推进国家公园毗邻地区乡村协调发展的几点思考

杜延珍

青海省的三江源地区素有“中华水塔”之称，是国家重要生态安全屏障，也是“具有全球意义的生物多样性重要地区”，在全国生态文明建设中具有特殊和不可替代的位置。2021 年10 月12 日，习近平总书记在《生物多样性公约》第十五次缔约方大会领导人峰会上宣布，我国正式设立三江源等第一批国家公园，由此进入以国家公园为主体的自然保护地体系建设的新阶段。党的二十大进一步提出，要“以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”，为全面推进国家公园建设提供重要遵循。作为其中应有之义，就是要秉持保护与可持续发展理念，正确处理国家公园生物多样性保护与当地居民群众生产生活以及毗邻地区乡村发展的关系，努力构建共建共享机制，为国家公园建设行稳致远提供坚强可靠的服务与保障。

一、国家公园毗邻地区有序参与协同发展取得积极进展

近年来，青海省通过加大民生保障投入力度、改善乡村居住和健康医疗设施条件、实行一户一岗生态巡护、强化职业技能培训、支持特许经营项目发展、参与生态项目建设创收等一系列措施，大力支持国家公园周边及毗邻地区乡村发展和民生改善，初步形成了周边乡村支持服务国家公园建设、国家公园建设带动促进周边乡村发展的良性互动，构建了共建国家公园、共促生态保护、共享发展成果的工作和运行机制。

（一）积极参与生态管护工作

依据《三江源国家公园生态管护员公益岗位管理办法（试行）》，按照“一户一岗”模式，三江源国家公园将生态管护与巩固脱贫攻坚成果相结合，共设置了1 万多名生态管护员，通过签订聘任合同、实行持证上岗和年度考核评定等方式，全面参与国家公园生态监测、安全巡护和清洁等日常工作。对于考核合格、能够胜任生态管护工作人员，每月给予1800 元补助，户均年增收21600元，一方面打通了国家公园及其周边群众参与建设管理国家公园的有效通道，建立起了稳定的生态管护工作队伍参与，同时解决了国家公园范围及周边社区居民基本生活问题，得到了牧民群众的普遍欢迎。

（二）大力开展自然教育

近年来，三江源国家公园管理局加大科普宣传工作力度，先后启动实施局本级生态展览陈列中心等建设项目，初步形成以三江源国家公园中心展厅为主，实体和线上展示相结合，园区5 处科普服务设施为分支，省内外展览展陈机构、园区生态监测点为点面的“1+5+N”科普宣教基础设施网络。图书《源启中国——三江源国家公园诞生记》发布出版，并获得青海省“五个一”工程奖，《三江源野生动物图谱》《三江源国家公园自然图谱》等受到社会各界广泛好评。与此同时，切实加强与青海省环境教育协会等专业组织的协作，联合基层政府，面向不同受众，广泛开展多种形式的自然教育，玉树州杂多县萨呼腾镇中心寄校、曲玛河乡寄宿制小学获得国际生态学校项目“绿旗”荣誉，曲麻莱县、治多县牧民群众自发组建藏羚羊护航队，成为当地群众参与生态环境和野生动物保护的靓丽名片。

（三）将服务融入生态体验

近年来，三江源国家公园管理局相继出台相关管理办法，鼓励非政府组织联合当地牧户，规范开展生态体验活动。澜沧江源园区2016-2018 年连续3 年举办“自然观察节”，引导牧民参与其中。2016 年，15 名经过培训的牧民成为自然向导，每天获得500 元个人收益。2017 年，18名经过培训的牧民，在“自然观察节”中做导游，每位牧民获得2000 元收入。杂多县昂赛乡23 户家庭自2020 年4 月10 日起，接待访客30 批600 人（次），运行收入100 万元，其中40 万元用于牧户分红，60 万元用于合作社发展和购买养老保险。该参与方式取得良好效果，成为当地生态保护和牧民创收双赢的示范。

（四）有效防范人兽冲突风险

随着近年来生态保护工作力度不断加大，三江源国家公园生态状况明显好转，生物多样性明显提升，但伴随而来的人兽冲突问题也呈逐年上升趋势。为确保牧民群众生命财产安全，有效降低各种损失，三江源国家公园及时编制完成《野生动物与家畜争食草场补偿试点方案》，申请资金在园区13 个村开展补偿试点工作，并联合中国太平洋保险（集团）股份有限公司共同启动生态管护员意外伤害保险项目，按照每人每年96 元和最高赔付30 万元的标准，为17211 名生态管护员购买人身意外伤害保险，2018-2022 年累计赔付意外伤害保险金17笔，共计133.15万元。

（五）积极探索特许经营新模式

近年来，三江源国家公园按照“稳妥审慎、积极推进”的基本思路，大胆探索国家公园特许经营新模式，相继打造形成黄河源生态教育体验、昂赛大峡谷漂流等特许经营准入许可、产品许可和品牌许可的典型案例。同时，积极探索社区牧户以草场和牛羊入股生态畜牧合作社，实行统一经营、年底分红新模式。目前，已组建48 个生态畜牧业专业合作社，其中入社户数6245 户，占园区内总户数的37.19%，形成黄河园区玛多县扎陵湖乡生态畜牧合作社、长江源园区曲麻莱县叶格乡和红旗村畜牧业合作社等以牛羊肉、酸奶和牛羊绒生产销售为主的特色农牧业合作社，其生产经营正在逐步规范，成为当地牧户发展生产、增加收入的新途径。为进一步规范国家公园范围特许经营行为，三江源国家公园管理局及时出台《特许经营管理办法（试行）》和《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点实施方案》，强化产业准入正面清单管理，建立完善自然资源资产经营管理制度，推进生态体验和环境教育、特色文化等绿色产业发展。

二、存在的主要问题

在充分肯定工作进展和取得成效的同时，我们也要看到，工作中仍旧存在一些不足，需要采取更多务实举措切实加以改进。

（一）管理体制机制不完善

国家公园总体规划和机构设置还未批复，建设管理方面有所欠缺。《三江源国家公园总体规划（2022-2030 年）》《三江源国家公园管理机构设置方案（建议稿）》虽已上报中央机构编制委员会办公室、国家林业和草原局审批，但目前尚未批复，体制机制尚不健全，缺少管总的措施和手段，一定程度制约了三江源国家公园后期建设和管理。

（二）生态保护与周边乡村协调发展不充分

由于当地乡村参与程度不深，主动参与意识不强等方面因素，使乡村在国家公园建设管理中的作用不能充分发挥，尤其是在发展人地和谐生态产业、实现生产生活方式绿色转型方面，无法更好地发挥生态保护缓冲区作用，使国家公园生态体验、生态旅游方面进展缓慢。

（三）基础设施不完善

园区和周边乡村基础设施有短板，难以满足日常管护、科普教育、科学考察等方面的现实需要。国家公园建设项目资金主要用于国家公园勘界、自然资源监测调查、生态保护补偿与修复等，不能用于园区生态保护站点、巡护路网等基础设施建设，无法满足国家公园基础设施建设与管理的需求。

三、对策与建议

（一）统筹协调管理体制机制各项工作

进一步加强与中央机构编制委员会办公室、国家林业和草原局汇报沟通，争取机构设置方案和总体规划尽快获批，提前研究“三定”方案，确保机构、职责、编制及时到位。推动落实局省联席会议机制，加强与西藏自治区有关部门沟通联系，加快建立青海、西藏两省区“两统一、两分别”机制。根据《财政部办公厅关于三江源国家公园财政支持政策的通知》，保障地方事权补助资金落实到位，稳步提升中央财政补助资金的配置效率和使用效益。

（二）积极推进生态保护与民生改善共赢发展

加强草畜平衡管理及研究，建立和完善生态保护补偿机制，妥善解决人与野生动物冲突。积极探索生态产品价值实现路径，推进实施生态体验和自然教育、产业发展和特许经营等专项规划，发展以科研、科普、自然教育及探险为导向的生态服务业。探索自然资源所有者特许经营收益分配和回馈社区机制，打造生态体验和自然教育平台，扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动，推动建立国家公园产品品牌增值体系，实现生态、生产、生活联赢。

（三）大力支持国家公园门户乡村建设

门户乡村与国家公园相互关联、相互影响，按照生态系统、社区发展和居民生活质量协调发展思路，支持和指导国家公园周边乡村发展。一方面，按照“核心区—配套区—辐射区—功能区”成长机制，统筹考虑自然生态系统完整性和周边经济社会发展需要，科学确定适合该乡村的发展模式，推进不同区域功能分区和精细管理。另一方面，对乡村建设和管理进行科学评估，形成发展规划，促进乡村稳定持续发展。

（四）鼓励乡村参与国家公园管理

国家公园管理机构要主动加强与周边乡村的沟通联系，促使乡村和居民群众更了解公园的实施计划与政策举措，进而更好地发挥主体作用，参与生态环保巡护等自身擅长的工作，为公园建设提供和谐融洽的社会环境。通过开展职业技能、产业管理、自然资源管理、生态保护等培训，提升乡村自我组织和管理能力，积极推进与政府、公益组织、国家公园特许经营组织等的合作，凝聚国家公园建设管理的个体力量，提升公园管理与乡村发展的协同度。

（五）着力讲好乡村发展故事

充分利用纪录片、新闻报道以及综艺、文化活动和体育赛事等多种形式，大力宣传国家公园发展，吸引社会各界关注，着力讲好乡村发展故事。地方政府和国家公园管理机构网站要及时发布各个入口乡村相关信息，包括该乡村的背景、文化民俗等，以及国家公园游玩指南、发展规划等信息，向公众展示入口乡村建设的丰硕成果，为公众了解乡村和国家公园相关情况提供便利。