重大突发事件中领导小组与政府部门的协同运作——基于“输入-输出”机制的分析

金太军 孙梓展

一、问题的提出

现代化进程既孕育了繁荣也滋生了风险，重大突发事件即对经济社会的可持续发展和公共安全构成了严重威胁。更为严峻的是，常规的危机应对体系面对重大突发事件公共性、紧迫性、复杂性的挑战，不仅难以发挥科层组织的规范化和专业化优势，而且其层级壁垒、程序僵化、条块分割等内在矛盾进一步加剧了治理危机。因此，应对重大突发事件需要突破既有组织架构和运行机制，构建起高效、集中、联动的应急管理组织体系。事实证明，领导小组无疑是解决重大风险问题，特别是应对重大突发事件的有效组织形式。通过充分发挥领导小组顶层领导、协调各方的作用，可以最大限度地提升党和政府的公共危机治理能力，为有效应对重大突发事件奠定坚实的组织基础。事实上，领导小组是中国共产党在领导革命、建设和改革进程中建立起来的一项极富中国特色的组织形式。它广泛存在于我国的党政系统中，主要是出于解决某个重要问题或防范化解重大风险而成立的一系列具有组织领导、统筹协调功能的工作机构，体现了我国集中力量办大事的制度优势。可以说，“领导小组既是中国政治运行的普遍形式和重要节点，亦是中国党政关系最核心的联结点之一”①。

领导小组作为一种组织现象，虽呈现在以科层制为基础的党政组织体系内，却具有其独特的运行机制。因此，从理论上探究“领导小组如何运转起来”是一个十分具有价值的问题。通过文献梳理可以发现，部分学者将领导小组运行机制的特征总结为“科层治理运动化”，具体来说就是领导小组通过其特殊的组织结构，将领导权威进行组织化嵌入，使科层化的权威推动成为领导小组运行机制的本质特征。②借助科层领导权威的高位推动，不仅有助于增强组织运行过程中的合法性和有效性③，而且可以通过政治精英的“实质权威”取代部门或制度的“正式权威”对组织成员进行强激励④，促使横向的组织间协调问题进一步转化为纵向的政治动员问题。由此，领导小组可以通过“任务发包”和“责任捆绑”的形式高度整合各组织成员的力量，促成非常规任务的快速推进。⑤不过，一些学者也认为，地方政府在运用以领导小组为基础的攻坚治理模式时不仅会简单借助领导权威来推行强运动机制，也会借助任务分解、数字指标、绩效考核等常规手段实现领导小组运行的再常规化，形成“运动其外、常规其内”的运行特征。⑥实际上，领导小组在将原科层组织体系的各种要素“为我所用”的同时，也逐步构建起自身相对独立的组织性力量来推进运动式治理，从而呈现出借力与自立的双重逻辑。⑦由于领导小组采用了与众不同的“双层结构”⑧，因此相比于领导小组本身，领导小组办公室的现实角色已远远超过“办事机构”层面，而成为国家治理中的一个关键行动者⑨。

综上所述，学界对领导小组的运行机制问题已进行了较为深入的探讨，不过现有研究大多限于对领导小组内部运行状况的分析，并且多将对象置于常态化背景下进行观察和思考。换言之，领导小组的外部运行特征，尤其是重大突发事件中领导小组与其他组织是如何协调行动的，运行机制是什么，具有哪些特征等，目前基本为未竟之题。为此，本文将针对领导小组的外部运行机制问题，探究重大突发事件中领导小组与同级政府间的协同运作过程和规律，为进一步拓展本领域的研究提供理论助益。

二、回归与超越：重大突发事件中领导小组的构建

从应对重大突发事件领导小组的构成来看，虽然不同的领导小组在行政级别和管辖范围上有所差异，但一般都由组长、副组长、组员、办公室四部分组成。这也与常规状态下领导小组的构成相类似。其中，组长和副组长是小组领导者，一般由各级主要党政领导人担任，负责主持领导小组的全面工作，承担总揽全局、协调各方的职能。组员由与应对重大突发事件相关的各党政职能部门领导人组成。为了强化组员之间的协调分工与资源整合，各组员及其单位将依据本职工作的差异进行重新组合，编为不同的应急工作组，如医疗救治组、宣传组、物资保障组、市场监管组、社会稳定组等，分别承担相应的工作任务。办公室属于应对重大突发事件领导小组的办事机构，通常设在职能直接相关的部门之中，并由该部门的主要领导兼任办公室主任，履行应急值守、对外联络和综合协调职责。有学者将领导小组的结构形式视为“矩阵结构”⑩，认为这保证了相关部门间协调联动，以共同达成治理目标。事实上，重大突发事件中领导小组的整体结构并未完全摒弃传统科层结构的设计要求⑪，而是与其在诸多方面存在相似之处。一是延续层级设置。各领导小组由各级政府自主设置，虽然并不嵌构于原科层组织之内，但却与其等级结构相匹配。这就注定了它们在协调组织内部成员行动的同时，“既要对上负责，执行上级领导小组布置的任务，并就本地情况向上级请示报告，又要向下施加压力，要求其完成相应的职责并对其进行监督检查，从而保证某一任务的指令能够通过自上而下的行动路径得以贯彻执行”⑫。二是重塑专业分工。为应对重大突发事件，领导小组虽然需要突破传统科层制高度分工和专业化的设置，但这种突破并非“另起炉灶”，而是在原科层分工体系的基础上加强各部门之间的融合，形成更为紧密的组织形态，以围绕某一紧急任务共同展开工作。这样，既依托原科层体系建立新的分工体系，也超越原科层运作模式而加强组织整合，为重大突发事件应对工作奠定了新的科层分工基础。三是明确制度规范。制度刚性是科层组织合法性建设和规范化运作的根本保障。同样，领导小组作为突发事件应急指挥机构，其建立和运行要受到一整套规则体系的制约。依照《突发事件应对法》第八条之规定，各级人民政府可以根据实际需要，设立相关类别的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。除此之外，《突发公共卫生事件应急条例》《防震减灾法》《防汛条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》等法律法规和应急预案，都对指导各类突发事件领导小组的建立和运行作出了明确规定。

传统科层结构的层级设置、专业分工、制度刚性等内在原则固然有利于提升行政效率和彰显理性价值，并在很大程度上满足了现代化进程中对政府科学管理的要求，但这些原则也会引发严重的“反功能”，“而且越是严格地适用那些原则，反功能的效果也就越是突出。换言之，每一种原则都有其特有的病态表现”⑬。例如，层级设置锁定了等级关系，专业分工形成了碎片化弊端，制度刚性则易导致组织僵化。不过，“领导小组的科层结构并非传统意义上的科层，是经过改造后的科层，并且承担着减少制度运行中官僚主义的功能，符合现代制度运行的逻辑”⑭。从应对重大突发事件领导小组的建构实践来看，其与传统科层组织相比，具有三个方面的显著特征：一是动态性的机构设置。“在国家治理中建构领导小组，其中一个重要原因即是克服原组织体系中灵活性不足的问题”⑮。由于重大突发事件具有高度复杂性和高度不确定性的特征，因而领导小组一般会根据危机发展变化和工作需求对组织成员及其职能分工作出及时调整。通过对机构设置的及时调整，应对重大突发事件领导小组能够动态适应事件发展的情况和应急响应的需要，从而更加科学精准地发挥作用。二是注重发挥领导小组办公室的角色优势。作为领导小组的办事机构，办公室既负责实地调研、文件起草、政策阐释、督促落实等专项性事务，也承担上下衔接、左右联动的协调性工作。因此，领导小组办公室的角色设定远不止于“办事”这样简单，其实它已成为领导小组有效运转的重要“枢纽”。三是趋向整体性的组织再造。针对传统科层结构的弊端，以协调、整合为核心的整体性改革成为公共部门组织变迁的基本方向。尤其在应对重大突发事件中，任何一个部门都不具备足够的能力进行“单打独斗”。这就需要突破既有组织结构，克服部门分割、各自为政的弊端，形成互联互通、协调联动的组织形式。而在常规组织尚未完成整体性改革的情况下，领导小组较好地填补了这一缺憾，它可以通过职能整合、科学分工、机构调整等方式，推进组织内部跨部门协同，最终提升组织的危机治理能力。

总之，重大突发事件中领导小组的构建既依托原有科层组织体系的设计原则进行常规化塑造以延续科层制的固有优势，也基于紧急任务的治理需求进行多方创设以彰显自己的组织特色。可以说，这一建构逻辑是对科层组织设计路径回归与超越的有机结合。

三、领导小组与政府部门的协同：“输入-输出”机制的呈现

从重大突发事件中领导小组的构建可知，它是依托原科层组织的组织要素和组织原则进行自我再造的一种针对某项紧急任务的组织形式。在实际运作中，面对重大突发事件的挑战，领导小组固然能够统揽全局、协调各方，发挥“小机构、大作用”的组织优势，但这并不意味着对政府部门的替代。相反，它与政府部门保持着密切联系，并基于“输入-输出”机制进行协同运作，使领导小组有效运转起来，进而最大限度地动员和整合科层组织体系内部的力量，大幅提升政府的危机治理能力。

领导小组与政府部门实现协同运作的“输入-输出”机制首先发生在双方领导部门之间，具体反映的是领导小组的组长和副组长与政府组织的领导者之间的“输入-输出”关系。其中，输入机制体现的是政府组织的领导者基于角色转换而引发的向领导小组进行权威转移与集中的过程。权威不仅关系组织的有效运作，也直接影响运作过程的稳定性与持久性。“没有权威，就不可能有任何的一致行动”⑯。同样，在领导小组的运行中，科层权威是不可或缺的组织构件之一。由于领导小组的组长和副组长大都由同级党政主要领导人兼任，“因而其领导职位本身的权力和权威自然地被引入议事协调机构，并形成议事协调机构可资借助的正式权力”⑰。不过，领导小组中领导者的数量相对于政府组织而言大幅度减少，这就使得权威转移的目标相对集中，尤其是集中于领导小组的组长手中。众所周知，韦伯曾将权威分为传统型、魅力型和法理型三种类型。在现代政府的改革和发展中，从魅力型权威向法理型权威转变是基本规律。然而，由于领导小组的运行实质上是利用运动式治理方式来打破常规运转机制，将组织权力的运行状态强力切换到加速档位，因而“运动式治理生发的权力来源和制度基础必然求助于魅力型权威”⑱。这就表明，由法理型权威向魅力型权威的逆向转化在领导小组运作中具有了合理性基础。正是通过政府组织向领导小组的权威转移与集中，领导小组组长得以实现自身权威的增殖，从而以个体的实质权威替代原组织的正式权威，将个体的政治压力转化为组织的行政压力，将个体的目标偏好转变为组织成员的行为选择。从实际运作过程看，重大突发事件应急管理中领导权威转移与集中已经转化成了多种危机治理工具，例如领导者高度重视、密集决策、强力问责、监督检查、一线指挥等，为发挥领导小组的“领导”作用提供了必要支撑。

输出机制则体现的是领导小组的绩效输出能够助推政府部门中超常规的晋升过程。晋升锦标赛作为一种行政管理模式，能够激励各级政府及其领导干部足额甚至超额完成上级下达的任务。在众多可能会对官员政治晋升带来影响的考核指标中，经济发展无疑是各级主要官员考核评价机制的核心⑲，但近年来随着国际国内挑战不断加剧，党和国家已明确将风险治理置于治国理政的突出位置。为此，围绕防范化解重大风险而进行的考核标准调整已经成为晋升锦标赛实质性变化的重要内容。尤其是在应对重大突发事件的特殊背景下，对领导小组领导者和成员的考核显然已由强调经济绩效转变为关注危机治理成果，并且由此所形成的绩效输出更能获得上级部门或领导的认可，甚至可以打破官员晋升的常规路径，实现“跨越式发展”。例如杭州市出台的《党政领导干部破格提拔暂行办法》规定，对在处理重大危机、重大事件时表现特别优秀、贡献突出的干部，可破格提拔。输出机制中基于领导小组绩效输出的选人、用人方式，有效激发了广大党员干部争先创优的热情，同时也改善了内部人员结构，提升了政府部门运转效率。

领导小组与政府部门实现协同运作的“输入-输出”机制同样发生在领导小组成员和政府各部门之间。如果说领导小组与政府组织领导者之间的协同能够实现有效决策的话，那么双方组成部门之间的互联互通则有利于促进政策顺利执行。领导小组成员和政府部门协作中的输入机制即是以内部动员的形式将政府各部门及人员转化成为领导小组成员，由此形成重大突发事件中具有专项职能的政策执行网络。面对重大突发事件的挑战，通过组织动员行政体系内部力量，突破既有组织架构和运行机制以更好地应对危机，是被实践证明的有效之举。因而输入机制所呈现的动员过程并非原政府部门的直接复制和简单加总，而是基于多种再造手段的有机整合。第一，效率中心原则下的部门精简。在应对重大突发事件中，时间就是执行资源，效率就是政策生命。为最大限度地缩短危机反应时间，提升政策执行效率，领导小组成员单位会遵循效率至上原则，力求组织精简。一般而言，其组织的构成并不固定，工作人员也往往是根据工作的需要从原职能部门抽调而来，完成任务后即自行返回原组织。第二，再分工基础上的跨部门协同。相比于政府组织结构以纵向关系网络为主的特征，领导小组则是通过在原科层分工体系基础上的再分工，促进各部门之间的横向协调与沟通，从而克服原组织的结构缺陷，使其从分散走向整合、从单独行动走向合作行动。第三，任务导向下的资源聚合。重大突发事件应对具有明确的任务导向，这一任务不仅贯穿领导小组和政府部门协同运作的全过程，而且成为双方在特定时期内共同的中心工作。围绕这一中心工作，通过政府部门的合法性、权威性手段保障向领导小组的资源输入与聚合，推动着领导小组完成治理使命，尽快化解重大风险。

领导小组成员和政府部门协作中的输出机制则是指在强化目标管理责任制的基础上，通过任务分解和输出，依托政府部门既有的政策执行路径落实各项目标任务。虽然领导小组是应对重大突发事件的专项组织，但从政策过程上来看，它更多地承担政策制定与动员职能，而政策执行事项则要依赖政府各部门及其工作人员来完成。在高强度的专项目标管理责任制框架下，领导小组首先将承接上级组织的治理任务和本级所制定的行政目标逐次进行分解和细化，形成一套明确的、量化的目标和指标体系。然后借助领导小组成员向其所在的政府部门进行任务输出，并结合严密规范的考核奖惩制度，动员和监督政府部门及其工作人员行动起来，完成各项指标。由领导小组向政府部门的任务输出过程鲜明地体现了在重大突发事件应对中，具有双重身份的领导小组成员（既是领导小组组成人员，也是各政府职能部门负责人），依托原有科层体系中的政策执行路径，利用高强度的目标约束对本部门及其人员进行强激励，从而将部门整体带入危机应对的责任关系网络中。“这样一种‘行动网络’在不断再定义和重构我国地方政府的运作方式和权威架构的同时，也在不断改变着各行动主体之间的互动方式与关系形态”⑳。

由此可见，重大突发事件中领导小组与政府部门通过双重的“输入-输出”机制建构形成了紧密的协同关系。这不仅促进了领导小组的有效运转，而且对于充分发挥政府部门的危机治理作用也具有重要意义。

四、构建危机治理共同体：基于“输入-输出”机制的体制变革

党的二十大提出“推进国家安全体系和能力现代化”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。具体到公共安全领域，则是要“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。正如习近平总书记所指出的，面对新时代重大风险的挑战，“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战”㉑。应对重大突发事件，远远超出了任一组织的能力范围，建立在传统科层制基础上的常规危机应对体系难以发挥科层组织应有的组织优势。因此，突破现有组织结构，构建危机治理共同体，形成集中高效、协调联动的应急治理模式成为必然趋势。

从治理实践看，在重大突发事件应对中，领导小组和政府部门基于“输入-输出”机制所呈现的协同运作，通过嵌入“再造”“协调”“整合”等手段作为内在运行方式，促使各部门间权力协调、资源共享、责任共担得到高度的统一，最大限度地动员了科层组织体系内部的力量，不仅使领导小组有效运转起来，而且摆脱了对传统科层组织结构的依赖，形塑了新型的协同组织结构。所谓协同，是指“系统内部各组成要素之间的和谐状态”㉒。在治理的意义上，协同意味着一种自发的或自组织的行动过程，是主体间协调配合、互通有无的有序状态，而由此形成的协同结构则体现出治理主体的多元、治理层级的整合、治理行为的互动等特征㉓。不同于一般意义上的协同结构，在重大突发事件这一特定治理情境下，权威要素发挥着至关重要的作用，因而呈现出威权式协同结构的形态，亦可称之为行政权力主导下的协同结构。具体来说，即是在重大突发事件应对中，领导小组和政府部门的协同过程并不是自发形成的，而是由行政权力主导并渗透于协同运作的全过程，从而强力保障危机治理的有序和有效。

威权式协同结构具有两个方面的特征：首先是“中心-外延”式的组织结构。在原科层组织中，组织结构是严格按照科层原则建立起来的，形成了一个自上而下的“金字塔”。这个“金字塔”顶端的组织部门可被看成整个科层结构的“绝对中心”，其他所有组织部门都是围绕它而运行的。常规科层组织的这种有着绝对中心的组织结构已经受到大量尖锐的批判，但在应急管理中却依然有效。因为，面对重大突发事件这样一种以效率为价值导向的特殊治理情境，发挥领导小组中领导部门的中心作用是十分必要的。这不仅能够在权威依赖的机制下将组织主体强制带入应急轨道，而且可以避免组织极速转型过程中出现的失序问题。可见，发挥组织中心的领导作用，在常规治理情境下或许是一件令人担忧的事情，但对于重大突发事件应急处理来说反而是一种有效选择甚至具有一定的优势。当然，在重大突发事件应对中强调中心组织的作用，不是要复归常规组织结构下的绝对中心，而是要在保障协同运作的条件下构建新的中心。这种组织结构调整后的新中心，最突出的变化是它不再具有全能性。常规科层结构下的中心组织是权力中心、组织中心、行动中心，一切公共事务实际上都是由它来决定和治理的，其他各部门或组织只不过是它的命令的执行者，只要照章办事即可，而威权式协同结构中所要建构的新中心组织是在强调分工、促进协同基础上的“中心”。这一转型即是实现由“划桨”向“掌舵”转变，中心组织依然居于组织结构之顶端，只是它更加注重发挥全局掌控、整体把握、关系协调、监督指导的宏观职能，切实做好“领导”的角色。而威权式协同结构的组织外延则由领导小组成员和政府部门共同构成。这一结构形式较为灵活，并不囿于常规科层结构中的固定设计，而是可以依据重大突发事件的变化和治理需要，吸纳任何部门，保持灵活多变。更为重要的是，外延结构趋向于扁平化、协同化发展，实际上呈现出两个方向上的变化：在纵向上，简化管理层级和工作流程，实现组织结构精干高效，进一步加快信息传递速度和保持信息的真实性；在横向上，注重加强各职能部门之间的联系，不仅通过重新分工推进部门融合，而且充分发挥领导小组办公室的协调作用，从而实现各部门间的沟通与协作。

对应“中心-外延”式的组织设计，威权式协同结构的第二个特征是兼顾集权与分权的权力结构安排。从历史的维度看，“围绕着是集权还是分权所展开的斗争是人类历史发展的动力，而且也构成现代历史的一种伟大的律动”㉔。虽然在历史上相当长时期内，权力的“钟摆”更多地偏向集权结构，但随着现代治理运动的兴起，以分权改革为主旨的变迁引发了权力结构偏好的历史性逆转。可是，不得不承认的是，现代社会治理所展示的高度复杂性和高度不确定性特征，使得囿于集权与分权二元对立的分析视角已然无法有效概括、诠释和应对治理过程中的权力结构问题。“权力结构的考量应当跳离二元对立式的逻辑进路，摒弃‘肯定-否定’式的价值判断。事实上，集权和分权是可以共同蕴于治理结构之中的，从而形成一个新的权力配置格局”㉕。领导小组与政府部门基于“输入-输出”机制的协同运作即体现出了对集权与分权的兼顾。其中，集权即是指权威相对集中。有研究表明，“权力资源的碎片化是影响应急联动机制构建的重要瓶颈”㉖。在常规科层结构中，看似高度集权的设置，实际上由于高度分工和专业化的组织要求，加之分权改革的持续推进，权力实际上分散在各个职能部门中。一旦无法有效协商，就会直接损害组织权威，进而造成运转失灵。而在领导小组与政府部门的协同运作中，输入机制保障了政府部门权威向领导小组转移并集中，用个体相对集中的实质权威替代原组织分散的正式权威，从而在特定的治理场域中，以权威依赖的方式强力统一组织意志、动员组织力量、控制组织运转，最大限度地提升了应对危机的能力。分权则体现为协同中各部门的重新分工与整合。分工是官僚制的基本原则，但分工过细意味着“更多的人被卷入同一决策中，这增加了协调的难度”㉗，由此导致了政府管理模式的明显弊端。而在应对重大突发事件领导小组的建构中，各成员单位在原官僚分工体系的基础上，围绕中心任务进行职能再分和整合，形成了一个个具有专项目标任务的工作小组。并且，该分工体系还会依据治理工作的变化而灵活调整，以不断适应新环境、新需求。

总之，作为重大突发事件的专项应对组织，领导小组基于“输入-输出”机制与政府部门保持着密切联系，并呈现出协同运作过程。这一机制不仅为领导小组自身的有效运转提供支撑，而且最大限度地动员和整合了科层组织体系内部的力量，可以大幅提升政府的危机治理能力。进一步而言，基于“输入-输出”机制的协同运作也促进了应急管理体制的变革，尤其是通过“中心-外延”式的组织结构和兼顾集权与分权的权力结构安排形塑了威权式协同结构，从而为危机治理共同体的建立奠定了基础。当然，从实践经验看，危机治理共同体不仅仅包含领导小组和政府部门，还包括企事业单位、社会组织、街道社区等更加多元的主体。因此，对危机治理共同体及其结构特征的研究应当进一步深化，这将是未来本领域研究工作的一项重要内容。