农村养老服务业发展状况与提升对策——以青岛市为例

文 姜红

党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业，养老承载着人们对美好生活的向往。农村作为养老服务的“难点”地区，养老服务业发展相对滞后。因此，深入分析农村养老服务状况，进一步提升农村养老服务水平具有重要的现实意义。

一、青岛市农村养老服务状况分析

据青岛市第七次全国人口普查公报，全市60岁及以上人口占常住人口的20.28%，65岁及以上人口占常住人口的14.2%。随着老龄化率的不断提升，养老服务业发展势头良好，城镇养老服务业多元化发展格局已基本形成。相对而言，农村养老服务业发展步伐缓慢，部分农村老年人因经济原因与传统观念影响，未能享受到基本养老服务。

（一）青岛市农村养老服务状况分析

1.以家庭养老模式为主

农村老年人绝大多数选择传统家庭养老模式。随着住房条件的改善，老年人与子女分开居住的较多。日常独立生活中，老年人面临相应的困难，如老年人因健康原因（长期患病或临时生病）、体力不足等原因造成的生活困难等问题都不同程度存在。农村老年人子女在外打工的较多，老年人多数仍从事力所能及的劳动，自我照顾的居多。即使患病了，从经济方面考量，绝大多数农村老年人不愿选择入住养老院，以家庭照料和自我照顾为主。特别是农村慢性病患者，多数基本放弃治疗，使得很多原本可以得到较好控制的疾病逐步加重，影响了患者的生存质量。

2.机构养老服务取得新进展

2021年，青岛市继续加快推动农村养老服务发展，把建设40处农村镇级居家社区养老服务中心作为市办实事项目，全市所有镇街已实现居家社区养老服务中心的全覆盖。而相关部门对于需要入住机构养老的老年人的调查显示，因家中无人照顾需要陪伴，因为自身有慢性病而方便简单治疗，以及因生活不能完全自理，需要护工长期照看、助餐、助洁服务等为老年人入住机构的主要原因。通过推动对有意愿集中供养的老年人进行集中供养，农村特困供养对象的集中供养率已达到53.4%。

3.选择居家照护的农村老年人逐步增多

2021年起，青岛市升级实施3.0版长护险，长护险向农村拓展取得一定进展。通过多元化筹资，统一了职工和居民护理保险待遇类型和服务形式，农村居民护理保险待遇水平得到提高。从位于主城区以外的胶州市来看，已出台护理机构配置计划，引导护理机构向农村延伸。该市已经建立起由299名医生、300名护士、669名护理员、140名村医、6名康复师组成的长期护理服务队伍，对选择居家照护的失能老人提供“家护”待遇。目前，胶州市48%的定点护理机构服务对象在农村，为2000多个农村家庭提供居家照护服务。

（二）青岛市农村养老服务存在的主要问题及原因

1.农村养老服务与城市差距较大，照护服务资源主要集中于主城区

城市老年人多数有工资收入，养老方面对于子女的经济依赖度较低。而农村老年人养老金支持不足，养老方面经济有困难的居多。特别是失能失智老人入住养老机构收费较高，超出了农村老年人及其家庭的承受能力。从近年来青岛市长期护理保险的受益人区域分布来看，主要集中于主城区，而失能老人大部分居住在农村社区。全市接近2/3的失能老人生活在郊区，由于主城区以外的长期照护机构相对较少，长期照护服务的供给能力都远低于主城区。此外，对于高龄空巢独居老年人帮扶的精准度不足，提供送医服务、陪同购物、出行接送以及其他各种登门服务的机构与服务人员不足，难以满足农村老年人需求。

2.农村养老机构服务水平有待提升

当前，现有的养老机构服务质量规范主要针对城市养老机构，而农村养老服务机构数量较少，养老设施基础条件较差，入住老人数量少，又缺乏医疗卫生服务人员的支撑，总体服务水平较低，无法提供满足老年人不同需求的多元化专业服务。机构照护护工配备比例低，照护质量难以得到有效保障。护理服务提供不足。机构护理员多为农村妇女，普遍学历低，绝大多数未经过护理专科培训。居家社区照护服务开展实效不明显，由于缺少提供居家服务的医护人员，一些服务流于形式，无法真正提供老年人急需的护理康复方面的服务。2022年青岛市长期照护资金达8.9亿元，仅有1/3的照护资金投向居民医保范畴的居民，农村老年人及其子女的获得感有待提升。

二、推动农村养老服务业发展的对策

养老服务关系千家万户百姓福祉，管理水平的高低可以体现出国家和城市社会治理能力现代化水平。2022年2月，国务院颁布《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出了养老服务供给不断扩大、老年健康支撑体系更加健全、为老服务多业态创新融合发展、要素保障能力持续增强、社会环境更加适老宜居等发展目标。据相关预测，从2020年到2050年，中国老年人口将增长110%。当前，提升农村养老服务质效，加大农村养老服务需求调研，提升农村养老服务的精细化水平，具有十分重要的意义。

（一）加大政策支持力度

加快养老服务网络化平台建设。通过整合养老服务中心、社区医院等相关机构，加强网络对接平台建设，提升养老服务信息获取的便利度，加强养老供需信息对接，更好满足老年人长期和临时性照料需求。在现有的家庭养老、居家社区养老和机构养老渠道以外，依托养老服务信息平台，探索发展各种补充型养老模式已成为提升养老服务实效的重要途径。为此，应加强相关部门之间的联动配合，推动民政、医保、社保、卫生、财政部门互动协调，并注重调动社会组织在养老服务领域的积极性，逐步完善制度设计，整体推动城乡养老服务的一体化发展，为更多老年人提供更为适宜的高质量的服务。

提高农村照护服务可及性，尽快缩小城乡照护服务差距。推动医疗卫生网络结算程序延伸到更多的乡镇卫生院和村卫生室，并对乡镇医院工作人员因此增加的工作量进行绩效考核，给予基层人员一定的补贴，调动其积极性。在郊区农村推动以村为单位的互助式养老的发展。

进一步推动农村家庭设施适老化改造。加大资金筹措力度，对农村老年人住所进行适老化改造。可先行对于失能半失能及特困老人家庭设施进行改造，重点围绕地面防滑、轮椅空间、如厕洗澡等方面进行改造。进而对所有有需求的农村老年人家庭设施进行适老化改造，以最大限度避免老人在家庭内部摔倒等问题的出现。

（二）深入调研农民养老服务需求

入户调研老龄农民健康状况、疾病治疗与控制情况、未能及时治疗的原因、生活中有哪些困难等。为了更好地了解农村失能老人的养老照护需求，应以社区为单位，到老人家调研，了解老人的具体需求。通过调研，形成大样本，为下一步开展居家养老（照护）入户服务提供参考。对于高龄的失能和失智老人家庭，要在每周登门提供相关服务的同时，了解其家庭对于照护服务的需求，并根据其家庭收入状况，提供不同类型的、多元化的照护服务。将基本服务项目和有限的社区护理服务人员的更多时间集中于服务低收入失能失智老人，使得这些最基层的百姓家庭获得更多社会关爱。

（三）加快农村医养服务人员及志愿者培训

针对农村医养服务人才短缺且村与村之间居住分散的现状，仅靠正规医养机构的工作人员，难以满足农村老年人的养老照护需求。为此，一方面应加大农村医养机构服务人员的配备，加快培养护理专业人才；另一方面，应鼓励更多居民参与志愿者服务。

大力推进护理队伍建设。一是设立专门支撑家庭护理服务的人员培训与考核体系。对于设立护士、护理员专科培训学校加大财政支持力度；与外省（市）开展护理员培训合作，并鼓励更多护理员到青岛的养老照护机构实习。护理员按服务年限和服务实效进行绩效考核和职业等级认定。二是对于达到一定学历或经过相应系统培训的护理员，达到一定服务年限，给予相应的补贴，如南京市对于本科学历的护理员，服务满5年，给予5万元补贴。

鼓励更多居民参与志愿服务。如邻里间互助型志愿者、快递服务人员、水电收费维修人员等共同组成农村养老服务志愿者，为那些居家养老，且没有子女陪护的农村老年人提供护理和生活照料。

（四）多方筹措资金

农村养老保障体系涉及农村养老保险、农村医疗保险、最低生活保障等方面，归口不同的管理部门，需要加强顶层设计，加大对农村养老服务的投资力度，构建更加完善的投资体系。应整合各类资源，发挥不同社会主体的作用，广开投资渠道。通过建立养老服务引导基金，带动更多社会力量投资农村养老服务。此外，由于福彩公益金为全国统筹使用，可借鉴其他城市就养老院设施改造等项目申请福彩公益金的做法，加大福彩公益金的申请使用力度。