财会监督背景下农业建设项目资金管理探析

张立颖 郑双燕

（作者单位：农业农村部管理干部学院）

一、研究背景

节约资源是我们的基本国策，是推动资源高效利用、维护国家资源安全的有力保障，是夯实经济基础的重要手段。党的二十大强调，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约高效利用。农业建设项目需要通过有效的资金管理，实现资源节约的目的，达到花小钱办大事的效果，更好发挥资金效益。2023 年2 月9 日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），指出财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，在规范财经秩序、促进经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。农业建设项目资金管理作为财会监督的一部分，在促进农业建设项目资金管理规范性、工作机制顺畅性等方面发挥着重要作用，但仍存在项目资金来源单一、建设方案论证不足、资金管理范围狭隘、缺乏有效的内外监督以及绩效评价反馈缺乏等问题。系统梳理当前时期农业建设项目资金管理的主要内容，发现管理中存在的问题，挖掘可行的对策，对于贯彻落实《意见》精神、提高资金使用效益、节约资源具有重大意义。

二、新时期农业建设项目资金管理的主要内容

农业建设项目与农业生产、科研、服务有直接或间接的关系，主要为开展农业技术科研和推广、干部教育培训、动植物防疫、示范性生产等活动提供必要的基础设施支撑，类型多、范围广、专业性强，资金管理相对较复杂，涉及项目全生命周期，包括项目前期、项目实施以及项目竣工阶段[1]。项目前期阶段，资金管理的重点主要是细化项目实施方案，精准项目概算，确保涵盖全部改造内容，实施内容不出批复圈，提高项目的可行性和适用性；在项目实施阶段，资金管理的重点主要是实行动态监控，时时将资金支出与批复进行比对，确保资金不超支、不串项；在项目竣工阶段，资金管理的重点主要是核对工程变更是否真实、工程量是否准确、工程预算是否合理，并确定工程结算价，全面进行竣工决算。

三、农业建设项目资金管理存在的问题

（一）筹资渠道较为单一

农业建设项目具有很强的服务功能，为公益项目，盈利空间较小，民间资本进入意愿不强，主要依托发展改革委员会或者上级主管部门批复，资金来源多数为财政资金。随着财政资金收紧，批复资金规模较小，需依托地方或者建设单位配套部分资金完成全部建设内容，但对于部分经济落后地区的事业单位，存在财政困境，无力配套资金，导致资金短缺，无法实现项目的预期建设目标。例如，乡村公路的建设，存在地方资金配套不足，降低建设标准，由沥青面层改为混凝土面层，由于路面摩擦力小，导致出现较多安全事故。另外，对于引进民间资本进行农业项目建设，缺乏政策依据，限制了筹资渠道的拓展。比如，如何进行利益分成，是否可以进行利益分成缺乏政策规定，导致引进民间资本难度大。农业建设项目筹资渠道单一成了制约农业建设发展的主要瓶颈，严重制约了农业农村发展。

（二）建设方案论证不足

农业项目建设方案需要经过可行性研究、初步设计和施工图设计三个阶段。多数建设单位认为可行性研究阶段为项目初步意向阶段，仅有大致的建设思路和内容，未进行深入的调研论证和需求调研，项目即匆匆上马，导致申报内容与实际需求差距较大。更有甚者，在施工图设计阶段仍未进行详细需求分析，即出具施工图纸，开展项目招标，招标清单严重缺项漏项，导致招标控制价与项目实际造价偏差过大。这导致农业建设项目在实施过程中出现大量的工程变更，项目支付与批复出现很大偏差，最后，项目迟迟不能通过验收，导致建设单位在建项目过多，影响其他项目立项批复。

（三）资金管理范围狭隘

资金管理范围涵盖前期阶段、实施阶段和竣工阶段，包括项目估算、设计概算、施工图预算、合同价款、工程变更洽商预算审核以及工程结算等内容。多数建设单位往往将资金管理的重点放在项目实施阶段，按要求签订合同，按合同约定支付各类款项，确保项目资金支付完成，往往忽略了前期阶段和竣工阶段的资金管理，导致资金管理出现以下问题：一是概算出现漏项，导致项目批复预算不足，项目资金出现缺口；二是工程量清单出现漏项，导致后期出现大量工程变更，工程结算价失控；三是招投标评审方案缺乏针对性，未选到经济合理的施工单位，直接影响项目的经济性；四是工程变更审核把关不严，施工单位虚报工程变更，结算价虚高，造成资金浪费[2]。

（四）缺乏有效的内外监督

《意见》指出，各单位要加强对本单位经济业务、财务管理、会计行为的日常监督，要通过多渠道多举措加强外部监督，形成监督合力，提升监督效能。随着中央对监督要求力度的增大，各单位基本建立了权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系，明确了内部监督的主体、范围、程序、权责等，落实了单位内部财会监督主体责任。另外，农业建设项目已成为审计检查的重点，多角度全方面设置审计检查，包括项目竣工验收检查、年度抽查、专项审查等。监督的重点：一是资金使用审批手续是否完善；二是资金支出是否按照批复预算执行；三是专项资金是否存在超范围使用的情况；四是重大工程变更履行手续是否完整；五是工程进度款支付手续是否正确，材料是否齐全；六是“四制”落实情况，是否成立以法人为组长的工程建设领导小组，是否按规定进行招投标，是否进行项目监理，是否签订合同。但由于农业建设项目专业性较强，对于该领域财会监督存在两方面问题：一是农业建设项目审计人员较为匮乏，尤其是单位内部财会监督人员，专业知识缺乏，实践经验不足，导致部分问题无法发现，检查流于形式；二是缺乏农业建设项目实践指导类的培训，导致建设单位存在资金管理方面的政策盲区，例如，不掌握项目变更的主要流程、资金支付需要审核的要件、竣工结算报告的标准模板，导致建设单位资金管理不规范。

（五）绩效反馈存在空白

目前，农业建设项目已经实施绩效评价，并形成了不同项目类别的绩效指标库。主要流程是在项目申请阶段即上报绩效指标，项目批复后，在进行预算申请时，可以修正绩效指标，项目实施完成后，进行自评并提供佐证材料。农业建设项目具有公益性质，绩效指标较难量化，导致部分绩效指标无法考量，失去考核意义。另外，缺乏绩效结果考核机制，无论结果如何均无反馈，导致绩效考核流于形式。

四、解决农业建设项目资金管理问题的建议

（一）合理拆分项目，拓宽资金渠道

研究资金支持的政策文件，吃透文件精神，结合农业建设项目实际情况，按照项目专业和投资额，将项目化整为零，分为多个项目，统筹时间安排，进行项目申请。实施过程中，进行项目方案设计时，统筹考虑，整体出图，将项目化零为整，按照施工工序，有序安排施工。例如，老旧建筑物基础设施改造项目，基建项目只支持结构安全加固，消除安全隐患的内容，对于改造完成后满足使用功能的内容不予支持，建设单位要想使改造完的建筑正常投入使用，必须配套部分资产。结合功能需求，梳理项目内容，统筹申请修缮购置性专项资金，在实施过程中，统筹规划，合理实施，确保各个项目按期执行完成，并发挥项目效益。

（二）加强方案论证，精准项目投资预算

建设单位在项目谋划阶段，应建立由基建、财务和需求部门人员组成的小组，按照财政项目支持范围，结合实际情况，谋划项目建设内容，提出精准的项目需求，委托专业咨询公司出具项目概算和设计图纸。咨询公司应进行详细的现场踏勘，设计单位应通过现场踏勘，确保设计图纸准确全面，造价咨询公司应结合设计图纸，通过踏勘，全面了解项目情况，确保预算无漏项等。设计概算和图纸出具后，项目小组成员应进行审核，审核设计内容与需求是否一致，预算是否全面，减少后期变更洽商。通过论证—踏勘—审核的方式，多角度论证项目方案，确保方案全面、适用，项目预算准确合理。

（三）扩宽经济关键点，有效控制项目成本

将资金管理渗入基本建设的全生命周期，将关键点设置在项目前期至项目竣工的全过程[3]。项目估算、概算和施工图预算的编制，需要结合项目的特点，进行周密的现场勘察，确保子目不重不漏，工程量精准；项目招标过程中制定适合项目的打分标准，选出性价比高的单位，打好经济效益最大化的基础；在施工过程中要合理安排施工计划，规范签证变更程序，减少人为干预，严格按照设计和投资计划实施，减少变更；在工程价款支付审核过程中，财务部门应严格控制工程建设资金的使用，避免超出预算范围支付资金，及时发现项目资金使用过程中出现的问题，充分发挥基建财务内部监督职能；在竣工结算阶段，详细审核工程变更申请，核实真实性，合理确定变更预算，按规定办理竣工结算和决算[4]。

（四）形成内外监督合力，确保项目资金安全

内部监督属于事前和事中监督，对于规范建设项目资金管理，防范风险隐患，具有重要作用，以内控机制为抓手，合理设置内部监督控制岗位，监理内部监督工作机制，保证事前和事中监督的有效性，从根本上杜绝违法违纪行为。外部监督属于事后监督，对于违法违纪行为有震慑作用，可以提升单位资金管理水平。内外监督相结合，可以形成拉网式监督，确保资金安全、高效。加强内外监督可以从以下两方面着手：一是加强财会监督队伍建设，各单位应配备与财会监督职能任务相匹配的人员力量，完善财会监督人才政策体系，加强财会监督人才培训教育，分类型、分领域建立高层次财会监督人才库，提升专业能力和综合素质；二是加强财会监督法律法规政策宣传贯彻，强化财会从业人员执业操守教育。加强宣传和舆论引导，积极回应社会关切，充分调动各方面积极性，营造财会监督工作良好环境。

（五）强化绩效反馈应用，提升资金配置效益

对于上级单位，需将财政项目绩效评价结果作为建设单位后续项目申请支持情况的重要依据。绩效评价较好的单位在项目申请时给予倾斜，评价较差的单位在项目申请时适当削减，通过多种形式的引导，强化各责任主体绩效管理意识并将绩效管理落实在项目管理过程中。对于建设单位内部，需将财政项目绩效评级结果作为项目管理人员绩效考核的参考依据，加强奖惩机制[5]。此外，对于具体的绩效考核指标、赋分标准以及佐证材料要进一步论证细化，使绩效指标考核落到实处，发挥真正作用。

随着财会监督要求不断提高，农业建设项目资金管理需要坚持问题导向，分类精准施策，急需抓住资金管理的关键点，建立事前、事中、事后管理体系，及时发现在项目前期、实施及竣工阶段的资金管理漏洞，从拓宽筹资渠道、加强项目方案论证、扩宽管理范围、加强内外部监督、形成监督合力方面入手，提升资金使用效益，夯实农业农村设施基础，发展农业，振兴农村。