数字政府空间的协同价值共创:识别与实现

金 瑶, 张 毅

(华中科技大学 公共管理学院,湖北 武汉 430074)

从以线性产品或服务为主导的公共服务生产到基于多元互动的价值共创,公共价值逻辑逐渐渗透数字政府治理空间,其中包含了“政-企-民”互动进行公共价值创造、表达与输出的过程与形式。当下,信息技术渗透、连接与全方位应用重塑了“数字融入”的整体样态,自上而下的服务供给和需求表达渠道不断优化拓宽,政府、社会与公众个体在数字政府空间形成嵌入式关系,共同融入整体性治理。在此背景下,平台去中心化的治理模式兴起,消解了政府部门在协同治理模式中的核心地位,凸显其他社会组织及个人的主体性,协同价值共创的重要性凸显。

空间治理思维是新时代国家治理能力建设的有机组成部分,是推进当代中国网络空间治理现代化的重要遵循。已有研究聚焦于公共价值的理论框架、实现路径以及协同治理的“有效”或“失败”,分别从宏观或微观角度进行了深入探讨,但对协同价值共创关注不足,尚未建立统一的概念体系和研究范式。需要明确的是,协同价值共创不是某种不证自明、自然而然的发生过程,需要关联制度、技术、组织以及社会情境的多重因素,并将“政-企-民”三元主体互动统一到一个系统情境中。有效协同是多元主体合作互动的结果,也是应对当前社会治理的复杂性、不确定性、协同诉求日益广泛的必然举措。

目前有待进一步探讨的问题有:适用于数字政府空间的协同价值该如何识别?去中心化的需求表达和协作价值输出如何实现?本文创新点及研究贡献在于:一是提出协同价值增量即视为创造协同价值,协同价值的识别即是对协同效能提升程度的考察,体现为公共部门、社会组织、数字企业家、公众对公平协作、互信空间、赋权合法性和主体伙伴关系建构的共同期望;二是构建了基于“政-企-民”三元互动的协同价值识别、互动及共创为行动战略,以技术深度融合的赋权与赋能机制为运营能力,以制度确权安排为合法性的数字政府空间协同价值共创图谱,通过解析数字政府空间的协同价值识别与实现,重构协同价值表达、发现及实现的空间网络逻辑。

一、文献回顾

1.公共价值相关研究

当前,学术界对“公共价值”的概念及内涵尚无统一定论。从供给侧定义,公共价值是以政府作为行动的主体,通过提供服务、制定法律法规等所创造的价值[1];从需求侧来看,学术界重点关注公众对政府管理及公共服务的集体期望[2]。从整体意义上观察,公共价值创造关乎人们如何思考社会、感受社会并通过实践所产生的社会影响及其溢出效应[3],体现为一个多元主体通过媒介渠道进行集体偏好表达的共识凝结与互动协商过程[4],其追求多重价值目标与多维价值满意,如建立并维护信任和合法性、对公众需求及偏好的回应、获取公众信任和实现价值增值等[5]。

现有研究倾向于采纳二元分类法对公共价值进行探讨。如基于二分法的研究视角将公共价值区分为:结果主导的公共价值(Public Value)和共识主导的公共价值(Public Values),即单数公共价值和复数公共价值[6];运营公共价值与战略公共价值[7];创造公共价值与规范公共价值[8]。其中,单数公共价值关注公共服务的服务质量、效率、合法性等等;复数公共价值表现为一个多元主体共治的动态过程,关注“善治”标准;运营公共价值体现在降低信息技术成本与难度、提高信息共享和业务协作的效率;战略公共价值则关注数字政府战略层面的整合与重建;创造公共价值侧重于公共价值创造的识别与测量;规范公共价值强调以价值“嵌入”视角去阐释公共政策和公共服务,囊括价值集合、分类与结构、价值冲突与价值失灵以及价值理论突破等相关研究。

也有研究倾向于弥合主观与客观二分法的鸿沟,以特定的利益相关者群体及其现实情境为中心,将公共价值创造视为一个多元互动关系质量变化的被“感知”过程,并将心理评价作为理解公共价值创造的关键着力点[9]。此外,范式转换的公共价值研究多将其定义为多元主体互动与合作所创造的社会溢出价值。如在公共服务主导(Public Service-dominant)向价值共同创造(Value Co-creation)逻辑的范式跃迁中,公共价值的生产不再是简单的二元线性关系,而是被阐释为依赖于多元互动的网络关系建构[10]。

公共价值的实现是在特定条件下激发公众的需求表达,在互动过程中形成共识,并通过战略定位、偏好管理及价值路径创造等形式来保障其价值成果[11]。具体到我国数字治理的现实需要,应从动力源泉、心理基础、制度建设及能力保障等层面入手,着重提升数字效率、加强数字协同、强化数字安全、培育数字信任,建设数字治理的中国本土化公共价值实现路径[12]。此外,从技术论和生态论视角出发,技术手段或外部环境对政府公共价值创造而言都只是一种触发机制,而非能动机制,在这个动态过程中,能否拥有与任务匹配的治理权是决定公共价值能否成功创造的关键[13]。因此,学术界普遍认可基于协同的公共价值的实现是在协商互动过程中形成共识,并通过多元主体共治等方式满足和回应价值偏好的互动和合作过程。

2.协同价值共创相关研究

协同价值是公共价值中具有代表性的“价值”。协同性是建构以数据的事实与数据的价值为内核的大数据治理的基础之上。从机制来看,协同被定义为不同社会主体突破自身限制并寻求差异性互补的策略[14],基于共识建设和集体协商的决策流程及公共政策执行过程[15],基于对共同需求的识别而建构性地协调行动的过程[16],一系列能增进利益相关者协调和监督行动的集合[17],调动不同主体参与治理过程的制度设计[18],跨越边界与层级的公共组织治理的过程及结构[19],整合社会资源、创造新的思想、获得政治支持、实现公共价值的应对策略[20],在某种程度上能够兼容合法性与责任的价值目标、实现利益相关者价值满意的包容性决策[21]。

当下,学术界一般选取某个微观视角探讨协同价值治理的合作成效及其影响因素。一是协同治理的构成要素、影响因素以及来源。协同治理被区分为机构驱动与共识驱动两种类型[22],协同治理模式能否成功实施的关键变量包含冲突或合作的历史、利益相关者的参与动机、权力和资源分布、领导力和制度设计[23]。通过实证研究,西方学者发现协同治理模式中的权力来源及权力结构配置显著影响着协同场景中的协作密切程度以及决策过程中的注意力分配,协同发生取决于公共管理者处理信息、容纳沟通、调整和协调管理行为的程度[24]。尽管存在协同治理和代表性决策之间的利益权衡,制度设计和领导力依然能够灵活应对需求多样性与共识建设之间的张力,进而激发协同模式中的治理创新[25]。二是协同价值共创的治理场景。价值共创是指多元参与主体共同参与治理场景,并整合资源,通过合作共同创造价值的实践[26],包含利益相关方懂得密切协作与能力优势发挥[27]。价值共创过程中的资源整合能够同时提升自身和对方价值效率,价值共创网络中的补充、冗余或混合资源一旦与空间网络中的参与者中相互匹配,资源的利用将达到最大化[28]。中国语境下,协同价值共创更注重高位协调机制的注意力分配以及技术赋能协同治理的可能性。在数字技术范式的支撑下,最小单位的人的自主性与国家权力的集中性同时存在,公与私多样化协作的可能性得以拓展,突破“点对点” 及“点对面”的制度内逻辑,重构深度共享与个性化价值表达的空间网络逻辑[29]。技术结构性嵌入和关系性嵌入塑造了主体之间的互动方式,通过“清晰协同战略目标、深化协商互动机制、兼顾多元利益表达”,多元主体在治理过程中创造协同价值[30]。三是协同价值共创失败的成因。由于资源短缺与行为不当[13]、技术与组织的嵌合张力、技术赋权的非均衡性与选择性[31]以及制度结构与社会关系的演化惰性,即便拥有“合法性”和“运作能力”的加持,依然无法促进多主体合作的有效协同[32]。总体来说,相关研究集中于来源、成因、影响要素等微观层面的描述,缺乏整体性的宏观视角和理论建构。

综上,对公共价值的界定停留于一种哲学层面的上层建筑与目标路径的建构,而对协同价值的研究关注较为不足,且价值共创等相关研究尚未建立统一的概念体系和研究范式。鉴于此,本文结合数字政府空间的治理场景,以价值共创为研究视角,探讨协同价值共创的识别与实现。

二、价值共创视角下数字政府空间的价值识别

数字政府空间是数字政府治理的要素和公共需求表达在虚拟场域与场景的表现形式,价值主体涉及“三元主体”即政府、社会及公民,以及由此延伸而来的彼此互动的协同关系网络。从以线性产品或服务为主导的公共服务生产到基于多元互动的价值共创,公共价值逻辑逐渐渗透数字政府治理空间。然而,协同价值创造的实现过程依然是一个黑箱,公共价值与协同价值的关系、协同治理涉及到哪些要素以及如何更好地促进协同价值的实现等亟需获得学术界关注。

1.公共价值集与协同价值共创

公共价值创造被理解为公共服务生产和使用过程的互动集合[33],因此公共价值可以被视为一系列的“价值”集。公共价值理论视角关注自下而上的需求表达,致力于延长公共政策决策的窗口,以多元主体合力进行公共价值的创造与生产。其过程包含共同生产(Co-production)、共同设计(Co-design)、共同建设(Co-construction)与共同创新(Co-innovation)等环节。互动及合作过程既可以为参与者创造属于自己的价值,也可以通过公共服务为集体创造共同价值,在某种程度上有助于实现群体目标、促进社会凝聚力、增进社会福祉[34]。在技术赋权及赋能的强力支撑下,价值共创(Co-creation)拓宽实践场域,与数字企业家、社会组织、生产者、消费者、公众等利益相关者进行深度互动。在这个多元互动的价值交换过程中,如何识别不同主体的价值表达是实现公共价值的起点。

数字技术创造着新的关系缔结方式和关系结构,塑造了协同治理及其价值实现的图谱,创造了新的交往互动“场景”,即数字政府空间。在空间模式下,数字时代的交往关系与治理结构正由相对独立的存在形态走向空间网络融合叠加。“无处不在的关联”已成为数字空间政府的一种常态,多元主体“融合共生”已成为其内在特质。基于空间的数字政府治理日益转变为一个包含多元主体合作、技术深度融合和敏捷能力塑造的动态协同治理过程[35],更加强调以公共价值建构为基础,关注集体偏好与公共需求表达,在平衡开放、透明、民主与效率等关系的基础上,全面审视如何增进协同价值共创。

公共价值集合是在多元主体的价值供给和需求之间如何实现耦合与价值满意的合集,它存在于多元主体参与的多维互动价值系统中[35],表现为治理主体以公共价值为导向对公共服务、治理能力以及社会价值等诸多要素进行赋能。数字政府在空间形态上的独立存在并不意味着其必然会创造公共价值。由此,在数字政府空间实现公共价值与数字政府系统地提高政府办事效率与公共服务效能、提升治理能力以及增进诸如包容、民主、透明和协同等社会价值的能力表现为同一个过程[36]。借鉴电子政府公共价值三个层次[11],数字政府空间的公共价值集合包含“公共服务效能提升”“治理能力提升”和“空间价值提升”三个价值维度。公共价值的增量部分,如服务效能、治理能力、价值水平提升的程度即视为创造公共价值。

协同价值产生于协同治理的互动过程中,体现为公共部门、社会组织、数字企业家、公众等主体对公平协作、互信空间和合法性的共同期望。协同治理是一个或多个公共机构直接参与的集体决策过程,体现为制定或实施公共政策或管理公共项目的治理制度安排[37]。其核心是将行动者广泛纳入合作网络。一方面,多元利益相关者能够参与到构建公共价值所需的战略学习过程中,解决单个主体难以抗衡的邪恶问题[21];另一方面,由于行动总是受到空间外部与共同体内部不断变化的“共同期待”的影响,大量异质性行动者的加入可能会增加交易成本,降低审议质量,产生“最小公约数”的协商结果[37]。在公共价值集合的基础上,协同价值共创的理念内核不仅仅包含价值共创的应有内涵,还强调通过扩展与提升协同深度(协同价值内涵)、协同广度(协同覆盖度)、协同厚度(公众对协同的理解)来提升公众对协同治理的满意度。作为数字政府治理的要素和公共需求表达在虚拟数字空间的表现形式之一,协同价值是公共价值的重要价值维度。

2.协同价值共创的表现方式

协同价值包含对公平协作、互信空间、赋权合法性和主体伙伴关系建构的共同期望。在充满不确定性的空间环境中,“横向”而非“纵向”结构上的合作对于公共价值创造更加重要[38]。横向互动协同建构于多元化的参与形式、丰富的机构渠道、扩大参与范围和提高参与程度的基础上。随着政府与社会集体行动越来越多地以网络的形式出现,限制交互关系的壁垒正在消失。平台型政府的兴起,使公众能够通过政府平台与政府服务部门进行协商互动,改变了传统意义上的官民分离关系以及程式化的政府服务流程,实现从条块分割、各自为政的模式向基于横向整合与万物互联的合作模式转变,并促成了“共同生产型政府(We-Government)”的出现[39]。横向互动的协同价值表现方式解释了在当代中国大数据治理的碎片化威权、领导层注意力稀缺、政府创新治理由工具理性向价值理性过渡的背景下,如何通过制度设计构建“政-企-民”开放式协同。

数字空间通过搭建开放共享、全方位渗透、同权系数分割的立体网络,将市场运营主体与各方参与者拓展为紧密联系的系统体系,以不同价值主体的结构性嵌入,实现资源共享、信息共享与多功能协同。网络协同包含自上而下、自下而上以及去中心化的价值表达方式,是一种以“平台”为基础、以“共享”为特质、以整体性为互动原则的网络空间。相互依赖的网络主体,如数字企业家、自媒体所有者、受众等通过集体行为的互动以及多方利益主体的博弈,形成一套包含信任机制、协商机制和学习机制的有效治理机制[40]。其中,数字企业家通过沟通、互动、新产品/服务开发等嵌入政府、市场和社会的创新生态系统,植根于文化、法律、政策等系统情境的各个层次,重塑政府与其他主体的互动模式、发展方式和创新策略[41]。在此过程中所创造的自信、互信、领导力、友好合作等价值可以被理解为网络协同价值。作为领导主体之一的政府,从科层制管理走向网络平台治理,必须懂得运作管理权的让渡、控制权的开放、参与治理权的赋予、责任的下沉,以优化网络空间生态和资源配置。可以说,空间网络重塑了对空间“在场”的定义并重构全网络态交互方式,汇聚多元化发展的时代需求,凸显公众深度参与和协同价值创造的重要性。

3.协同价值共创的识别

基于柯克·爱默生(Kirk Emerson)的协同治理综合分析框架以及数字政府空间协同价值创造的治理场景,根据协同价值的表现方式,本文试图构建适用于协同价值识别的研究方法,协同价值可通过主体构成、互动关系、权利结构与系统情境等四个维度进行识别。

主体构成维度明确参与互动的主体及其定位,同时包含主体之间的关系、领导角色和参与角色的初步界定,隐含了对多元主体知识水平与参与能力、决策水平与利益偏好的认知。就平台管理的互动关系而言,对政府来说,服务对象是消费者还是公民,是一个值得商榷的问题。如果是前者,那么关注点应该聚焦在公共服务质量上;如果是后者,则需要谨慎考虑促进政民互动的制度建设[42]。

权利结构维度从客观实际层面明确了空间权力场的领导权、治理权、监督权分配状况以及复杂情境下协同关系的水平与秩序建构问题,从主观心理建设强调不同参与主体的主动性及贡献值、满意度差异及能力权限边界。鉴于数字经济利益分配的不均衡,数字鸿沟引发的空间问题在马太效应演化下可能愈加凸显和严重,然而,相较于激进的实用主义,“后喻文化”时代更注重以柔化力量撬动弱势群体的数字权益[43]。以需求为导向、以深度融合参与为形式、以利益公平分配为保障的权利结构制度设计塑造了“政-企-民”三元互动关系的整体性版图以及其可持续性,既包含对权能高位者与相对低位者之间的权益、利益、能量的相互补充、授权及回应,同时也以软性力量涵摄了对各主体权利地位的三元权利及责任(Socially Ternary Rights and Accountability)进行界定及管理的动态过程。

互动关系和系统情境两个主要维度借鉴了爱默生的协同治理综合分析框架对协作动态和系统情境的阐述。爱默生的协同治理综合分析框架是一个由系统情境、协同治理制度、协作动态嵌入组成的空间结果框架,为探索基于合作政策及项目的跨组织的多元主体协作提供一个普适性的概念地图。其中,协作动态包含“有原则的接触”“共同动机”和“联合行动能力”。协作动态的质量和程度取决于三者之间富有成效和自我强化的互动,并在领导力、知识存量、激励不确定性等驱动因素的作用下产生协同行动。系统情境创造了机会与制约因素,塑造与规定了协同模式下的资源环境、政策和法律框架、权力关系配置、网络协同成熟度、系统内信任水平、文化多样性等制度性因素[19],见表1所列。

表1 协同价值共创的要素

三、数字政府公共空间协同价值的实现机制

数字政府空间以价值共创为理念,以赋权与赋能为动力机制,以适应、影响与调试为行动机制,以确权制度安排、协同行动开展以及协同能力持续为战略部署与行动指南,渐进式实现协同价值共创。在已有研究基础上,本文从过程视角引入“赋权”“赋能”的运营能力及“确权”的合法性建构,提出了关于协同价值共创的实现路径。

1.协同价值发现

数字政府空间内公共价值的识别建构在合法性制度安排基础之上,并将协同价值的需求表达、需求识别与需求回应视为“共识导向”的公共价值建构过程。协同价值发现是指揭示个体和集体的偏好、兴趣和关注点,通过阐明共同的价值目标,使参与者不断增进共识,明确并提出建立协同的共同标准[19],是对个体和群体的共同关切及公共利益的揭示,并通过阐明主体构成、互动关系、权利结构与系统情境来持续构建共同价值。

技术深度融合促进话语权的上移与管理权的下移,发现可能存在的共同动机,进而确定共同利益,因此,技术赋权形式与协同价值发现属于同一个动态过程。数字政府借助技术深度融合,将有助于实现更好的协同效果,促进心理赋权、技术赋权等赋权形式推动“政-企-民”互动关系。首先,心理赋权源自时代背景下公众权利意识的变化。中国本土治理场景中,数字新基建的全面渗透与应用形成了以“碰撞融合激发创新”为特点的梅迪奇效应(1)梅迪奇效应描述的是来自不同领域、拥有多元文化背景的人互相交流,在思想、观念和文化的交汇点碰撞出灵感的现象。,在主体互动中不断激发以信息为载体的显性知识和以领导者、参与者、意见领袖为载体的隐形权利结构与互动关系。在改善治理成果的努力中,碎片化体验和服务感知往往是导致无法形成共识的主要原因。伴随着多元主体自觉意识以及自主能力不断增长,社会组织、公民、数字企业家等不再是公共信息资讯服务的被动“接受者”,而成为公共服务的供给主体、参与主体、评价主体、协同价值拥有者与分享者,对治理模式的感知、体验与参与的要求越来越高,共同嵌入“空间”价值生态系统。正是在这个过程中,催化了协同价值需求的相应表达。其次,借助技术深度融合,可以精准识别关于协同的集体价值偏好,并利用大数据技术进行收集、匹配和存储。大数据平台具有的多中心化、深度共享以及强连接的支撑功能,能够创新资源配置模式、服务方式以及需求识别和回应机制。可以说,识别和定义协同价值不仅赋予了数字政府空间治理因“大数据集聚”的磁场效应而产生的技术权威,也包含互联网的开放性、去中心化所赋予的信息共享权、话语权与领导权。通过这些权益的流动及集合,凝聚成多元主体协同价值的集体偏好。最后,由于时空距离缩短,技术赋权可以强化“有原则的接触”,增加了多元主体合作的集成度与互动频率,进而提升“联合行动能力”的效率及效能,增强社会治理的协同性。通过数字政府空间,政府以更具辨识度和亲和力的方式行使公共管理职能,精准回应数字企业家与民生需求,以“一网”运作模式重建空间秩序与权利结构,重塑空间情境生态。

2. 多元主体合作

当下,随着大数据、区块链技术的推广,各种形式的合作也被引入到数字政府空间治理。在大数据治理的碎片化威权、领导者注意力稀缺、政府创新治理由工具理性向价值理性过渡的背景下,数字赋权解构了传统国家、社会的二元格局以及“权力-权利”的二元形态,多元主体合作形成了数字治理“权力(政府)-权力(社会)-权利”的三元结构[44],“政-企-民”三元主体主体构成以及互动关系图谱形成,协同价值共创成为可能。

网络空间为协同价值共创提供了主体嵌入方式、互动路径、运行逻辑与时空场域,对多元主体合作关系谱系与利益地图进行重构。一方面,要充分尊重与关注公众需求,对协同价值创造与服务效能的三个维度——使用者与参与者、产品与服务、生产/消费/政务等活动进行有序管理,通过“有原则的接触”,生成共同动机,构建联合行动能力。数字政府空间治理模式下,基于大数据、云计算、区块链等的加持,一体化平台关联不同应用、主体、渠道,丰富的信息资源要素及内容通过入驻APP的形式,转换为线上信息自由流通、即时需求回应、全面数字化交易,协同价值需求发现、形成共同动机以及协同行动开展所需的时间幅度大大缩短。如疫情时代“管理者扫码”快速服务通道服务模式通过权力三元形态的换位极大地提升了服务效能,在赋予城市关怀弱势群体的生命体征及人文情怀的同时,“以资源为中心”向“以用户为中心”的服务模式转型,从机制建设上提高了抗疫协同行动能力。在空间网络交互中,信任被发现有助于降低交易成本,并刺激学习、知识交流和创新。基于信任的利益链、能量流与信息流互动的多元主体合作能够不断输出“协同价值增量效用”,赋予系统情境“溢出性协同价值”。制度性激励通过改进网络协同深度来实现权益共享与权力制衡,通过扩展协同广度来突破公共资源的体制内循环,通过增进协同厚度重建社会治理体系的秩序与规范,进而保障多元主体合作的可持续。国外一项数字公民赋权调查显示,社交媒体发起高强度的社会动员促进多元化的公众参与,赋权的形式涉及开放多样化的参与形式、拓展参与渠道与表达形式、在对受众个性化特征充分认知的基础上扩大参与范围和程度,以多主体关系互构扩展协同广度[45]。

另一方面,多元主体互动和合作不是同一个概念与过程,“互动”并不意味协同治理的实现。在现实世界治理中,由于信息技术赋权的非均衡性,“政府-组织-公众”之间的互动也存在不对称性,其中后两者被置于一种政府支配型的“先赋”博弈结构中,协同行动易被政治锦标赛等因素裹挟[46]。此外,以个体需求为中心的结构化网络中存在着差异性的结构洞,过度重视技术论的治理策略面临着技术与组织的冲突张力,极易引发共同创造主体需求表达失位、治理关系错位与治理资源断裂,致使协同价值共创失败。鉴于此,有目的性展开互动[19]、培育合作文化来增进共识[29]、提升管理部门的回应能力[2]、制定能够保障各关联要素高效能动的运作规则与网络构成[47]是促成多元主体协同价值共创的核心要素。

3. 协同价值共创

以需求为导向、以公共价值实现为旨归的协同治理模式是对职能型行政组织的超越。基于数字政府空间的协同价值共创是在外部的资源环境、政策支持、空间文化以及内在的主体定位、互动关系、权利结构配置等多重框架内兴起和发展的,公众参与程度、互动程度及其受益程度的表现方式是空间协同价值的集中体现。

(1)联合行动能力形成 基于系统情境所形成的联合行动能力是成功实现价值共创的关键。系统情境塑造与规定了协同模式下的权力关系配置、协同治理权分配结构、网络协同成熟度、空间内部信任水平、文化多样性等制度性因素。“政-企-民”通过“有原则的接触”发现、定义、协商和决定互动过程,产生联合行动能力。联合行动能力形成需深入把握政府数字化建设的核心治理关键技术,包括数据、信息、技术,使其成为“政-企-民”三元互动的驱动力。外部资源环境与政策创新支持通过技术深度融合分别形成赋权与赋能,支持和提升协同行动的运营能力。由于公共服务及产品的消费过程也表现一种“信息的生产”过程,“数字空间”政府通过内容层、渠道层、用户端的影响、适应、调试以及“工具理性”与“目的理性”的价值耦合,激励参与者、领导者、共建者等社会多元力量多角度参与构建公共生态系统及价值网络,从而保证空间模式下政府、产业以及公众各方利益的均衡,实现外部性、公益性与市场性的统一。此外,需要明确的是联合行动的产生和持续过程不仅依赖于技术本身,也同样依赖于组织和文化(包括立法)过程的成熟度。技术在变革制度的同时,本身也会受到来自制度内部的价值观、互信氛围、制度特性、核心利益等因素的驱动,联合行动能力需要来自制度与组织的足够的合法性支撑。

(2)确权制度安排 确权对协同治理而言,意味着重新定义公民对管理者的期待与要求,界定平台管理者与政府管理者的能力及权责边界,增进协同深度与厚度。确权制度安排不仅需要探索数字时代的技术赋权赋能机制,也需要从制度层面保障权、能、责合理分配,以合法性机制建设保障协同运营能力。 治理流程标准化、绩效评估及权责边界之间的关系如何厘清是一个长时间困扰学术界的问题。在数字空间治理场景模式下,多元主体共享领导权、治理权以及数字产权并参与基于规则的协作时,治理创新、绩效评估和有原则的问责可以在协作治理制度中共存。因而,推动数字政府空间制定“政-企-民”互动的规则和流程,界定权利归属与管理者的职能边界、制定参与者偏好的决策和问责机制,可以促使政府改变单向与不对等的主体构成与互动关系,推动平等均衡权利结构的形成,积累空间互信。同时,需要预留弹性制度空间以充分考虑管理者的定位属性、扮演角色的合法性、效率及权责机制之间的张力。

(3)智慧监管 按照奥斯特罗姆所总结的设计原则[48],在界定边界及确定集体选择的安排之后,应实行监督与分级制裁,以确保公共资源的长期存续。在协同价值共创治理的制度设计中,依然遵守了该原则。不同于公共资源的监管,空间模式下的智慧监管,不仅要考虑各主体的能动性,将“政-企-民”三元互动纳入制度设计,更应充分考虑智慧监管的要素组成、主体关系及场景应用。因而,在“互联网+信息平台”的智慧空间监管场景中,基于支持型及惩罚性“金字塔”组合监管工具可实行差异化管理,过程包含监管信息归集整合、监管主体共享信息、监管处置信息发布、联合惩戒等主要内容,突出多元监管主体和政策工具组合[49]。利用数字智慧能力,倡导技术逻辑向治理逻辑的转向,不仅要强调正面激励,更要扩展监管主体,前移决策窗口,深度贯彻合作伙伴思维、协同决策思维、空间治理思维。

(4)嵌入式组织生态 在智慧监管完成之后,全方位的社会赋能通过技术深度融合、制度性激励与组织变革联合凸显组织生态,以共同生产、共同决策、共同建设与共同创新为主要内容,将激励、制裁、冲突解决、共识达成、联合行动嵌入一个多层次的组织。对于在转型中的当代数字政府而言,技术深度融合为虚拟空间主要载体的组织形态带来一系列变化,包括从分散多中心到少数寡头垄断的市场结构,从分散的应用渠道到一站式的信息资源服务,从“有边界”到“无边界”的虚拟空间形态,从被组织到自组织的关系变迁。在制度性激励上,多元主体合作必然产生联合行动能力,以实现包含网络权力关系配置均衡、价值分配结构稳健、共同创造者的受益感知满意的共同目标。制度创新激励多元主体深度互动以维持该发展能力。

四、结论与建议

识别和定义协同价值揭示了数字政府空间治理“共识导向”的公共价值建构过程,也阐明了协同价值共创是多元主体合作关系谱系重构、技术深度融合和制度全面创新的结果。

基于协同价值共创的全过程逻辑,协同价值创造的虚拟公共空间的建设是一个创造性的过程。由于我国的数字“空间”政府建设尚处于起步阶段,且政府的注意力容易集中于数据治理的程序、规范及短期绩效,容易忽视复杂情境下协同关系的水平与秩序建构、不同参与主体的权责及能力边界、制度创新与协同可持续的有机联系等问题。当下,政府应重视大数据、区块链等新兴技术的作用,重视社会组织、数字企业家与公众的作用,以制度创新保障“自下而上”的协同需求表达渠道畅通,以技术深度融合促使参与主体运营能力的提升以及参与内容、内涵、层次的深入,以制度性激励与组织变革开启“权利”与“能量”共享的过程,促进“政-企-民”多元主体有效互动“场景”的多元化与可持续性。

协同价值发现与识别的内在价值理性以及多元主体深度参与的现实场景,促成了空间整体结构“整合”与“重建”取向的目标向路。作为公共价值子集“治理能力提升”范畴的表现形式,协同价值包含社会组织、数字企业家和公众对公平协作、互信空间和合法性的共同期望,协同价值增量即视为创造协同价值,协同价值的识别即是对协同效能提升程度的考察。可以预见,通过技术赋权与赋能机制构建一个权能相互流转、权责匹配、相互制衡的主体关系结构,明确治理流程标准化、效率及权责之间的关系,进行共同生产/服务/互动,数字政府治理将突破网络空间稳定性、合法性与责任困境的桎梏,实现协同价值共创。