城市居住小区体育场地设施有效供给的法律规制——基于新修订的《中华人民共和国体育法》第83条的思考

张红艳 邹 京

(1.厦门城市职业学院 体育教学部,福建 厦门 361008;2.集美大学 体育学院,福建 厦门 361021)

1 问题的提出：大众体育场地设施供给不足引发的思考

大众体育场地设施供给不足是一个不争的事实,国家体育总局发布《2022年全国体育场地统计调查数据》显示,人民群众日益增长的体育需求与体育资源相对不足的矛盾依然突出。大众体育场地设施供给存在的问题成为制约全民健身实现的瓶颈因素[1];主要表现在大众体育场地设施人均面积占比偏低、布局失衡、结构和内容有待适应性调整等。2020年9月,习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上指出,“要紧紧围绕人民群众需求,统筹建设全民健身场地设施”,并将这一问题纳入国家决策予以统筹解决;同年10月,国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》明确要求,完善健身场地设施顶层设计,增加健身设施供给,补齐健身设施短板。2022年6月,《中华人民共和国体育法》(以下简称《体育法》)明确“优先保障全民健身体育场地设施的建设和配置”,同时新增第83条“新建、改建、扩建居住社区,应当按照国家有关规定,同步规划、设计、建设用于居民日常健身的配套体育场地设施。”将这一问题上升到法治层面予以保障。

新修订的《体育法》明确坚持全面贯彻习近平法治思想,践行“以人民为中心”的法治理念,在“总则”、新增“第83条”等相关条款中,明确范围“居住社区”,明确用途“用于居民日常健身”,明确内容“体育场地设施”。在上位法为《宪法》的《体育法》中提出如此明确的法律条款,既是原则性规定又为具体操作执行和细化内容和要求设定范围。

大众体育场地设施不足在一定程度上制约我国公民体育权利的实现[2,3]。解决这一问题的不是建什么的问题,而是“建在哪儿”的问题,是土地利用的问题,即本研究核心议题“体育用地有效供给”。新修订的《体育法》新增第83条明确具体,针对解决大众健身场地设施不足是根本性进步,对此,本研究认为,落实新增第83条原则性规定仍有具体问题有待进一步细化,即在“居住社区”范围设定的基础上提出向“居住小区”的下沉。虽然,城市居住小区体育用地有效供给看似是一个具体的、局部的、低层级的“小问题”,但关系到“老百姓”居住环境改善、身体健康、人心向背,故可积“小”而成“大”;“小区”虽小,但是数量多,用地总量“大”,所以,必须“小题大做”。

研究聚焦于城市居住小区体育用地“供给”正当性的法理阐释,目的就是贯彻《宪法》法治精神并提出贯彻落实新修订《体育法》第83条的具体思路,优化全民健身法律制度环境,促进《体育法》与《全民健身条例》的进一步衔接,使之原则性规定具有更明确的针对性和可操作性。

2 规制失灵：城市居住小区体育场地设施供给正当性缺失

2.1 体育用地有效供给正当性的法理阐释

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)明确了“国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质”。这决定了我国公民参与体育运动是国家权力必须予以保障的基本权利。由此,说明城市居住小区体育用地供给正当性是法理解释首先应该明确的问题;进而展开在“底线公平”论域下维护社会公平正义的政治伦理讨论;并引用“公共服务均等化”概念,明确政府主体地位和法律责任。

2.1.1 我国公民体育权利实现的法理基础

公民合法权利包括体育权利,特别在《宪法》中得以确认之后即上升为国家意志,就需要动用公权力予以保障。开展群众性体育活动所必需的体育用地供给与场地设施建设,就是政府贯彻《宪法》精神落实公民体育权利所提供的公共产品和服务,是政府的法律责任[2,3]。对这一问题梳理和阐述是课题展开研究首先必须解决的法源和法理问题。

人的基本权利由应然权利、法定权利和实然权利等三种形态构成。最基本的是一种理想状态的应然权利,是人们权利价值判断基础;要使应然权利在现实生活中被人们实际享有,还必须实现其从应然权利向实然权利的转化,即以法定权利为媒介,通过具体的法律和制度设计使之具有可操作性,为应然权利的实现创造条件。所以,应然权利和实然权利是法定权利存在的根本取向。

2.1.2 城市居住小区体育场地设施的特别保障

社会经济发展的不平衡导致了贫富差距和空间分异,其实质表现在资源占有和分配的失衡。大众体育场地设施供给不足是其中表现形式之一,使处于城市内弱势群体的体育权利保障问题变得更加突出[4]。社会公平主要问题不在于资源短缺,而在于分配的价值取向陷入了伦理困境。这个问题反映在两个方面,一是居住社区公建配套中,对文化体育设施规定和建设整体的不确定性;二是作为国家对体育总体投入中,关于大众体育场地设施的关注不够。

新修订的《体育法》第5条增加了公民“平等参与权”和特殊群体的“特别保障”。在特别保障规定上,将原规定的“青年、少年、儿童”修改为“未成年人、妇女、老年人、残疾人等”,扩大了特别保障的主体范围;将原规定的“体育活动给予特别保障”修改为“参加体育活动的权利给予特别保障”。新增“第六条 国家扩大公益性和基础性公共体育服务供给,推动基本公共体育服务均等化,逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共体育服务体系。”为此,正确认识社会公平并厘清以“底线公平”为内涵的社会资源分配以及价值取向问题,有助于正确理解经济发展成果在体育领域内的分配取向,继而在政治伦理层面探究城市居住小区体育场地设施供给的理论意义和实践价值。

2.1.3 城市居住小区体育场地建设中的政府责任

政府是提供公共产品的责任主体,提供公共产品是其得以产生、存在和发展的政治合法性基础。城市居住小区大众体育场地设施配套建设应该从特定时间、特定背景下的“民心工程”“德政工程”转变成我们这个社会制度层面固有的规制。为此,国家先后出台多项制度措施,目的就是要形成这样的制度安排,使我们经济转轨、社会转型时期出现的城乡差距、区域差距、贫富差距不要转化为人们基本权利不平等和机会不平等。

自20世纪90年代末住房货币化改革以来,政府在保障性住房领域的作用日趋淡化,市场化成为一种趋势逐步进入公共服务领域,使得已有的多项制度措施制约力被削弱。究其原因,是强化了市场在资源配置中的作用,政府尝试性地将公共服务职能让渡于市场机制,因此出现了政府职能缺位。事实证明,在社会服务领域引入市场机制,难以使社会获得更多的利益,某种程度削弱甚至直接剥夺了大众获得社会基本服务的权利。社会、市场、政府三者之间的关系经历了探索、调整、修正的实践过程,进而明确“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。惠及14亿人的基本公共服务,既是社会发展的最重要的动力,也是政府最基本的责任。在社会公共福利领域,政府没有不该管的事情;如果缺少了公权力的介入,维护公众利益将是一句空话。政府责任主体作用应该体现在因“市场失灵”无法提供的,但却有益社会大众的公共产品和公共服务方面。

居住小区体育用地供给的不确定性,与“土地财政”制度不无关系。其中,涉及包括地方政府在内的多元主体在土地使用上的利益博弈。对此,需要政府在平衡利益方面做出正确取舍;同时进一步加强政策引导并强化法律制度层面建设。这是政府职能的体现,是实现民生体育、促进社会和谐、实现公平正义亟待解决的理论和实践问题之一。

2.2 城市居住小区体育用地供给的相关法律法规分析

2.2.1 城市居住小区体育用地法规正当性缺失与补救

2000年《中华人民共和国立法法》颁布实施,2015年和2022年分别作了两次重要修改,其基本精神及实施原则对比较分析和理解不同领域的法律法规有指导作用。研究通过对体育行政部门颁布的有关规定对照城市建筑规划相对应的条款,认为城市居住小区体育用地法规正当性缺失是导致城市居住小区体育用地供给失衡的主要原因。“规制失灵”围绕着城市居住社区体育用地供给具体问题展开讨论,其论域范围和涉及内容体现了集多学科和建筑规划与设计领域概念以及相关政策法规于一体的综合性阐述。

研究发现问题并力图说清楚的是：现行法规“正当性缺失”主要缘于《划拨用地目录》(2011年10月22日国土资源部令第9号)、《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)、《公共文化体育设施条例》(2003年中华人民共和国务院令(第382号))、《城市居住区规划设计标准》(GB50180-2018)等四部法规的三个节点。①将“居住小区及以下”体育用地排除在“公益性”“非营利性”“全民健身运动设施”之外,使之“划拨”缺乏法源法理的正当性;②混淆了“居住社区”和“居住区”的概念,使体育相关法规在规划设计领域失去合理和有效性;③把居住小区“配套公建”中的“文化”和“体育”混同为一个指标,使二者在规划设计时可以互换和替代[5]。其中的核心是体育用地“公益性”的法理辨析,以及保证体育用地供给多种形式并重。

囿于学科知识把握的差距和相应技术使用的局限性,体育相关法规与建筑规划领域标准进行比较和分析难度较大。我们必须发现并梳理清楚政出多门的规定和规则出现的问题是什么,在此基础上有针对性地进行学理或法理的讨论;在客观实际的基础上,建立科学、合理并具有约束力的技术标准及法规制度。提出公共服务“下沉”,建设居住小区体育场地设施网络的设想。

2.2.2 城市居住小区体育用地供给过程失范的诱因分析

城市居住小区体育用地供给失范的因素,或无法可依,或有法不依,或执法不严,或违法不究,在这个过程中人们往往忽略了“程序正义”这一重要法律概念[6]。

针对这个问题,研究认为新修订的《体育法》修改条款中必须明确政府职能部门的责任及执行标准。为此,应该着重突出四个方面的问题,首先,应统筹规划体育场地设施,突出全民健身场地设施的建设,明确政府职责;其二,强调未经法定程序不得变更公共体育场地设施的规划、计划;第三,明确发挥体育行政部门在公共体育场地设施建设中的作用。第四,具有专业资质的“第三方”监督,进行公正客观的全过程评估。

在城市居住小区体育用地供给过程中,反映出现行法规标准交织不清和全过程监督责任与制衡缺位的现实困境。要实现动态与静态并行不悖,需要制定包括立法、规划、执行和监督各环节和具体步骤的行为规范,保障全过程正当有序。

“程序失范”只是表面现象,当然存在相关规定和规划设计标准有待完善的问题,更主要的是涉及到土地分配和利用所牵扯到各方面复杂的利益关系。所以,必须要通过地方性法规并通过“第三方”有效监督,实现体育场地设施配套建设的立项、施工、验收全过程的“公平正义”。将“老百姓”的应然权利,通过完善法律制度和监督执行落实为实然权利。

“第三方”监督力量有序发展是当前健全体制的内容之一。顺应我国法治化建设的要求,协调各方面利益,人员组成既要有专业特点性、又要有代表性,特别要重点保障市民、业主的利益表达、申述和法律救济。

《全民健身条例》第29条规定了公园、绿地、广场等场所管理单位负有安排全民健身活动场地的义务,但未明确上述主体违规时所应承担的责任。健全公民健身权利保障机制,对行为主体违反义务时的法律后果应做明确限定;责任与处罚机制缺失会导致有关规定缺乏约束力,致使公民健身权利受阻时,缺乏相应的救济途径。法谚有云,有权利就该有救济[3]。必须从健全体制和完善机制入手,从源头规避“程序失范”。

3 增量与存量之辩证：城市居民小区体育用地供给“法治”路径探析

围绕提高体育用地“总量”这个核心议题,从技术操作层面有两个途径可以考虑：盘活“存量”缓解体育场地设施的迫切需求;扩大“增量”从根本上解决体育用地不足的矛盾。通过“法治”将居住小区体育场地设施建设做出制度上的原则性确认。

盘活“存量”,是管理层面提高固定资产使用率的技术问题;扩大“增量”,是从实质上应予以关注的根本问题。当然,“有效供给”不排除方法和途径两者间的辩证统一。其中的“供给”是核心概念,其含义是指产品和服务在特定时期为解决社会比较突出的问题,在一定价格水平上愿意且能够提供一定数量的劳务或产品;理论上基于经济学和社会学领域相关理论展开讨论,围绕“供给”的经济学内涵和社会实际不难作出阐释并取得共识[7,8]。

3.1 扩大“增量”：从根本上解决体育用地不足的矛盾

“新建居住小区要按照有关要求和规定配建社区健身设施,并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付,不得挪用或侵占。健身设施未达到规划要求或建设标准的既有居住小区,要统筹建设社区健身设施。”城市居住小区体育用地供给有“划拨”和“出让”两种形式,提升到法律位阶较高的《体育法》中增加相应条款加以确认。究其实质而言,“新建小区”尚有相关规定可供参照力争落实预留体育用地;而“改建、扩建居民小区”增加体育用地难度很大。这是城市改建中存在的普遍现象,也是困惑学界和业界的实际问题。

当然,解决基本居住需求固然是今天我国城市化发展进程中的主要问题,但是,住宅是一个使用周期长、满足人际交往、娱乐休闲、文化体育等多种需求的特殊产品。因此,住宅区的规划建设应以人的多样化需求为旨归[9,10]。如果由于我们今天的短视行为而造成明天将付出更大的社会成本和经济成本是得不偿失的。今天的旧城区改造,迫使我们不得不面对许许多多的“欠债”。经济代价容易理解,社会成本的构成相对复杂,其实质则是发展成果共享的社会公平正义。有鉴于此,与其亡羊补牢、不如未雨绸缪。

3.2 盘活“存量”：以缓解体育场地设施的迫切需求

所谓“存量”,系指现有体育场馆设施建设所占用土地的总量。具有统计意义的“体育用地”大体以三种形式存在：在长期计划经济体制下,为发展竞技体育提供支撑的标准体育场馆建设用地;学校、厂矿企事业单位所建体育设施用地;分散于城乡社区以及居民区的体育公园、体育设施建设用地。

盘活“存量”,是提高固定资产使用率的管理层面的技术问题;“有效供给”是扩大“增量”应予以关注的根本性问题。当然也不排除两者间的辩证。为此,有必要深入思考土地资源资产化管理和应用,合理拓展建设用地新空间,全面提升土地集约利用水平。2019年7月《人民日报》发文关注社区体育设施提出解决办法,“健身场地和设施不足,仍是当前社区体育面临的一大难题。在公共用地较为紧张的情况下,利用边角地设置健身器材是一种办法。另外,制定新建小区的体育设施规范并强化监管,也是解决社区健身设施不足问题的一个有效措施”。[4]充分利用各类闲置资源,建设用于日常健身的场地设施,可以缓解健身设施不足问题,且多地实践证明行之有效。

当下,全国继“农村精准扶贫”取得阶段性成果之后,又统一部署开展城市老旧城区改造工作。就具体情况而言,对“改建、扩建居民小区”规范化地提供体育用地难以实现,目前可以着眼于闲置土地和空间的功能性改造与利用,即“任何资源均可通过存量结构调整和增量资源的配置实现功能结构的变化[11]”。

无论是直接供给体育用地的扩大“增量”,抑或是“鼓励体育场馆设施向公众开放”,或是“鼓励充分合理利用旧厂房、废弃仓库和老旧商业设施等闲置土地资源的体育功能改造,均可视为盘活“存量”、提高“增量”缓解大众体育场地设施不足矛盾的有效途径。

3.3 加强“法治”建设：《体育法》补充法条,《全民健身条例》细化规定

以往我国立法多以原则性规定为主,法律条文明确性不高,立法表达模糊而富于弹性,对法律适用造成了困扰。新修订的《体育法》抓住全面深化体育改革中的重点领域和关键环节,针对全民健身发展中迫切需要解决的现实问题做好制度设计,突出关键条款,协调好利益关系,解决体育发展中的“瓶颈”因素,做到“针对问题修法、修法解决问题”[12]。

体育用地供给牵扯多方利益和多部门职责权限,以及由此产生的内容专业性和实施过程的复杂程度,必须形成制度安排强化规制。对此大致包括两个步骤可供参考：第一,在以后修改《体育法》的过程中,增加独立的具有约束力的条款;明确限定范围的称谓“居住小区”,明确目的“体育用地供给”。第二,研究“专项立法”或“授权立法”的必要性和可行性。

首先应该明确目的,将建设居住小区体育设施用地的公益划拨性质予以确认。其次,明确称谓以明确所指——居住小区,即居民住宅小区;区别于建筑规划设计执行标准中的提法,相当于新冠肺炎对小区的“闭环管理”范围,等同于农村的“自然村”,体现国家治理中公共服务“下沉”的指导性原则。

近些年来,国务院曾经出台了多项体育行政法规,但是相关法律法规位阶高,针对解决城市居民住宅小区体育用地供给事项的规定的可参照和可执行的约束力规章、制度和条例有待细化。从这个意义上说,低位阶的、有明确指向性、具有专业特征并可参照执行的“授权立法”“专项立法”或原有体育法律规范做必要的修改,应该作为完善法治建设的选项予以关注[13]。

囿于专项立法的复杂程度、立法成本及必要时间的延宕,有鉴于我国土地所有权性质,相较于“授权”和“专项”立法,对现有体育行政法规《全民健身条例》修改和细化也是可供选项之一。2009年颁布实施的《全民健身条例》,是我国体育法制史上第一部具有较高法律位阶层级的能全面地对政府职能工作做出原则性规定的行政法规,同时也是对《体育法》的细化和具体化,体现政府以专门立法形式对全民健身制度建设的重视[14]。

无论是修法抑或立法,取决于解决利益关系的必要和实际效果,同时也要考虑立法成本和立法工作程序的复杂程度和制定体育用地划拨标准的技术难度。其中涵盖两个类型的三个技术操作层面问题,需要根据具体情况做理论和实践的探索,即展开理论研究形成法律文本,检验或验证法规的适用性和实效性。

因此,我们建议：根据新修订的《体育法》新增第83条法律精神,在《全民健身条例》中必须予以细化,针对“居住小区配套体育场地设施建设”提出3条具体规定：城市规划人均用地参照标准;“红线”确定新建居住小区预留用地;老旧小区闲置空间(地)体育功能性改造后纳入体育用地统计。前者是底线或参照标准;新建小区的“红线”具有刚性要求,而后者是一个可量化具有激励作用的调整,更有可操作性和实际意义。

4 结语

在我国城市化进程中,土地是稀缺资源。大众健身体育设施“不是建什么、怎么建的问题,而是建在哪的问题”;本研究关注的就是一件事,即城市居住小区构建“第五级大众体育场地设施”。

虽然,城市居住小区体育用地有效供给仅仅是一个具体的、局部的、低层级的“小问题”,但是,关系到“老百姓”居住环境改善、身体健康、人心向背,体现政府“坚持以人民为中心”,保障公民体育权利初衷。因此,无论是从技术角度抑或是政治考量,我们必须“小题大做”。

同时,课题研究密切关注国家提出城市旧城区和老旧小区改造实施过程中,增加或更新改造体育设施的可行性和可操作性问题。其中的“瓶颈”仍然是体育用地不足。我们必须“坚持问题导向”,调整健身设施空间布局,突出科学性、合理性。充分利用老旧小区闲置和可以改造利用的“金边银角”提高土地利用效率,并将其纳入体育用地面积以提高“增量”,这也不失为一种务实的权宜之计可以利用和选择。

落实城市居住小区体育用地有效供给,为老百姓做件实事,为政府提出可资借鉴的、可操作实施的方案,亟待展开相关领域的多学科综合性交叉研究。为此希望引起有关方面的重视,通过多种渠道加强合作研究,进一步有效落实新修订的《体育法》相关法条精神,依法保障公民平等地参与体育活动的权利,实现体育公共服务均等化[15]。