构建现代化首都都市圈的理论辨析与政策建议

柴浩放

(北京市社会科学院 城市问题研究所，北京 100101)

作为一个关于城市化发展阶段和状态的描述性概念，都市圈经历了在美国最初出现相关概念、引入日本并明确提出“都市圈”词汇、引入我国并应用于区域发展规划等阶段。党的二十大报告指出：“以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”经过多年的理论探讨和实践探索，“都市圈”这一概念已与中国经验、中国道路、中国发展紧密结合，成为我国新型城镇化战略中的重要组成部分，是促进区域协调可持续发展和实现高质量发展的重要理论范式和实践范式。现代化首都都市圈的构建，既是首都高质量发展的内在要求，也是京津冀协同发展和非首都功能疏解的体系深化，这三者之间既相互独立又紧密联系，构成京津冀区域格局优化和高质量发展的顶层设计“三驾马车”。京津冀协同发展和非首都功能疏解已持续推进多年，现代化首都都市圈的建设相对滞后，因此有必要从理论辨析入手，探讨构建的本底逻辑和实践逻辑，并基于此提出政策建议。

1 都市圈概念的引进及其本土化理论演进

最早明确提出和使用“都市圈”概念的国家是日本。1954年日本借鉴欧美提出了标准城市地区的概念，并于1975年由日本官方确立了都市圈概念及其划定标准。在这一概念引进中国和展开理论探讨的过程中，产生了一个庞杂的相关概念簇，如城市群、城市圈、都市带、大都市区、大都市圈、大都市连绵区、大都市连绵带等，这一系列概念相互交织和重叠，存在混用现象。在经过一段时间的讨论和沉淀之后，特别是都市圈上升为国家发展战略的一部分之后，在实践价值引导下实现了概念的逐渐清晰。事实上，早在2018年9月，习近平总书记主持召开深入推进东北振兴座谈会时就强调，“要培育发展现代化都市圈，加强重点区域和重点领域合作，形成东北地区协同开放合力”。学术界关于都市圈等方面的学术讨论，是基于理论自觉，根植于中国的特殊国情、独一无二的发展脉络和卓越的发展绩效，探索区域发展的中国道路的生动范例。学者们围绕都市圈的内涵外延、动力体系、影响因素、顶层设计、推进策略等进行了大量的学术讨论，且最终均聚焦和落脚于有效市场+有为政府，区域高质量、均衡、可持续发展，以人民为中心的发展等关键点之上。

作为一个引入的学术概念，众多学者都尝试在保留其核心意涵的基础上，结合具体实际问题，给出中国语境下的新的定义。方创琳、傅娟认为都市圈是城市群的核心区，是一个浓缩的城市群。都市圈也在政府的相关规划中频繁出现。与学术界研究都市圈侧重现状的刻画不同，实践界研究都市圈侧重规划愿景的描述，且更加关注经济社会发展和指标测度。

从实践角度看，早在1986年，中国国家计划委员会在一份研究报告中即提及建议南京组织开展跨省经济圈试点工作。作为后续和回应，国务院批复的《南京市城市总体规划(1991—2010)》中，第一次在官方文本中提出了“南京都市圈”概念。随后在中共中央国务院2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中，在国家层面提出都市圈概念。2019年2月，国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，对都市圈进行了比较完整界定，提出了可操作化的指导意见。中国各大城市的都市圈建设进入了加速培育、构建、完善的阶段。作为都市圈培育和发展的核心要件之一，全国各主要城市积极开展都市圈规划编制工作。

2 都市圈建设的宏观意义和首都意涵

都市圈建设是中国新一轮城镇化建设的重点方向，肩负着重要的使命。建设现代化都市圈成为推进高质量城镇化的关键一环，对形成“城市群-都市圈-中心城市-大中小城市协同发展-特色小镇-乡村振兴”统筹发展的总体战略格局，具有承上启下的重要意义。无论是区域层面的促进区域协调发展、城市群层面的深化和细化城市群建设，还是城乡关系层面的促进城乡统筹发展和共同富裕，都市圈建设都肩负着重要的职责和使命，是重要的工具和抓手。都市圈建设还可视为构建全国统一大市场具体实践的切入口。2022年4月11日发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，要求加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。都市圈建设的重要内容便是统一市场建设，为畅通国民经济大循环提供更坚实的微观基础。

回到北京的层面，现代化首都都市圈建设既是首都高质量发展的客观要求，也是重要手段。首都的高质量发展，既要明确都与城的辩证关系，也要跳出北京看北京，在更大的空间尺度中回看和谋划北京。首都现代化都市圈建设是北京治理大城市病的有效途径。 超大城市的治理和发展，面临着城市病的客观挑战，通过都市圈的建设，以市场和个体的理性选择为本底化力量，政府以基础设施的改善、公共服务、营商环境的优化为引导性力量，可以在更大尺度上优化城市空间结构、分散某些已经处于集聚不经济的城市功能，进而优化功能、提升能级。首都现代化都市圈的发展，是京津冀协同发展的助推器。按照魏后凯的定义，首都经济圈应该属于引领型都市圈，其内部联系紧密、分工明确、要素流动均衡，是引领中国经济社会发展的核心区域，也是重要的创新区域，代表了中国都市圈的全球竞争力和影响力。在高水平构建现代化首都都市圈上，北京应有更强烈的大局意识、担当意识、发展意识和联动意识，与京津冀发展战略协同发力，形成联动，服务国家战略全局。

3 国内都市圈建设的情况及进展

都市圈的形成，是大城市和超大城市发展到一定阶段，在交通、产业、创新等生产要素不断迭代进展的经济技术条件下，空间再组织的自然历史过程，具有普遍性。都市圈在区域层面，是地区发展的核心和动力源，而在国际层面，它已经成为国家或地区参与国际竞争的基本地理单元。

根据已公布的各地方“十四五”规划，全国已有23个省、自治区、直辖市提出了自己的相关都市圈建设内容。各地为城市圈的获批，从而晋升为“国家级都市圈”展开了新的城市竞赛。据公开资料显示，从2021年《南京都市圈发展规划》成为国家批复的第一个都市圈发展规划，到2022年12月《武汉都市圈发展规划》获批，目前已有七个都市圈发展规划获得国家批复。其他如广佛都市圈、杭州都市圈、济南都市圈、合肥都市圈等也都在积极筹划。作为国内综合实力最强的京津冀、长三角、大湾区的核心城市，北上广深等一线城市的都市圈规划均还未获批。这一方面说明官方的审慎态度，另一方面说明其重要性需要用更严格的标准来审视和规划。

国家发展改革委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》(发改规划〔2022〕371号)提出，“培育发展现代化都市圈，健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的都市圈同城化推进机制”。 2022年9月，上海、江苏、浙江三地政府联合发布了《上海大都市圈空间协同规划》，国内唯一以“大”命名的上海大都市圈面世，其范围囊括了上海及周边8个地级城市，总面积5.6万平方千米，整体经济体量与国际顶尖的纽约都市圈和东京都市圈相当。上海大都市圈在新时代实现中国式现代化的征程中，担负着建设卓越的全球城市区域的重要使命。与传统规划类型有所区别，《上海大都市圈空间协同规划》不是法定规划，而更像是一个跨区域的政府间共识性文件。北京、上海等中心城市在培养发展现代化都市圈方面责无旁贷，加快首都现代化都市圈规划的编制步伐是应有之意。

4 推进现代化首都都市圈建设中的关键问题

习近平总书记指出：“建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京各方面的工作具有代表性、指向性，一定要有担当精神，勇于开拓，把北京的事情办好，努力为全国起到表率作用。”(1)中共中央党史和文献研究院.习近平关于城市工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2023：24.推进现代化首都都市圈建设是建设和管理好首都的必答题。但“城市地位越重要，作用越突出，我们越要保持清醒的头脑。”(2)中共中央党史和文献研究院.习近平关于城市工作论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2023：28.要重视、顺应城市发展规律，正视难题，科学谋划。

4.1 科学划定都市圈范围

国外对都市圈范围的研究，是基于对现状的考察和观察而得出的“实然”，而国内目前对都市圈范围的划定，更多的是基于规划因素，为培育、促进都市圈发展的“应然”。正因如此，在确定都市圈范围时，更要坚持实事求是原则，尊重城市圈基本发展规律。以一小时通勤圈作为基本依据，是根据产业发展规律、人口流动规律、空间演化规律而总结出的具有一定可操作性的标准。在此基础上，兼顾不同类型都市圈的特殊空间、历史等因素，妥善地予以安排。都市圈在形态上具有明显的圈层结构特征，我国学者在描述和界定都市圈时，多采用圈层结构。比如路青等(2021)认为按城市区域活动的强度，可将都市圈分为核心圈、外围圈和机会圈。而按照活动的主体和类型划分，尤其是在现实规划操作中，又有通勤圈、功能圈、产业圈之分。同时都市圈受地理空间等其他非均质化因素的影响，在圈层结构上会附加显著的廊道特征，从而呈现出圈层+廊道的形态。

按照发展改革委的定义，在存在紧密经济联系的情况下，一小时通勤圈是构成都市圈的核心要件。以中心城市的核心边缘为起点，一小时通勤圈基本上会以向外扩展50千米为限。由此可以计算出，有效而紧密型的都市圈半径约70千米，覆盖面积约1.5万平方千米。一线城市的中心城区面积更大，以其核心区为半径30千米计算，其都市圈有效总半径以80千米为限，覆盖的面积约2万平方千米。如果通勤以时速100千米的市域铁路来测算，都市圈的面积也不超3万平方千米。从实践来看，目前已获国家发展改革委批复的7个都市圈规划，其面积均大体遵循这一原则。重庆都市圈和武汉都市圈均达到或超过了3万平方千米，南京、成都、西安、福州都市圈达到2万平方千米以上，面积最小的长株潭都市圈也有1.89万平方千米。

首都都市圈的构建，面临一些特殊情况。首先，北京作为直辖市的行政区划面积，要大于其他中心城市，北京辖区面积1.6万平方千米，相当于2.5个上海、8.4个深圳，或者10个伦敦、21个纽约。承担首都核心功能的城六区(东城区、西城区、朝阳区、海淀区、石景山区、丰台区)总面积1362平方千米，相当于北京总面积的8%，承载了北京60%的人口和70%的产业。北京自身过“厚”，造成一小时通勤圈基本落在北京市域范围内。另一个劣势是，环京一线，缺乏像环沪那样高能级节点城市阵列，既有的环京城市体量小，自我造血能力不足，在接受北京辐射的同时，各类资源又处于被北京高度虹吸的状态。为此，要科学划定未来首都现代化都市圈的通勤圈、功能圈、产业圈，三圈联动，既发挥首都的核心城市引领作用，又促进首都圈的融合发展。

4.2 统筹首都圈建设与京津冀协同发展、非首都功能疏解之间的关系

首都现代化都市圈的建设，具有良好的基础条件，这种基础条件是建立在既有非首都功用疏解和京津冀协同发展之上的。首都现代化都市圈建设既是一项相对独立的工作，同时也是京津冀协同发展、非首都功能疏解等国家战略的细部推进举措。非首都功能疏解，应注意不要为了疏解而疏解，疏解是手段而非目的。不能因盲目的疏解而造成城市功能受损，城市能级劣化、辐射带动作用下降。在非首都功能疏解的大背景下，首都都市圈的构建并不是不讲集聚，而是要更加关注集聚，引导要素向副中心、雄安新区、首都平原新城及首都周边重要节点城市(镇)集聚。应积极推进首都现代化都市圈的规划工作。规划的编制极端重要，它是确保首都现代化都市圈沿着高质量发展的路径深化的体制保障，但更应该看到，规划的制订和获得国家层面的批准，并不是最终目的和终极目标，在规划出台前，要整理、完善非首都功能疏解及京津冀协同发展的既有政策包，查漏补缺，强链条、育集群、建体系，全面铺开相关领域的工作，促进现代化首都都市圈各方面发展条件的日臻成熟。

4.3 妥善处理都市圈发展中的府际问题

囿于我国的行政区划和财政体制现状，跨行政区的经济合作，历来是区域协调发展中的重点和难点问题。往往雷声大雨点小，联席会议和共识性声明多，但实际落地少。基础设施、环保生态等领域推进较快，但产业一体化、创新协同发展、公共服务均等化等领域推进办法不多、效果不彰。不仅滞后于国家区域协调发展的整体进程，影响整体协同效应的发挥，更阻碍了全国统一大市场的建设，有负于社会期望。

未来的现代化首都都市圈建设，必定会涉及跨行政区问题，国内已有的规划实践可以提供多方面的借鉴。跨省域的都市圈规划，目前出台并获得国家批复的有《南京都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规划》。前者覆盖了安徽省马鞍山市、芜湖市、滁州市、宣城市部分区域，由江苏省人民政府和安徽省人民政府联合发布。后者则将四川省广安市纳入其中，是在遵循《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》基础上编制的跨越省级行政区的都市圈规划。即便是没有跨出省域的都市圈，也面临行政区划藩篱的影响。为克服这种影响，一些政府试图通过更高层级的行政推力来完善跨行政区的融合发展。针对成都都市圈建设，四川省成立了推进成德眉资同城化发展领导小组；陕西省建立了“推进西安—咸阳一体化发展和西安都市圈建设领导小组”，设立工作专班，强化省级统筹。大上海都市圈的发展，有丰富的府际合作经验，但更多的是市场自发的力量。首都现代化都市圈的建设，要和统一大市场建设结合起来，在充分利用行政手段打破各种藩篱的基础上，更多激活市场力量。

4.4 突出交通的人本特征，打造“轨道上的都市圈”

同城化程度是都市圈生命力旺盛与否的前提，这从本质上体现出都市圈内部要素资源流动的效率和活力。便捷高效的交通系统，尤其是轨道交通系统，是打破中心城市与周边区域物理空间区隔的最有效手段，是推进同城化效应的利器。

姚永玲认为，交通和行政区划成为城市功能延伸和都市圈发展的最大障碍。核心与外围交通重要性远大于城区内部，提高核心城区与外围之间的轨道交通可达性是促进都市圈形成的首要任务。陈友华提出，同城化交通是一种被理想化的通勤模式，书面上的同城效应，只计算两座城市间的最短时间，通常是两座城市火车站间的最短通行时间，城际通勤优势被严重夸大，职工住在不同城市，实际上颇费周折。从优化同城化感受的角度考虑，这对都市圈外围圈层的交通接驳和微循环提出了更高的要求。因此，都市圈的交通网络的建设要突出人本特征，既要从大处着眼，推动中心城市与周边节点的“硬联通”，更要从小处着手，促进各类交通形式之间的有效衔接，尤其是不同轨道交通制式的有机融合。

都市圈交通体系的构建，要从补足总量、优化结构、互联互通等方面着力。国务院办公厅于2020年转发了国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》(以下简称《意见》)，为都市圈市域(郊)铁路发展按下了快捷键。《意见》提出“重点支持京津冀、粤港澳大湾区、长三角、成渝、长江中游等财力有支撑、客流有基础、发展有需求的地区规划建设都市圈市域(郊)铁路。从结构上看，东京都市圈城际铁路和市域铁路总长度达3000千米，而地铁仅368千米。以国内的粤港澳大湾区为例，该区域拥有978千米的地铁，而城际铁路和市郊铁路长度仅400余千米。根据东京的经验，不同轨道系统的互联互通，是确保都市圈跨城通勤的关键。东京的多种轨道交通制式之间，无论是地铁、高铁还是城际列车，均可一卡通行，且不同制式的车可出现在同一车站的站台上，乘坐者无须特意区分其类别。类似国内传统铁路的商务交通，乘坐者需要容忍相对烦琐的流程，但通勤的特点是分秒必争，国内传统铁路运营模式还很难做到通勤化。考虑到首都现代化都市圈的空间规模，便捷的以轨道为主要支撑的立体交通网络是必要的硬件支撑。2022年12月，北京市政府联合国铁集团发布了《北京市郊铁路功能布局规划(2020—2035年)》，按照该规划，至2035年，北京市域(郊)规划线路共计12条，874千米。力争构建围绕中心城区30千米圈层的45分钟通勤，以及围绕中心城区、城市副中心70千米圏层的1小时交通圈。这将极大促进首都现代化都市圈的发展。但应注意摒弃部门本位主义，坚持以人为本，在不同制式轨道交通的多网融合上狠下工夫，切实为通勤服务，提高通勤体验。