人工辅助促进自然恢复的措施改善生态环境，该策略符合特别分区类模式特征，已取得了良好的实践效果；2022年《国家公园法(草案)》提出对核心保护区内自然生态过程等具有明显季节性变化规律的区域，在生态功能不受损害的前提下可实行季节性差别管控；海南热带雨林国家公园等规定一般控制区经生态修复可局部调整入核心保护区，与德国培育恢复区管理措施类似，效果仍有待考量。

《指导意见》提出的两区制分区法能够控制决策成本，简化资源的行政管理，提高效率。然而面对复杂的生态系统、不同的人地关系及土地权属等问题，实践动态分区模式为我国保护地进一步提升管理效果提供了可能。国外国家公园动态分区及管控策略的模式为我国提供了一些启示。

1)提高对于国土空间情况差异性和生态系统动态性等特征的认知，促进动态分区管控规范化与制度化。国外国家公园基于对自然和文化资源特征价值的深入理解，明确动态观念，将动态分区管控写入法律规范，可操作性和普适性较强。我国现有的国家公园管理规划对动态分区管控策略做了一定的探索，但尚未形成共识。在确认实际管理效果后，可以针对不同国土区域补充完善法律法规及技术规范，并加强相关方面的实践引导。

2)加强基础性研究，综合应用多种动态分区模式。案例国家国情及实际管理问题复杂，加强对不同动态分区模式划定依据、技术方法、管控措施等的研究有助于确定适合我国国情的动态分区管控策略并深化综合应用。例如德国国家公园设立面临的人地矛盾与我国东部地区相似，渐进增补模式能使分区逐步调整至满足国家公园设立的面积占比要求。其初次分区不严控面积比例，对工作重点和进度灵活调整，后续的环境研究监测等具体措施都值得深入分析。加拿大国家公园的暂时性分区也可为我国季节性核心区的划定提供参考。

3)细化分区管控措施，提升管理水平。国外国家公园分区规划随管理实践呈现精细化特征，我国二区制分区法基于不同的管控强度和措施，确保了分区管理的高效，而开展分区动态调整可适当平衡管理高效性和精细化的需求。分区管控措施应进一步细化，细分管理方式和活动类型。例如，基于严密科学监测划定季节性核心保护区范围，在特定时段限制游客进入，但始终允许科研监测、保护和培育濒危物种等活动的展开。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。

注释：

①美国《园长纲要》(Superintendent's Compendium)是根据36联邦法规(36 CFR)实施的公园特定规则的摘要。规划确定分区及其管理政策后，国家公园园长仍可以根据《园长纲要》，按照实际情况对国家公园内的特定区域实行关闭，限制利用或提出其他管制措施。每个国家公园都制定有《园长纲要》，该文件在修订后最多一年内有效。来源：https://www.ecfr.gov/current/title-36/chapter-I.

②无形区定义为必须保持环境不受任何人为改变的区域，以便自然条件被永久保存。来源：Decreto 622 de 1977 Nivel Nacional.https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8265.

③各国家公园分区命名存在差异，本文分区名称根据2015年德国自然保护部建议统一的命名意译。来源：BfN.Vorschläge zur Gliederung und zu Inhalten von Nationalpark-Plänen.https://www.bfn.de/publikationen/bfn-schriften/bfn-schriften-425-vorschlaege-zur-gliederung-und-zu-inhaltenvon.