我国民族传统体育政策的演进历程、变迁逻辑及未来展望——基于历史制度主义分析范式

张建业,戴 羽,郑 旗

(山西师范大学 体育学院,山西 太原 030031)

民族传统体育是民族智慧的结晶,凝聚了一个民族传统文化的精髓,具有强大的文化传承功能,发展民族传统体育是一个全球性问题[1]。民族传统体育政策是国家管理民族传统体育事业的基本工具和手段,审视民族传统体育发展历程,政策是一个不可或缺的考察维度。以往有关民族传统体育政策的研究侧重从历史维度研究政策变迁,缺乏民族传统体育政策结构性的逻辑分析。本研究基于历史制度主义分析范式,梳理新中国成立以来我国民族传统体育政策的演进脉络,探讨制度嬗变的内在逻辑。

1 历史制度主义的理论基础与分析框架

历史制度主义是新制度主义的三大流派之一,其主张将制度嵌入长时段的历史逻辑中进行考察,用以展现制度演进过程中多重变量的关系及相互作用[2]。历史制度主义运用比较历史法和制度分析法,以历史事实为基础,从历史长时段发展过程的事件序列展开研究,其从时间的角度关注制度的长期演化,把制度的产生、维持和变化看作一个完整的演化过程[3]。其核心观点是宏观层面的制度深层结构分析、中观层面的路径依赖和关键节点分析以及微观层面的动力机制分析。本研究基于历史制度主义分析范式,对1949—2021年以来国家层面的民族传统体育政策进行研究,构建民族传统体育政策变迁分析框架,分析影响民族传统体育政策变迁的动力机制,廓清民族传统体育政策变迁的制度逻辑,促进民族传统体育政策的发展完善。

2 我国民族传统体育政策变迁历程

2.1 萌芽与初步发展阶段(1949-1977年)

1949年《中国政治协商会议共同纲领》提出了“慎重稳进”的民族政策,成为当时民族传统体育工作的重心,并成立了中央人民政府民族事务委员会专门管理民族工作。1953年,中央体委党组在《关于加强人民体育运动工作的报告》中提出民族形式的体育是我国优秀文化遗产的一部分,积极研究和整理民族形式的体育,为民族传统体育的挖掘整理奠定了基础。1954年宪法规定民族自治地方的自治机关自主管理本地方的体育事业,为少数民族地区体育活动的开展提供了法律保障[4],具有代表性的回族民间武术得到恢复,并成立“回民武术研究所”,广泛开展群众性武术活动。1956年,国家体委发布《中华人民共和国运动竞赛制度的暂行规定》,将武术列为表演项目,并于次年升级为国家竞赛项目,开始每年举行全国武术竞赛和表演。1959年,第一届全国运动会召开,武术、马球、赛马等民族传统体育项目都成为比赛项目,促进了各民族体育文化的交流交融,推动了民族传统体育的传承发展,为民族传统体育竞赛体制的发展奠定了基础。1963年,民族民间体育活动有所恢复,武术、舞狮、划龙舟和踢毽子等传统体育活动相继开展[5]。新中国成立初期的民族传统体育政策以整理和发掘民族形式的体育为主,武术是其中的代表,发展尤为突出,并形成武术竞赛体制。

2.2 恢复与探索阶段(1978-1994年)

改革开放后,民族传统体育政策的主要议题包括武术“挖整”运动、相关理论研究以及人才培养。1979年,国家体委发布了《关于发掘整理武术遗产的通知》,挖掘整理传统武术,为武术“大挖整”运动奠定了基础。1983年,全国武术“挖整”工作会议召开,为保障“挖整”工作的顺利开展,国家拨付专门经费,并动员了大量的人力物力,拉开了“武术大挖整”工作的序幕。1985-1990年,我国民族民间传统体育的挖掘、整理工作取得了丰硕成果,收集民族传统体育共计977条目,完善了中华民族传统体育文化体系的构建与整理[6]。为加强武术理论研究,1986年,国家体委成立了中国武术研究院,负责中国武术的理论研究拓展;1987年,中国武术学会成立,并召开了全国首届武术学术研讨会,此次会议的成功举办,为武术走上科学化、规范化的轨道提供了理论依据。在人才培养方面,1984年,国务院批准设立武术硕士学位,1986年,上海体育学院获批“武术理论与方法”硕士研究生授权点[7],随后,许多学校成立了武术协会和辅导班,为培养顶尖武术人才奠定了基础。经过长期的挖掘整理工作,我国民族传统体育由低层次向高层次发展阶段迈进,中国民族传统体育开始走出国门、走向世界。同时民族传统体育开始向着科学化、规范化和现代化的方向发展,形成了四年一届的全国少数民族传统体育运动会,并且在民族传统体育理论研究方面也取得了丰硕的成果。

2.3 政策全面发展阶段(1995-2011年)

1995年开始,我国民族传统体育工作开始步入全面发展阶段。这一年,国家颁布了《全民健身计划纲要》,提出“挖掘和整理我国传统体育医疗、保健、康复等方面的宝贵遗产,发展民族民间传统体育。”同年8月,《中华人民共和国体育法》通过,其中多次提出要扶持少数民族地区体育事业,这也标志着我国民族传统体育的发展得到了法律的保障。2000年,在全民健身背景下国家体育总局推出了“太极拳健康工程”,由此国际武联决定每年五月为“世界太极拳健身月”活动,推广普及太极拳。在专业建设方面,1997年国家教委批准民族传统体育作为体育学二级学科,次年被列为一级学科,部分高校开始调整民族民间体育课程。2011年,义务教育《体育与健康课程标准》中提出:“各地、各校可根据实际情况选用武术、舞狮、舞龙、踢毽子、抖空竹等民族民间传统体育活动来补充和丰富体育与健康教学内容”,进一步完善了民族传统体育课程,丰富体育教学活动。在国家体育大发展的背景下,我国民族传统体育政策目标更加明确,民族传统体育的恢复和重构工作基本完成,更加贴合社会发展和群众的需求,在赛事、校园、社区等方面都得到了长足发展。

2.4 政策多元发展与创新阶段(2012-2021年)

2012年,国家体育总局发布了《关于加强体育文化工作的通知》,提出重视对武术、气功、体育养生、龙舟等优秀传统体育文化的挖掘整理工作,加强对民族、民俗、民间体育的挖掘保护。2014年国务院颁布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,提出要扶持少数民族地区发展少数民族特色体育产业,开辟“体育+旅游”新路径,也成为“全民健身”的新模式。2016年,国家体育总局、国务院发布《体育发展的“十三五”规划》、全民健身条例、《“健康中国”2030规划纲要》,都提及对民族传统体育的保护、扶持和推广发展,积极推动民族传统体育与全民健身有机融合。这一时期民族传统体育政策更为具体,发展愈发全面,逐渐辐射到体育领域的各个方面。2018年,国家体育总局和国家民委发布了《关于进一步加强少数民族传统体育工作的指导意见》,推动民族传统体育全面发展,为体育强国建设发挥重要作用。党的十八大以来,民族传统体育政策更为多元,从理论建设到体育赛事、体育产业,再到人才队伍、体育基地等,均有所涉及,民族传统体育传承和发展空前繁荣。目前,民族传统体育已经成为带动民族地区脱贫攻坚的重要资源。民族传统体育政策体系也趋于完善稳定,实用性和延续性也有所增强。民族体育赛事、表演和健身活动带动了民族体育产业的发展,也促进了地区产业结构的优化。

3 我国民族传统体育政策的演进逻辑

3.1 民族传统体育政策变迁的深层结构

3.1.1 宏观制度推动民族传统体育政策重启

我国民族传统体育政策发展是以国家宏观制度为中介发生变迁的。新中国成立初期,我国体育发展全面学习“苏联模式”,成立了中央体育运动委员会以及各级体委,形成了国家体委集中管理,其他部门分工合作的管理模式,这种自上而下的政策变迁模式,导致民族传统体育发展动力不足,政策的有效性逐渐降低。改革开放后,国家开始陆续恢复各地的民族工作机构,民族体育工作开始缓慢恢复,实现了国家制度的正常化,政府集权管理模式逐渐松动。1979年,天津召开了第一次国家民族事务委员会扩大会议,提出民族地区的工作重心要逐渐转移到社会主义现代化建设上来[8],为下一阶段民族传统体育工作指明了发展方向。随着我国政治体制改革的深入,国家体委武术研究院、中国武术研究院、中国武术学会、国家体育总局武术运动管理中心等相继成立或调整,国家体委也于1998年改组为国家体育总局,内部结构的不断调整,促使民族传统体育政策权力体系不断变化,内部结构关系逐渐优化、明晰。21世纪以来,随着国家体制改革的不断深入,政府权力逐渐从行政命令退为宏观调控,自上而下的强制性变迁与自下而上的诱致性变迁逐渐平衡,促进了民族传统体育政策运行所需的政治空间,为民族传统体育政策变迁提供了强有力的保障,使政策效率和引导力不断增强。可以看出,国家制度的恢复和完善为新时代民族传统体育的发展提供了有力的制度支持。

3.1.2 市场经济体制影响民族传统体育政策实践

历史制度主义倾向于将制度与社会经济发展一道定位于因果链中,从而探求制度形成与变迁中其他重要变量的作用[9],而我国经济体制的转型对民族传统体育的发展也产生了巨大的推动作用。在传统的计划经济时期,国家统包统管,政府对体育事业实行直接行政管理,对体育事业发展全额拨款。改革开放为我国体育事业的发展创造了良好的经济环境,我国体育社会化改革提上日程。在此期间,为了缓解体育资金紧张的矛盾,政府转变管理职能,下放管理权力,一方面继续加大体育事业投入,另一方面积极鼓励和扶持体育机构充分发挥业务优势,创造效益,增强自身的造血功能。1983年,国家体委发布了《关于对群众自办武术馆和私人教拳加强管理的意见的通知》,提出各地体委或武协可以从自己所管辖的武术馆、站、社和私人教拳所得的学费中提取适当的管理费,用于武术事业。1992年,党的十四大确立了建设社会主义市场经济体制的目标,体育改革进入新的历史阶段。此后,国家大力推进体育产业发展,各地经营性民族传统体育组织开始增多,社会各界也开始积极参与,市场主体逐渐多元化,民族传统体育事业步入了产业化道路。随着武术运动消费需求日益增长,2019年《武术产业发展规划(2019-2025)》发布,进一步加快了武术的产业化进程,经营性武术组织和培训班等市场主体得到了重视。由此可见,国家经济体制变革为民族传统体育带来了发展的空间。

3.1.3 优秀传统文化促进民族传统体育政策内涵发展

民族传统体育政策的实施深受民族传统文化的影响。新中国成立以后,国际文化交流不断增多,我们在接纳西方体育的过程中,过度地学习和模仿,导致民族传统体育文化发展逐渐“西化”[10]。随着经济全球化的到来,现代体育发展方向的局限性促使各民族人民重新思考体育文化现象的本质,形成了一种文化回归的思潮。1997年,党的十五大提出发扬优秀的民族传统文化,建设有中国特色的社会主义精神。在发扬民族传统文化的影响下,政府相继颁布了一系列政策,引导民族传统体育健康发展,弘扬中华民族优秀的传统体育文化。2012年,国家体育总局发布了《关于加强体育文化工作的通知》,提出要重视对武术、气功、体育养生、龙舟等优秀传统体育文化的挖掘整理工作,加强对民族和民俗体育的传承和保护。11月,党的十八次全国代表大会再次提出:“面向市场,繁荣发展少数民族体育文化事业”,为民族传统体育的发展指明了方向。新时代中华优秀传统文化的传承与发展使民族传统体育有了更高的诉求,成为民族传统体育政策变迁的内在动因。

3.2 我国民族传统体育政策变迁的路径依赖与关键转折点

3.2.1 政策变迁的路径依赖

在历史制度主义中,路径依赖是指政策或制度在制定后,具有相对的稳定性和持续性,形成一定的模式,不会轻易发生改变[11]。我国民族传统体育政策变迁过程中呈现出较强的路径依赖,其主要原因有:第一,优先发展竞技体育阻碍民族传统体育政策变迁。新中国成立初期,我国体育发展学习苏联体育的发展模式,党和政府一方面广泛地开展群众体育,全面收集整理民族传统体育项目,另一方面则重点放在优先发展竞技体育所需的人力、物力和财力上,为我国体育发展设定了路径依赖框架。但随着我国竞技体育的不断突破,报酬递增效应明显,又推动政府出台发展竞技体育的一系列法律、法规、规章和制度,形成了制度矩阵,导致作为群众体育的民族传统体育事业发展被忽略,形成了报酬递减效应。改革开放初期,在“奥运争光计划”的指引下,我国体育发展的导向由增强人民体质向运动技能提升转变。这种对功利价值的追求超越了民族传统体育自身独特的社会文化价值,阻碍了民族传统体育的普及与发展。第二,政策制定主体的“工具理性”观念凸显。中国传统武术在漫长的“入奥”之旅中不断地竞技化改造,价值理性逐渐弱化,政策制定主体的工具理性观念推动“高、难、美、新”成为传统武术新的价值追求,其本身所具有的传统文化正在逐渐丢失,这也导致武术的健身功效饱受诟病,武术进校园开展缓慢。尽管经过长期的挖掘整理和保护,民族传统体育得到了较好的发展,也有一些民族传统体育项目被列入国家非物质文化遗产名录,但根据清华大学教授乔凤杰回忆,在他多次参评“非遗”过程中,很多武术类“非遗”项目申报提交的材料都有造假嫌疑,意图通过“非遗”项目获利。政策转型所实现的对消极路径依赖的突破,必然是牵一发而动全身,政策实施面临诸多困难和来自利益集团的巨大阻力[12]。这种自上而下的工具理性观念阻碍了民族传统体育政策的变迁,影响新时代民族传统体育事业的发展。

3.2.2 政策变迁的关键节点

制度变迁是“断裂-均衡”的过程,是一种平衡的螺旋式上升过程,关键节点起到了承上启下的桥梁作用[13]。在我国民族传统体育政策的变迁过程中,一共出现了3次“关键性节点”时期。第一个关键性节点是1981年9月,国家体委和国家民委联合主持全国少数民族体育工作座谈会,并于会后发布了《关于转发李梦华全国少数民族体育工作座谈会上报告的通知》。会议制定了“积极提倡,加强领导,改革提高,稳步发展”的十六字方针,在这一工作方针的指导下,我国民族传统体育进入了较为系统的挖掘、整理、研究和发展的时期,一部分有价值、有影响的民族传统体育项目经过加工与改造,表演和竞赛规则得到完善,如武术、龙舟、毽球、赛马、抢花炮、射弩等,并开始流传到许多国家,民族传统体育逐渐从自然状态发展到科学规范状态,从单一民族文化发展成为各民族人民共享的文化财富。第二个关键性节点是1993年,国家体委发布了《关于培育体育市场,加快体育产业化进程的意见》,指出要积极发挥民族传统体育的优势,与现代体育相结合,大力开拓体育健身娱乐市场,给予了民族传统体育政策发展动力,民族传统体育事业迅速走上了市场化、产业化、商业化发展的道路。第三个关键性节点是2017年,国务院颁布《关于实施中华优秀传统文化传承发展工程的意见》,将民族传统体育项目纳入了全民健身工程,这标志着我国民族传统体育成为国家社会事业的重要环节,进入了全面统筹规划的发展阶段。三次关键性节点的转折,我国民族传统体育政策发生重大转变,使之能够紧跟时代发展需要,突破了路径依赖下竞技体育对民族传统体育的约束,具有深远的现实意义。

3.3 民族传统体育政策变迁的动力机制

3.3.1 “中华民族文化的伟大复兴”是推动政策变迁的根本性动力

中华民族的伟大复兴必然伴随着中华文化的繁荣昌盛。新中国成立初期,政府就提出民族传统体育是我国优秀文化遗产的一部分,要积极提倡和推广。改革开放时期,政府继续加强弘扬民族文化,传承民族传统体育工作,邓小平理论将文化发展范式转变为“以经济建设为中心”,为文化发展提供了新动力;“三个代表”重要思想进一步定义了中国特色社会主义文化的概念和基本思想;科学发展观要求实现以人为本的全面、协调、可持续发展,强调建设和谐文化、增强国家软实力的重要性[14]。新时代,党和政府延续了弘扬民族文化,传承民族传统体育的立场和方针,并且出台了以《健康中国2030规划纲要》为主导的一系列政策,在政策的引领下,民族传统体育与旅游、赛事、节日、教育等有机结合起来,把民族传统体育文化融入了新时代中国特色社会主义事业之中。70余年来,中国共产党一直肩负着弘扬优秀民族文化,传承民族传统体育的重要使命,中华民族文化的伟大复兴使民族传统体育有了更高的诉求,也是政策变迁的根本性动力。

3.3.2 政府行政手段为民族传统体育政策变迁提供直接动力

改革开放以来,国家陆续恢复了各地的民族工作机构,确保民族传统体育事业的稳步发展。进入21世纪,国家体育总局制定了《2001-2010年体育改革与发展纲要》(以下简称《纲要》),提出要充分发挥民族地区的优势,开发民族体育资源,同时继续做好民族传统体育项目的挖掘整理工作,弘扬中华优秀民族传统体育文化。《纲要》为民族传统体育在新世纪的发展描绘了理想的蓝图,确保民族传统体育发展步伐不断加快,保障民族传统体育事业稳步推进和高效落实。此后国家体育总局和国务院相继发布《体育发展的“十三五”规划》《全民健身条例》等,都提及对民族传统体育的保护扶持和推广发展。这些政策从宏观上清晰阐释了民族传统体育的发展道路和方向,从民族传统文化、赛事活动、保护传承以及教育推广等不同角度进行了准确的定位。可见,政府通过行政手段完善相关政策和计划能够为民族传统体育政策提供有力保障。

3.3.3 社会参与力量的外部驱动

改革开放初期,国家体委提出要运用武术研究院、馆、站等形式开展民族传统体育活动,并鼓励私人开办拳社,自此民间群众自办武术馆、武术学校就越来越多,民间民族传统体育日趋活跃。1994年中华武术散手擂台赛,由社会企业承办运作,资金全部自筹,完成了政策引导、社会企业资金赞助、社会企业出资经营转换与过渡[15]。这股致力于民族传统体育事业体制外的社会力量,有效减轻了政府支持体育事业发展的财政压力,民族传统体育事业发展资金短缺的问题有所缓解。在国家宏观政策和社会力量的双重推动下,民族传统体育与传统节日、全民健身、青少年体育、体育竞赛等发展融合,发展路径更加多元化。随着民族传统体育被纳入全民健身工程,越来越多的社会力量积极参与到民族传统体育事业中来,为民族传统体育政策的发展提供了坚实的后援。

4 我国民族传统体育政策的未来展望

4.1 秉持民族团结和民族平等的理念,加强政策顶层设计

回溯民族传统体育发展历程,坚持党的领导是民族传统体育取得辉煌成就的基本保障,也是最重要的保障,党和国家作为“总舵手”,一直为民族传统体育的发展指引着方向。随着社会的不断进步与发展,信息化时代社会分工逐渐呈现出多元化的特点,政策作为解决我们社会发展问题的重要手段,就必须更加细化和全面,要具有主动性和前瞻性。国家应构建科学规范、运行有效的民族传统体育发展制度体系,全方位保护已有的民族传统体育项目,传承创新民族传统体育文化[16]。民族传统体育政策内容要朝着精细化、准确化、多元化的方向迈进,明确新时代民族传统体育工作的核心任务。中华民族传统体育的良好发展离不开自强不息、顽强拼搏的体育精神,更离不开增强民族内部团结和各民族之间凝聚力以及传承民族道德品质的人文精神[17]。民族传统体育作为我国体育文化的重要组成部分,涵盖领域越来越多,因此必须要通过完备的政策规范体系来约束和促进我国民族传统体育事业与时俱进,满足社会多元化发展的要求。

4.2 突破路径依赖,创新民族传统体育发展机制

新时代是实现中华民族伟大复兴的难得机遇,也是中华民族优秀传统体育发展的时代机遇[18]。放眼未来,我国民族传统体育发展要想破除原有制度的路径依赖,需要把握“中华民族伟大复兴”的关键时期。一方面,传承和弘扬民族传统体育要落到实处。未来在发展民族传统体育进程中,要发掘它对中华民族情感的维系、对中华民族精神的培育、对中华优秀文化传承的功效[19],继续扩大民族传统体育融入校园的规模,而不仅仅是武术进校园。2020年,国务院印发的《关于全面加强和改进新时代学校体育工作的意见》提出要梳理武术、摔跤、棋类、射艺、龙舟等项目,积极融入学校体育。另一方面,民族传统体育发展要紧跟时代发展需求。产业化、信息化发展是当今时代发展的潮流,在未来的政策制定中应当坚持面向大众消费需求,服务于体育强国建设,制定符合实际的民族传统体育产业化政策,充分利用互联网平台,开发民族传统体育市场。新时代民族传统体育发展应是政府通过政策的引导,积极推动民族传统体育与旅游、培训、冰雪等产业融合发展,满足大众消费需求,释放民族传统体育产业效益。

4.3 协调政策供给与需求,优化政策工具结构

在民族传统体育“自上而下”的强制性变迁过程中,中央政府一直处于主导地位,但在未来的发展中,民族传统体育必须通过服务社会,来寻找自身的价值[20]。首先政府需继续深化简政放权,充分发挥市场、组织及个人在民族传统体育事业发展中的主体作用,落实民族传统体育政策。其次是协调政策工具结构,精准使用供给型政策工具,注重民族传统体育各领域人才的培养,加快建设民族传统体育培训基地,积极推进更多民族传统体育项目走进校园,鼓励企业投资民族传统体育相关产业,消除民族传统体育市场障碍。最后要高度重视需求型政策工具对民族传统体育发展的推动力。政府要通过向社会购买公共服务的方式来吸引社会力量参与民族传统体育基础设施建设和产品制造等,优化新时代民族传统体育发展体系,破解民族传统体育发展与大众需求不对等的困境,实现民族传统体育供需关系的动态平衡。

5 结语

回顾我国民族传统体育政策的演进与发展,既要充分认识政策对我国民族传统体育事业巨大的保障与推动作用,也要直面伴随民族传统体育改革与发展的政策问题和障碍,敢于创新,突破路径依赖。当前我们正处于中华民族伟大复兴的关键节点上,这要求我们在民族传统体育事业未来的发展进程中,在扎实推进体育强国和文化强国建设中加强对民族传统体育文化的研究[21],继续坚持民族平等和民族团结,加强政策顶层设计,对接全民健身,紧紧围绕国家和社会需求来发展民族传统体育,优化政策工具使用结构,提升民族传统体育战略地位,继续推进中华民族传统体育共同体建设。