《巴塞尔协议》发展历程及我国实施的对策建议

《巴塞尔协议》是全球银行业资本和风险监管标准和方法，在金融国际化和全球化程度不断加深的大背景之下随着经济形势的变化而不断演进。全球大多数国家在结合本国实际实施该协议。本文介绍了《巴塞尔协议》的发展历程，分析了我国在实施过程中存在的问题，并提出了对策建议。

《巴塞尔协议》从1988年提出至今走过了30多年的历程，它从最初只有少数国家签署的、仅仅覆盖信用风险的简单协议，已发展成为今天全球主要国家参与的、多层次的国际监管标准，对全球金融市场风险管理影响重大。

《巴塞尔协议》的四个发展阶段

《巴塞尔协议I》

《巴塞尔协议I》是巴塞尔委员会于1988年通过的《关于统一国际银行资本计算和资本标准的协议》，这个规定在当时不具有法律约束力。

产生原因

20世纪70年代金融全球化进程加速，各大银行纷纷在国外设立分支机构，跨境经营已经成为常态，也伴随着出现了严重的监管套利现象；而联邦德国赫斯塔特银行和美国富兰克林国民银行的倒闭使监管机构开始全面思考国际业务的风险监管问题；同时，当时全球金融创新步伐加快，银行表外业务发展迅速，表外风险暴露问题也提上了日程；再加上20世纪80年代的拉美债务危机让银行家看到了主权债务也存在风险，银行业应通过压力测试了解银行资本是否足以应对主权债拨备的冲击，并尽快未雨绸缪筹措资本。在此背景下，《巴塞尔协议I》出台了。

主要内容

第一，提出资本充足率（Capital Adequacy Ratio，简称CAR）概念：资本充足率=资本／信用风险加权资产≥8%；核心资本充足率=核心资本／信用风险加权资产≥4%；核心资本≥附属资本。资本是商业银行用于吸收非预期损失（Unexpected Loss，简称UL）的资金，吸收预期损失的资金称为贷款损失准备（也称“拨备”），非预期损失是指超出预期损失（Expected Loss，简称EL）的损失。资本一般分为核心资本和附属资本。核心资本（也称一级资本）吸收损失能力强，包括股本（普通股股本、非赎回非累计优先股股本）和公开储备（股本公积、盈余公积、未分配利润、一般风险准备）等。附属资本（也称二级资本）吸收损失能力弱，包括非公开储备、资产重估储备、长期次级债、混合资本工具、普通准备金等。

第二，使用信用风险权重对资产进行区分。不同种类资产的信用风险不一样，所需的资本支持也是不一样的。信用风险加权资产包括表内信用风险加权资产和表外信用风险等额两部分。

第三，还兼顾表外风险，设置表外或有资产的信用风险转换系数。规定表外或有资产应通过相关系数换算风险，一并纳入监管。即表外信用风险等额＝表外业务规模×表外信用风险转换系数×相应的表内信用风险权重。

缺陷

（1）风险覆盖范围不全，主要覆盖信用风险和国家风险。（2）资本金要求的风险敏感性差，导致银行产生资本套利。比如《巴塞尔协议I》把所有的私人客户都放入100%的级别内，即相同的贷款规模需要相同的资本金，这显然是不合理的。因为不同评级的企业其信用风险也是不同的，所以不应该计提相同的资本金。如果资本金要求相同，银行就存在比较大的灵活运作的空间，进而隐匿风险。（3）主观成分过大，部分资本金对损失的吸收能力弱。比如非公开储备、资产重估储备等，当金融危机爆发，银行出现损失时，这些储备几乎没有对损失的吸收能力。（4）《巴塞尔协议I》不是强制实施的规则，所以国际上的监管套利仍然存在。

《巴塞尔协议I》的实施，改变了国际融资的方式与格局。我国从改革开放、融入世界金融体系的大局出发，敢于面对挑战，主动适用《巴塞尔协议I》相关规则。

《资本协议市场风险补充规定》

产生原因

金融市场的发展、分业经营的放松，使得商业银行越来越多地开展自己的交易业务，也因而承担了更多的市场风险，1995年巴林银行的倒闭更是突显出市场风险的破坏力。而《巴塞尔协议I》并未将市场风险纳入监管的范围之内，所以巴塞尔委员会于1996年制定了《资本协议市场风险补充规定》，希望弥补这一漏洞。

主要内容

（1）考虑市场风险，并由此开始明确将银行的资产区分为银行账户类资产和交易账户类资产。（2）确定市场风险资本计量的两种计量方法：标准法和内部模型法。其中，市场风险资本等于利率风险资本、股权风险资本、外汇风险资本、商品风险资本、期权风险资本之和；内部模型法是指允许银行根据内部风险管理模型进行计量管理，巴塞尔协会认可的是风险价值（VAR值）模型。

缺陷

补充规定发展和完善了《巴塞尔协议I》，但对于信用风险和市场风险之外的风险仍然没有进行系统的把握，还存在诸多与金融环境不相适宜之处。随着金融市场和银行业的快速发展，以及新风险的不断出现和监管需求的不断上升，需要一套对银行监管的整体思路和方法。

《巴塞尔协议Ⅱ》

《巴塞尔协议Ⅱ》全称为《统一资本计算和资本标准的国际协议：修订框架》，是由国际清算银行下的巴塞尔银行监理委员会（Basel Committee on Banking Supervision，简称BCBS）所促成的，产生于2004年。

产生原因

1995年巴林银行、日本大和银行的倒闭及1997年东南亚金融危机的爆发等，使人们充分意识到金融业存在的问题是信用风险、市场风险、操作风险等交互作用形成的结果，全面风险管理理念已开始形成。而1988年的旧巴塞尔资本协定已无法满足监管需要，《巴塞尔协议Ⅱ》针对其不足，做了大幅修改，以期提升国际金融业务的风险管控水平。

主要内容

第一，提出资本监管三大支柱：最低資本要求、监管部门的监督检查和市场约束。其中，第一支柱是指最低资本充足率要求。第二支柱是指通过外部监管来弥补银行内控不足，可以正确地判断风险。除此之外，监管还应覆盖第一支柱未涉及的风险，比如流动性风险、贷款集中度风险等。第三支柱是市场纪律，强化信息披露，对资本结构、资本充足率、风险评估和管理过程等方面提出了定性和定量的披露要求，引入更多的市场约束。

第二，最低资本要求相较于《巴塞尔协议I》，增加了资本金对操作风险和市场风险的覆盖。提出资本充足率=资本／［信用风险加权资产＋12.5（操作风险资本＋市场风险资本）］≥8%，核心资本占总资本的比例大于等于50%，即总的资本金要首先满足操作风险和市场风险的需要，剩下的还要能覆盖信用风险。同时，增设短期次级债为三级资本，用于覆盖市场风险。

第三，信用风险加权资产权重的估计方法发生转变。在《巴塞尔协议I》中，信用风险权重的估计使用标准法，即由外部的监管机构直接给定，标准统一，导致资本金要求对风险的敏感性较差。随着以在险价值（Value at Risk，简称VaR）为基础的市场风险计量模型（Riskmetrics）和信用风险计量模型（Creditmetrics）等的推出，《巴塞尔协议Ⅱ》开始鼓励银行实行内部评级法评估信用风险权重，且信用风险权重由违约概率（Probability of Default，简称PD）、违约敞口（Exposure at Default，简称EAD）、违约损失率（Loss Given Default，简称LGD）、期限（Maturity，简称M）四个变量驱动。内部评级法又分为初级内部评级法和高级内部评级法，初级内部评级法下四个指标仅PD由银行自主确定，高级内部评级法则均可以由银行自主评估。

缺陷

（1）关于金融监管的理念仍停留在机构性监管层面，增加了监管套利可能性，降低了监管效力。（2）仍然是以行业作为区分标准进行机构监管，并没有将投资银行纳入监管范围。（3）对金融衍生品的监管缺失。（4）监管指标顺周期性明显且监管规则相对宏观，缺少对银行内部的监管。（5）风险覆盖能力不足，缺乏对流动性风险的管理，导致容易出现系统性风险过高的情况。（6）金融工具交易结构安排日益复杂，监管框架对交易账户风险控制不足。

我国通过入世和实施《巴塞尔协议Ⅱ》，取消了对外资银行非审慎性市场准入限制，加强金融监管体制机制建设，积极推动商业银行改革与发展，使得我国银行业的评级得到了大幅度提升，安全稳健性和影响力实现了历史性跨越。

《巴塞尔协议Ⅲ》

产生原因

在2008年爆发罕见的金融危机，并迅速影响实体经济，演变为全球性经济危机后，理论和实务界也反思《巴塞尔协议Ⅱ》的利与弊，于2009年4月提出了《对巴塞尔协议Ⅱ框架完善的建议》，并于2010年公布，简称《巴塞尔协议Ⅲ》。

主要内容

第一，提高资本标准，强调资本对损失的吸收能力。提出最低资本要求为：核心一级资本充足率≥4.5%，一级资本充足率≥6%，总资本充足率≥8%。

第二，对资本类别及含义做了调整：一级资本包括核心一级资本和其他一级资本，主要用于金融机构永续经营情况下吸收损失的资本，其中，核心一级资本主要指普通股和一般风险准备；其他一级资本指非赎回非累积优先股和永续债。对二级资本进行简化，只有一套二级资本合格标准，其他子类别将被取消，二级资本主要包括二级资本债（长期次级债）和超额贷款损失准备。三级资本被取消。

第三，建立宏观审慎监管框架。1979年国际清算银行的前身“库克委员会”首次提出宏观审慎监管的概念，2008年金融危机爆发之后被各国监管层高度重视。宏观审慎监管是以防范系统性风险为目标，采用宏观、逆周期、跨市场的视角，实行自上而下的衡量方法，着力于减缓金融体系的顺周期性和风险传染性对金融稳定和实体经济造成的冲击。2008年之前，监管框架主要强调微观审慎，即保持个体机构的稳健。但由于合成谬误问题的存在，个体稳健不等于整体稳健，所以宏观审慎监管是对微观审慎监管缺陷的补充。它主要包括以下内容：

一是提出“留存资本缓冲≥2.5%”，以普通股形式体现，其目的是希望银行在经济繁荣时期多计提资本，以应对经济衰退时的需要。

二是缓解资本充足率监管的顺周期性问题。提出“0≤逆周期资本缓冲≤2.5%”，根据信贷／GDP偏离趋势值提取，以普通股的形式体现，其监管目的为，如果信贷投放过多，那么应该再额外增加一些资本要求来约束信贷的投放；提出“杠杆率＝一级资本／表内外风险暴露≥3%”，与资本充足率不同的是，杠杆率的分母“表内外风险暴露”并不经过信用风险权重的调整，只要某项表内资产或者表外或有资产有风险，就全部按照100%的权重算到分母中来。因而可以避免由信用风险权重的周期性所带来的资本充足率监管的周期性。

三是改革信用风险权重的计量方法。信用风险权重的计量方法包括标准法和内部评级法。标准法的问题是资本金要求对风险的敏感差，内部评级法的问题则是存在顺周期性，并且银行总是低估信用风险。针对此情况，《巴塞尔协议Ⅲ》对此进行了改革，对标准法增加了75%和85%两个风险权重档次；对内部评级法设置各风险参数的底线，如公司风险暴露违约概率不低于5个基点（BP），无抵押情况下的违约损失率不低于25%，有抵押情况下根据抵押品的情况不得少于10%或者15%。同时，也设置了风险加权资产整体的底线，不得低于标准法的72.5%。

四是防范系统重要性金融机构大而不倒，缓解风险的横向传染性问题。巴塞尔委员会2011年开始对全球系统重要性金融机构（Global Systemically Important Financial Institutions，简称G-SIFIs）进行划分，一共分为4个大组：分别设置1%、1.5%、2%和2.5%的额外资本要求，并全部以普通股形式计提。在特定条件下，最具系统重要性的银行除满足2.5%的最高额外资本要求之后，还要再额外计提1%的附加资本要求。

五是针对流动性风险和期限错配提出新的要求。提出“流动性覆盖比率（Liquidity Coverage Ratio，简称LCR）＝优质流动资产／未来30日现金净支出≥100%”，其中优质流动资产是指，在压力状况下，能够通过出售或抵（质）押方式，在基本无损失的情况下迅速变现的资产，其监管目的是，优质流动资产必须能完全应付银行未来30日內的现金净支出，保证在短期不发生流动性风险。提出“净稳定融资比率（Net Stable Funding Ratio，简称NSFR）＝可用稳定资金／业务所需的稳定资金≥100%”，其监管目的是，银行负债端可用的稳定资金必须大于资产端开展资产业务所需要的稳定资金，银行的长期资金运用必须有长期资金来源支持，不能依赖短期融资。这样可减少期限错配，提高中长期抗风险能力。

缺陷

《巴塞尔协议Ⅲ》自2010年推出以来，监管内容的补充和调整一直在陆续推出，比较重要的如2013年流动性覆盖比率的补充、2014年净稳定资金比例的补充、2016年针对市场风险的最低资本要求等。2017年，巴塞尔委员会观察到各家银行之间的风险加权资产计量往往存在难以通过资产的风险属性解释的显著差异，因而就风险加权资产在新的金融环境下的计量问题做出一系列革新，颁布了《巴塞尔协议Ⅲ：危机后改革的最终方案》（简称“新巴Ⅲ”），相关修改的最后实施期限为2023年1月1日，但该期限规定并不具备强制约束力。

我国的实施情况

针对《巴塞尔协议》，我国一直在积极借鉴、引入和实施，积极向全球倡导建立健全量化风险的资本管理体系，以提升全球银行业的风险管理能力，为国际银行间竞争创造公平的外部环境而努力。我国的行动得到了巴塞尔委员会认可。

2009年，我国加入巴塞尔委员会。2012年，在《巴塞尔协议Ⅲ》的框架基础上制定推出了《商业银行资本管理办法（试行）》沿用至今。此后，又结合我国金融行业发展情况先后在资本监管、流动性风险控制、系统重要性银行监管、杠杆率控制等方面制定了相关具体措施，如2015年发布的《商业银行杠杆率管理办法（修订）》、2016年正式推出的宏观审慎评估体系（MPA考核）、2018年《商业银行流动性风险管理办法》、2019年《商业银行净稳定资金比例信息披露办法》、2021年《系统重要性银行附加监管规定（试行）》等，认真组织实施《巴塞尔协议Ⅲ》及新巴Ⅲ。同时，随着我国在巴塞尔委员会的话语权日益提升，充分利用各种资源和平台积极参与国际金融监管规则的重塑，有效回击美国“长臂管辖”权滥用行为，不断推动形成对我国和发展中国家有利的国际金融监管体系。

2022年，我国监管机构为进一步增强应对风险的能力，提高管理质效，针对新巴Ⅲ的内容对《商业银行资本管理办法（试行）》进行了相关修订，形成了2023年2月面世的《商业银行资本管理办法（征求意见稿）》（新巴Ⅲ中国版）。2023年11月，国家金融监督管理总局发布《商业银行资本管理办法》。《商业银行资本管理办法》自2024年1月1日起正式实施。

当前我国实施《巴塞尔协议Ⅲ》及新巴Ⅲ存在的问题

巴塞尔系列协议的实施给我国银行业带来了深远和长久的影响，从我国实施《巴塞尔协议》的历程看，已经实现了从监管驱动实施向银行主动实施的转变。但是，由于我国银行业在资本结构、利率体制、盈利模式等方面与国外银行业存在一些差异，导致我国在实施《巴塞尔协议Ⅲ》及新巴Ⅲ过程中也面临以下一些问题和挑战：

风险监控管理工具和技术较为简单，风险揭示严重不足

在全球一体化进程不断加速的今天，金融市场对外开放和金融工具创新的步伐也是日新月异，新型金融风险层出不穷，且形式十分隐蔽。特别是，由于宏观经济形势变化引发的系统性风险、周期性风险逐步加大，表外业务和金融衍生品风险时有发生，这些都对银行业风险管理技术水平提出了更高要求。但目前国外很多先进的风险管理工具如风险评级、风险预控、资产组合分析和风险缓释技术至今未在我国银行业风险管理中得到广泛应用，这就导致缺乏对风险有效适时的监控。

银行内部基础数据缺乏，风险模型建立有难度

长期以来，我国银行业评级技术落后，主要偏向于定性分析法和简单的数据定量分析法來进行风险控制。所以，之前国内银行对基础数据的收集有限，且掌握的数据没有很好地反映整个经济发展的连续性，而从计量模型角度来说，待解决的问题复杂程度越高，则参数的个数和所需的数据量也越大，这就导致复杂的风险评价模型较难建立起来。

银行现有的很多财务数据失真，风险得不到真实全面反映

由于当前我国信用文化的缺乏，评级机构独立性和公正性欠缺，加上金融从业人员对评级体系的重要性认识不足，导致企业数据的真实性欠佳，从而由这些数据建立起来的回归模型和得出的函数关系都是可想而知的，即信用评级的结果与企业的实际风险并不匹配。

大多数银行对市场风险和操作风险的管理不重视

随着金融市场的发展和金融产品创新的日新月异，市场风险和操作风险在银行风险管理中日益突出。目前我国银行业主要是考虑信用风险，对市场风险和操作风险关注较少，必须转向实行全面风险管理，否则可能会给银行带来巨大潜在损失。

对策建议

积极推广运用国际先进的风险管理技术工具

目前，国际上有很多知名的银行都在尝试全面风险管理模式，并取得了很好的成效。我国银行业应积极与其开展交流合作，学习其在风险识别、计量及管理方面的技术、工具及经验做法，并结合我国具体国情，探索符合中国特色的全面风险管理模式，基本覆盖各类风险、各项业务、各风险管控环节。

健全风险管理数据信息系统

针对银行业基础数据缺乏、质量不好等问题，应加快建立一个风险管理大数据库，包括企业内部业务数据、外部宏观经济数据、国内外金融业主要财务数据等。通过这个数据库，风险管理部门可随时调取所需数据，充分满足对风险评价、计量模型、报告管理、监控预警和信息披露等各种需求。

重视全面风险管理文化建设

银行业应将全面风险管理文化建设融入企业文化建设全过程，可通过对员工进行培训教育、宣传等，进一步强化风险管理意识，并促使其转化为自觉行动，以促进银行业建立起系统、规范、高质量的风险管理机制。

合理评价《巴塞尔协议Ⅲ》及新巴Ⅲ，制定适合我国国情的监管标准

每个国家的国情不一样，各国的监管具体标准可能会有差异。所以，《巴塞尔协议Ⅲ》在各国不是一成不变的，我国也要结合自己的经济金融市场特征，在该协议的新框架下，制定自己的监管指标和取值区间，从而真正达到有效监管的效果。

（王秀华供职于国家开发银行规划研究院。本文编辑/孙世选）