构建适应积极老龄化的健康服务体系

• 中国人口与发展研究中心副研究员 史 毅

我国的人口老龄化速度较快，尽管“未富先老”“未备先老”的问题隐患依然存在，但老年人口年龄结构较轻也是未来一段时间内人口老龄化的基本特点，如何借此机会构建积极应对人口老龄化的完备政策体系是当前迫在眉睫的问题之一。

当前，中国正处于社会转型和人口转变时期，人口老龄化将成为常态，主要体现为老年人口规模大、增长速度快，高龄老人和失能老人快速增加，家庭空巢化和独居化加剧。家庭结构的变迁增加了未来养老制度的不确定性，人口老龄化的区域分化增加了政策应对的复杂度，人均预期寿命不断提升的同时老年人口健康问题越来越引起关注。但是，我国老年健康服务仍存在服务总供给不足、上门服务不足、长期照护服务不足等问题，人才队伍建设、标准规范制定等也存在诸多难题需要解决。扩大服务规模、丰富服务方式、增加服务类型、提升服务质量、完善服务保障是当前老年健康工作的难点和重点。

尽管快速老龄化背景下的“未富先老”“未备先老”问题亟待重视，但也不应忽视我国老年人口年龄结构较轻的特点，把握机遇及时构建适应积极老龄化的健康服务体系，对促进人口高质量发展具有重要意义。2022年末，我国60岁及以上老年人口已达到2.8亿，65岁及以上老年人口已达到2.1亿，分别占总人口的19.8%和14.9%，未来仍存在持续快速增加的趋势。根据联合国人口司最新发布的《世界人口展望2022》，本世纪内我国老年人口规模将先增后降，老龄化程度在世界格局中的位次将不断上升。当前至2060年将是我国老龄化速度最快的阶段，也是我国养老和医疗负担最重的阶段。据预测，2055年至2060年，我国老年人口将达到峰值，60岁及以上老年人口达到4.88亿，65岁及以上老年人口达到3.98亿。与其他国家相比，我国的人口老龄化速度较快，尽管“未富先老”“未备先老”的问题隐患依然存在，但老年人口年龄结构较轻也是未来一段时间内人口老龄化的基本特点，如何借此机会构建积极应对人口老龄化的完备政策体系是当前迫在眉睫的问题之一。

伴随城镇化的快速发展，农村地区人口较早就开始呈现急剧老龄化的特点，并且存在严重的地区差异和非均衡性。人口老龄化是经济社会发展过程中多数国家和社会表现出的一种普遍趋势，但中国未来人口老龄化模式将与发达国家不同，人口老龄化城乡倒置将成为中国未来人口发展的重要特征。总体而言，由于年轻劳动力人口持续从农村流向城镇，未来人口老龄化程度或将出现城市最低、城镇居中、农村最高的局面，“十四五”时期我国人口老龄化将迎来加速期，农村高度老龄化问题对实现农业农村现代化带来重大挑战。

从需求侧视角看，我国老年人健康养老服务需求尚未得到有效满足，不同部门、不同类型、不同领域的服务资源的协同性较弱，各类老年支持政策之间的关联仍存在空白地带，难以形成有效的政策工具箱。因此，整体推进老龄健康事业发展，需要树立系统观念，结合老年生命周期特征建立积极的健康养老服务资源配置策略。

第一，积极推动实现老有所为，激活老年人力资源，提升老年人口经济社会活动参与水平。实施积极应对人口老龄化国家战略，要注重老年人力资源保护和开发，努力实现老有所为。作为较早进入超老龄化社会的国家之一，日本较早建立了促进活力老人参与社会经济活动的相关政策法规。近期日本出台《改定高年龄者雇佣安定法》及相关配套措施，支持把企业员工的退休年龄从65岁提高到70岁。但值得注意的是，延迟退休的前提是老年人口拥有良好的健康水平和活动能力，这一法律主要发挥政策倡导的功能，并不具备强制效应，违反了相关规定的企业或企业员工也不会受到法律惩罚。因此，提高老年人劳动参与率应以改善老年健康服务、提升老年人口素质、强化老年能力培训为基础前提。

第二，积极推动实现老有所乐，丰富健康养老服务内容，提高老年人口健康预期寿命。实施积极应对人口老龄化国家战略，要注重健康养老服务体系的完善，稳定提升活力老人的规模和比例，努力实现老有所乐。积极完善长期照护服务体系和保险制度，建立预防与照护并重的双重服务保障体系，将潜在失能失智老人纳入评估服务体系，将失能预防纳入长期照护保险给付范围，实行“预防给付”和“照护给付”并重的长期照护保险政策，实现从“按床位”给付到“按服务”给付的转变。强化居家社区照护在长期照护体系中的作用，推动补贴政策从“补供方”向“补需方”转变，将老年辅具购租和住房适老化改造纳入补贴范围，让老年人享受更好的居家养老服务。

第三，积极推动实现老有所养，促进服务资源均衡发展，缩小老年人生活质量的城乡差距。实施积极应对人口老龄化国家战略，要注重养老服务体系的公平性、包容性和均衡性，确保重点人群和困难人群老有所养。与城镇地区相比，我国农村地区家庭人员外出比例高，家庭照料资源匮乏，农村高龄、独居、空巢、失能老年人的居家养老服务需求增长迅速。除了老年人口规模更大、人口老龄化速度更快等特点外，农村地区也存在整体健康水平偏低、失能比例偏高、家庭照护能力偏弱、经济支付能力偏差等问题，这些问题必然导致城乡差异化的健康养老需求，也要求农村地区采取不同的健康养老服务供给内容和策略。在农村地区，应加快推进养老服务体系的配套化、系统化与整合化，探索农村互助服务模式，在老人增收、制度建设、政策支持、多元养老模式等方面，构筑农村老人养老保障体系。