铜仁市生态护林员现状及策略探讨

张金华

（铜仁市林业局，贵州 铜仁 554300）

0 引言

生态护林员政策是践行“两山”理论、贯彻落实生态文明思想的一场生动实践，取得了脱贫增收与生态保护双赢的成效。生态护林员作为保护森林资源的森林卫士，是林草资源管护的前哨屏障，是全面推行落实林长制的重要举措，在促进林草资源保护、巩固拓展脱贫攻坚成果等方面发挥了重要作用，是林业有害生物防治和森林火灾扑救的重要力量。分析全市脱贫人口生态护林员管护现状和面临的问题，积极探索补助标准与物价上涨联动机制，合理优化指标数量，着力提升队伍整体素质，努力建设能力适应、结构优化、队伍稳定的林草资源一线管护队伍，对保护森林资源，守护绿水青山，促进贵州生态文明建设和铜仁绿色发展具有重要意义。

1 铜仁市脱贫人口生态护林员基本情况

1.1 生态护林员指标

全市共有脱贫人口生态护林员18863 人（简称“生态护林员”）。其中中央财政指标8513 人，占全省中央指标72265 人的11.78%；省级指标10350 人，占全省省级指标90049 人的11.49%。自2016 年开始实施生态护林员政策以来，全市指标逐年增加，其中2016 年2280 人，2017 年 新 增3651 人，2018 新 增1260 人，2019 年新增10922 人，2020 年新增750 人，2021 年来的3 年指标数均为18863 人。铜仁市生态护林员聘用情况如表1 所示。

1.2 选聘程序及人员结构

生态护林员选聘坚持精准自愿、公开公正、规范管理的原则，基本程序包括乡镇人民政府发布选聘公告，向所在乡镇林业站申报，乡镇对申报材料进行审核初选，乡镇人民政府组织对拟聘人员考察，评审组评定，拟聘名单公示，聘用等7 个环节，实行一年一聘、进退动态管理。从全市生态护林员聘用情况分析，年龄以46～60 岁为主，占比达61.44%；60 岁以上的占5.87%，均为续聘人员。文化程度普遍为初中、小学及以下，占比高达95.55%，还有1.54%的人群未上过学，接受教育程度不足。性别以男性为主，占比79.49%。家庭人口主要为3～5 人，占比达63.24%。

1.3 考核管理

全市生态护林员实行“县建、乡聘、站管、村用”的管理原则，由乡镇聘用，林业站负责日常管理，村级灵活运用，确保全市森林管护率达100%。各地根据实际情况制定考核管理办法，乡镇林业站按考核办法及管护协议内容，结合电话调度、微信工作群分享巡护现场水印照片及巡护APP 使用等，按月对生态护林员进行考核管理，并根据月考核和年度综合考核结果按月发放管护补助费，对不能胜任管护工作的，按照解聘程序依规实行解聘，以确保每名护林员履职尽责到位。

1.4 实施成效

生态护林员主要职责就是对管护区域的森林资源进行日常巡护，包括林业有害生物防治、森林资源管护、森林防火宣传等多个方面。通过生态护林员政策的实施。①持续带动18863 户家庭年均增收1 万元，惠及人数7 万余人，为巩固脱贫成果发挥积极作用。②森林资源得到有效保护，生态环境得到有效改善，人民群众美好生活需要满足能力不断提升。③生态护林员综合素质和业务水平得到进一步提升，部分人员甚至从生活困难群众变成了当地的脱贫致富带头人，榜样作用持续发力，增强了群众热爱自然、保护珍稀动物、创建绿色家园等生态意识，提升了社会生态文明程度[1]。

2 存在的问题

2.1 队伍整体素质较低，信息化管理乏力

生态护林员类公益性岗位政策的实施往往被当成脱贫成果巩固的途径，而忽略了生态护林员这个岗位的根本任务[2]，在生态护林员的选聘过程中侧重于帮扶需求考虑，因此造成生态护林员队伍普遍存在文化程度低、年龄偏大、技术水平不高、工作能力不突出、在群众中号召力不强、认可度不高等现象，制约了智能化管理水平提升。

从2021 年全市生态护林员选续聘情况看，全市年龄46 岁以上有12696 人，占比67.3%，年龄结构普遍偏大，学习能力较弱，综合技能不强；文化程度为文盲或半文盲的290 人，小学及初中的有18024 人，高中及以上的仅有549 人，队伍整体接受教育程度不高，造成部分人员巡护记录填写、信息填报、巡护区域表述等不规范、不全面。部分人员无智能手机，或对智能手机的操作使用不熟悉，使用生态护林员巡护APP 填报巡护工作情况、上报发生事件困难，身份证号码、“一卡通”卡号等信息填报错误，需多次采集修改，影响了信息化管理效率。

2.2 经费投入不足，保障体系不完善

（1）管护补助标准低。我市生态护林员除每人每年1 万元的管护补助外，无其他补贴性经费，管护报酬与当前的物价水平相比相对偏低，且从2021 年开始，贵州省乡村公益性岗位坚持“一人一岗一补贴”原则，在岗人员不得同时兼职其他公益性岗位，不能享受其他公益性补贴，造成了生态护林员队伍的人才流失，影响了队伍稳定性。在2021 年的全市生态护林员岗位动态排查中，岗位变动主要原因为外出务工自愿离职，占变动总人数的76.38%，其他原因还有易地扶贫搬迁、考核不合格、去世等。

（2）业务开支、社会保险及设备购置等费用尚未配套。目前，除意外伤害及见义勇为险投保工作由省统一安排外，广大护林人员呼吁最高、最关心的养老保险没有配套优惠支持。巡护过程中产生的燃油费、通话费等业务费用都是由生态护林员自行开支。因经费紧缺，专业标志性巡护交通工具、宣传设备、防护服装、水壶药包等装备没有统一购置，影响了群众配合度、宣传效果及巡护职能的发挥。

（3）部分地方财政困难，造成了生态护林员管护补助发放不及时的现象。

2.3 绩效奖励不突出，监督管理不完善

（1）乡镇林业站对日常巡护情况监督以微信群调度为主，实地对履职情况及管护成效抽查较少，得分扣分体系具体细化不够，造成了考勤制度、巡护工作等方面监督管理不到位、档案资料归档不完善、奖惩激励制度落实不及时的现象，部分人员甚至形成“吃大锅饭”的固化模式，工作责任意识得不到提升。

（2）生态护林员每人每年400 元的绩效补助，占总管护补助资金的比例仅为4%，绩效奖励资金占比过低，个人管护成效的好坏对于生态护林员取得预期报酬的影响微乎其微，这对于大多数生态护林员而言缺乏有效的激励作用[3]，对生态激发护林员的自主能动性不足。

2.4 联动管理系统应用不足，网格化实现不够

联动管理系统是林草生态网络感知系统的重要组成部分，巡护APP 的开发和启用，为推进生态护林员精细化、信息化、规范化和网格化管理提供了有力支撑。在推广应用中，因生态护林员素质参差不齐，造成巡护APP 上线率低，对需填报的自然灾害、违法行为、培训记录等推广应用不足。同时也造成了其他监管系统的数据填报、提交、审核出现缺项和差错，各系统数据不统一、数据填报不规范和不及时等情况发生，影响了系统功能发挥。

3 策略

3.1 调整人员结构，优化生态护林员队伍

2022 年中央一号文件提出要对生态护林员政策进行优化调整。因此，在优先选聘脱贫人口的基础上，必须统筹整合资源，优化护林队伍。①合理调整选聘范围。结合森林管护、巩固脱贫攻坚成果需求，注重履职能力，探索明确一定比例指标扩大选聘范围，突破脱贫人口限制。②适当提高选聘标准。为推进生态护林队伍向专业化半专业化方向发展，可适当增加巡护日志书写、智能设备使用、巡护APP 操作等标准，对工作职责、福利待遇、激励机制等进行提升和明确。③促进多元化发展。坚持“志”“智”相结合，积极推进护林队伍参与森林质量提升、林业产业发展、林草基础设施建设等林业工作，制定利益联结机制，建设一支扎根乡村、一定数量、基础牢靠的基层资源保护力量[4]，保持队伍的连续性、稳定性，推动林草管护队伍一体化建设。

3.2 增加经费投入，逐步健全保障体系

（1）探索建立乡村公益性岗位待遇与物价上涨联动机制，提高管护补助标准，吸纳“精兵强将”，提升队伍整体素质。

（2）配套落实工作经费。积极探索建立生态护林员安全保障机制，追加生态护林员配套工作经费，制定经费管理办法，明确资金来源渠道、配套落实方式、使用对象及范围、监管检查机制。工作经费可采取从补助资金或森林防火等相关专项资金中按一定比例列支，或者按生态护林员指标数采取上级下达或各级按比例配套的方式落实，主要用于配备必要的燃油费、通信设备费和必要药品、业务培训及社会保险等。

（3）拓宽资金渠道。充分统筹森林防火、林业有害生物防治、公益林管理、天然林保护、天然商品林停伐管护等项目资金，优化支出结构，用于生态护林员管理工作。积极探索建立生态保护与森林生态产品价值实现关联机制，多渠道筹措资金，鼓励协调社会组织及保险机构等健全生态护林员保险捐赠及补贴方式，解决后顾之忧。

3.3 强化结果运用，完善考核长效机制

（1）细化考核内容。生态护林员管理情况已纳入全国林长制督查考核工作范畴，创新完善生态护林员的日常监督管理方式，采取工作成效得分+生态护林员相互民主测评得分的方式，细化考核指标，明确每项考核内容和评分标准，完善常态化监督考核制度和绩效考评量化指标体系。

（2）提高绩效补助资金比例，实行报酬差别化机制，强化考核结果在补助资金发放、续聘等方面的运用，更好发挥和提升生态护林员履职尽责主动性。

（3）进一步压实各级在管理及监督考核中的职责，加强选续聘、协议签订、岗位职责、考核评分等各阶段的制度建设及档案管理，确保每个管理层面都有精准的档案资料，每个环节都有完整、详细的印证资料[5]。逐步推进规范化、精细化管理水平。

3.4 加强培训监督，扎实促进联动系统推广应用

（1）要采取集中培训、现场教学、一对一跟踪教学等形式深入开展学习培训，确保生态护林员正确登录、使用巡护APP，熟悉智能日志、考勤、事件上报、查看护林地图、通知公告等基本操作。

（2）深入分析研究联动管理系统各模块功能，优化推进生态护林员间的信息联动，避免信息重复录入，高质量实现数据联动共享。

（3）压实责任，开展“双向”考核。乡镇为每名生态护林员明确一名工作人员作为巡护APP 指导员，年底对生态护林员和乡镇指导人员开展双向年度考核，全面促进生态护林员安装、登录、推广应用巡护APP。

（4）采取随机电话抽查、日通报、实时提醒、上门服务等形式加大督促指导力度，确保全面准确掌握生态护林员巡护动态情况，对不上线和异常上线生态护林员进行电话调查，分析原因，制定解决方案，全面发挥联动管理系统在生态护林员管理过程中的作用。

3.5 落实目标责任，促进护林管理网格化落细落实

充分结合林长制与生态护林员网格化管理，研究制定生态护林员网格化管理办法，健全完善“省-市-县-乡-村-生态护林员”六级包干网格化管理责任机制。结合生态护林员协议签订、巡护APP 使用与联动管理系统融合情况，综合考虑管护面积大小、管护难度、安全等级等因素，科学合理划定管护责任网络，调整管护区域的合理性，按照“一格一人”及重点区域、重要时段织密“护林网格”方式划定区域，在年度森林管护方案和联动管理系统同步进行明确划分，确保管护区“不重、不漏、全覆盖”。进一步完善巡护路线和打卡点设置，加强约束，不允许应付式完成打卡任务，强调机动巡查，要求从点到面放大巡查，确保及时发现火情、破坏森林资源等问题，持续推进林草资源保护责任落细落实，促进林草资源网格化管理。

4 结语

我市在生态护林员管理上，严格执行选聘和续聘要求，注重业务知识和技能培训，严格管护区域、管护任务、管护目标、考核制度和奖惩制度等方面责任和制度落实，确保全面履职到位，在保护森林资源、提升森林质量、促进稳定增收、强化宣传引导、推动乡风文明等方面发挥了重要作用。全面总结全市生态护林员管理经验和成效，切实摸清生态护林员数量、类别和队伍建设基本情况，认真分析管护过程中存在的问题，逐项提出有效的解决措施，切实推广全国生态护林员联动管理系统应用，逐步实现生态护林员信息化、规范化、精细化管理，能有效促进生态护林员作用的发挥，对推动实现林草资源网格化管理，强化林草资源保护和林草治理基层力量建设，推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接具有十分重要的意义。