治国必先治债

陈夏红

随着全球经济增长普遍切换到债务驱动型模式，债务问题成为现代国家治理中特别需要关注的危机之一。古往今来的诸多史实已经告诉我们，治国必先治债。社会的长治久安、经济的稳定发展，都需要把债务危机控制在合理的限度内。如果放任自流或者缺乏有效干预，债务危机往往会成为社会不稳定的诱因。站在国家治理的视角看债务问题，构建现代化的破产法律体系，可谓当务之急。

一、人类史就是债权人与债务人的关系史

正如美国破产法学者伊丽莎白·沃伦所说，“人类的历史就是一部债权人和债务人的关系史”，债务的问题贯穿人类社会的始终。在《债：第一个五千年》中，美国人类学家大卫·格雷伯提出，人类的所有关系都涉及债务，几千年来人类中绝大部分人都被告知自己是债务人，富人和穷人之间的斗争在绝大多数时候也都是以债权人和债务人冲突的方式呈现的。甚至所有的叛乱，核心目标之一都是销毁债务记录。按照格雷伯的描述，货币的产生不是源于“以物易物”，而是源于记账工具。马克思、恩格斯甚至把债务人和债权人的关系上升到阶级斗争的高度：“古代世界的阶级斗争主要是以债权人和债务人之间的斗争的形式进行的。在罗马，这种斗争以负债平民的破产，沦为奴隶而告终。在中世纪，这种斗争以负债封建主的破产，他们的政治权力随着它的经济基础一起丧失而告终。”

在一定程度上，债务是人类社会的连接点之一。为了解开债务的“法锁”，债务人和债权人展开浴血奋战，构成一部异彩纷呈的人类经济发展史。而债务治理的失败，很容易酿成社会的动乱。历史上这样的例子比比皆是。第一个例子来自古罗马。李维的罗马《建城以来史》中提到，有个叫普布利乌斯的少年，因父亲欠债而沦为帕皮里乌斯的债奴。帕皮里乌斯着迷于普布利乌斯的年轻姿色，欲火中烧。他先是语言猥亵，然后威胁恐吓。当普布利乌斯软硬不吃、宁死不从时，他便下令剥光其衣服，暴打后将之抛弃。备受摧残的普布利乌斯向人们诉说高利贷者的淫欲和残忍，激起民愤。人们冲进广场、拥向库里亚会场，迫使执政官召开元老院会议。元老院耳闻目睹普布利乌斯的惨状，立即通过废除债务奴隶的法案。第二个例子来自美国。一七八六年发生的谢司起义，也是债务危机失控而酿成社会动荡的体现。独立战争期间，马萨诸塞既是独立革命的发源地，也是重灾区。加起来高达一千五百万美元之巨的公债，最终都转嫁在三十八万人口头上。战后数年间，马萨诸塞民众税负极重，大量居民不得不举债度日，然后因不能清偿债务而被关进债务人监狱。在不到五万人口的伍斯特县，仅一七八四年就有多达两千件债务诉讼。而法院连一半都处理不完，各类律师、讼棍大肆盘剥，反而使得债务人的处境雪上加霜。到一七八六年时，公众不得不公开请愿，呼吁当局采取有效措施延长还债期限、降低税负、发行新币，防止破产潮的蔓延。由于利益集团的阻挠，议会并未回应民众的呼吁。九月二十六日，退伍军人丹尼尔·谢司率领民众发动武装起义，围攻法院并迫使法院停止审理与债务有关的案件，还冲进当地监狱释放大批因负债而遭到监禁的穷人。起义者们高呼：“消灭一切债务的时刻已经到来！”更近的例子来自德国。按照瑞士史学家斯特劳曼的《一九三一：债务、危机与希特勒的崛起》一书，第一次世界大战后，战胜国通过巴黎和会和《凡尔赛和约》，加给德国巨额赔款责任。在长期偿还巨额外债的压力下，德国经济一蹶不振，民众生活举步维艰。一九三一年，经年累月的外债危机终于酿成金融风暴，银行大量倒闭，经济持续衰退，政府风雨飘摇。有观点认为，二十世纪三十年代世界经济陷入萧条的导火索正是一九三一年德国金融危机，而非一九二九年美国大萧条。在这种背景下，希特勒和纳粹党利用民众的不满迅速崛起，最终把德国和世界都带入“二战”的深渊。

二、治国必先治债

古往今来的统治者，无不把债务治理问题放在治国理政的核心位置。如果债务人不能清偿债务，又不想经历社会动荡，最好的办法就是由当局出面免除债务。这种债务免除，有深厚的宗教背景。印度圣典《梨俱吠陀》中，人们把阿迭多神组视为救世主，认为阿迭多“坚持真理，是债务之解除者”，体现出上古印度时期人们对神灵保佑下天下无债的希冀。另外，在《圣经》中有“禧年”。以色列人每七年安息一次，七次安息后，第五十年就是“禧年”。據《利未记》二十五章十节载，在“禧年”里，“第五十年，你们要当作圣年，在遍地给一切的居民宣告自由。这年必为你们的禧年，各人要归自己的产业，各归本家”。按照格雷伯、施特尔特等的解读，在“禧年”来临的时候，债务要全部免除，土地要归公重分。雅典政治家梭伦在公元前五九四年出任雅典执政官时，大刀阔斧展开改革。梭伦改革中经济政策的核心，就是免除债务、禁止债务奴役。在梭伦改革之前，债务奴役十分普遍，而且很多债务都是源于税收和地租。亚里士多德在其《雅典政制》中就写道：“要是他们未能缴纳地租，他们本人及其子女就会被掳去，并且，所有的借款均是以债务人的人身为担保，直到梭伦时代为止。”

在今天，直接免除债务的方法依然未过时。美国现任总统拜登在竞选期间，就承诺为教育贷款债务人免除一万美元债务。早在二十世纪六十年代美苏争霸期间，美国为实施其科教兴国战略，逐渐形成各种各样的教育贷款方案。早期的《美国破产法》允许通过个人破产免除教育贷款，但在债权人集团的游说下，《美国破产法》限制越来越严，通过个人破产免除教育贷款后来几乎不可能。近二十多年来，美国教育贷款债务人和债务总额都屡创新高。截至二0二三年六月，美国教育贷款总额高达一点六万亿美元，涉及四千多万债务人。越来越多的年轻人因为担心负债而放弃高等教育；已经背负巨债的年轻人为了偿债，而推迟婚育、购车购房等人生主要消费。教育贷款债务问题已经成为总统选举激辩的话题之一。拜登上台后兑现了自己的承诺，二0二二年八月二十四日，拜登宣布他将行使总统权力，直接为联邦教育贷款债务人免除最高两万美元的教育贷款。

无论《圣经》的“禧年”、梭伦的改革还是拜登的教育贷款免除方案，前提都是债务导致的社会问题十分严峻。可以说，免除债务就是决策者治国理政工具箱里的一件战略武器。但这种做法也容易引起激烈的反对和批评。比如梭伦改革措施发布后，作为债权人阶层的贵族对此怨声载道。有人在改革前举债购置土地田产，在改革后即成为无债一身轻的富豪，在受益于改革的同时也滥用了改革。甚至有诽谤认为，梭伦也是取消债务政策的受益者。梭伦一气之下，旅居埃及，宣称十年之内不会回来。直接免除债务的改革使梭伦彻底失去了贵族的支持。同样，美国教育贷款免除方案发布后，争议不止。有观点认为，免债事宜属于立法权的范畴，作为行政首脑的总统缺乏“法定权威”来减免债务。二0二三年六月三十日，美国最高法院做出判决，宣布该教育贷款免除方案无效。目前，拜登依然在试图通过其他方案履行其竞选承诺。

通过行政命令免除债务，由此产生的批评意见不容忽视：第一，在现代法治社会，通过行政手段免除债务往往缺乏足够的法律依据，成为行政乱作为的表现。第二，通过行政手段免除债务后，债权人集团的利益会直接受损，如果没有合理的补偿机制，债权人未来放贷意愿降低，会影响到市场经济金融供给；第三，如果政府试图对债权人集团做出补偿，无论出于什么样的名目，最终都需要全体纳税人买单，相当于全体纳税人为债务人的举债行为承担最终责任，于法于理都不通。那么，我们有没有更好的选项？

三、破产法是现代社会债务治理的枢纽

放眼寰球，治理债务危机的相对公平和高效的工具，主要是破产法。近年来，各国无不把破产法作为治理债务危机工具箱里的最优选项。破产法被誉为市场经济的“经济宪法”。就人类历史而言，破产法诞生的时间并不算长。全世界第一部破产法产生于一五四二年的英国。在当时，破产法是刑法的附庸，主要用于惩罚涉及债务的坑蒙拐骗和刑事犯罪行为。工业革命带动经济高速发展，破产法很快便在市场经济中占据了主力位置。在现代社会，不管是发达国家还是发展中国家，破产法都是市场经济体系的标配。

破产法之所以在市场经济中这么受欢迎，其魅力最重要的来源之一，可能就是破产法自带的“大杀器”：自动中止制度。自动中止制度目标有两个：一个是让所有债权人都有机会获得公平有序的清偿，另一个是让债务人可以有喘息的空间。简单说来，自动中止的实际效果体现在如下几个方面：其一，叫停所有债权人的催收行为、民事诉讼、仲裁和财产保全行为，保护债务人财产。其二，叫停所有“执行竞赛”，阻止个别债权人通过民事执行程序先到先得、先到全得，导致后来者不得。此举可以确保所有债权人不管强势还是弱势，都在破产程序里有序分配。其三，要求债务人“躺平”，暂时停止所有个别清偿行为，防止债务人与个别债权人勾结而坑害其他债权人。二0二三年九月五日，英国第二大城市伯明翰宣布破产。尽管英国没有地方政府破产制度，但这一宣告的核心也是依据其他法律获得自动中止的效果，暂时停止除基本公共服务外地方政府的所有偿付义务。在美国，不同类型的市场主体更是把自动中止玩出了花，几乎所有破产程序启动的第一目标，都是借助自动中止制度把自己保护起来，这也是为什么在美国破产与保护往往连用。世界银行营商环境评估新指标，明确了对自动中止制度“三件套”（自动中止、例外和救济）的考察。目前我国《企业破产法》有一些制度设计属于自动中止的衍生品，但还没有明确的自动中止制度，对自动中止例外和救济规定更是付之阙如，在未来修订中可以考虑回应世行指标，予以针对性完善。

破產法的力量，既来自当事人的意思自治，更来自司法权的强制约束。现代破产程序是司法程序，需要国家司法权做终极保障。破产程序中当事各方可以就商业利益展开谈判和重新安排，但所有交易最终都要取得法院的批准。在特定情形下，法院可以不考虑债权人会议的决议而强制批准重整计划。在破产程序中，任何协议框架都不能奢望所有债权人百分之百通过，能够有相对多数债权人且能代表相对多数债权额的债权人支持，已经是很了不起的成就。这个时候，司法权的介入对于约束异议债权人具有十分重要的作用。司法权能够威慑个别债权人，不要过分基于自身利益轻易“绑架”整个谈判，进而成为债务重组谈判中的“钉子户”。不管庭外债务重组程序多么花里胡哨，破产法框架内法院的介入始终不可或缺。如果没有司法权的约束，破产制度就会变成无牙之虎。

破产法提供的规则，则构成了传统民商事交易的底层逻辑。作为一种终局性的民商事纠纷解决机制，能够让所有的民商事纠纷最终都可以转化成债权，按照“同等顺位债权，同比例清偿”的黄金原则获得公平有序的清偿。不到万不得已，破产法不会轻易干预其他法律确定的规则和秩序，比如个人破产程序不会影响婚姻家庭关系的维系，企业破产程序中担保物权依然会受到担保法规则的保护。但是传统的民商事法律关系在破产程序中既能延续，也能重新安排。在破产程序中，破产程序的主导者可以重新审查特定时间段内的所有交易，并在必要时基于法定理由撤销交易。另外，还可以重新审视双方均未履行完毕的合同，并视是否有利于债务人财产最大化而选择履行，给当事各方提供了反悔的机会。这些制度的存在，使得当事各方可以在破产程序内重新安排各自的权利义务。

现代破产法犹如破产程序的“超市”，尽可能把每一类市场主体都纳入覆盖的范围，同时也会根据市场主体的规模和实际需要来调整规则。比如从企业拯救角度来说，重整程序当然是很好的制度，既能保护企业自身的运营价值，也能保障就业和税收，对社会来说有百利而无一害。但重整程序运行既需要很高的时间成本，也仰赖于高度专业化的破产服务行业。而破产执业者进军破产服务市场，不是为了做慈善，而是为了在合法限度内赚取高额报酬，无形中增加了重整程序的经济成本。这事实上也导致很多市场主体用不起重整程序。因此，现代破产法就因势利导，在重整基础上针对中小微企业做了简化和改良，为适格的市场主体提供一种价格便宜量又足的重整机制。另外，重整程序往往有很强的时间约束，比如不能在特定期限内提出重整计划会导致重整转为破产清算。为了防止这种局面出现，实践中摸索出预重整机制，让债权人、债务人和当事各方在程序之外先谈判，谈好再重整，快进快出并且快速实现债务调整和企业拯救的目标。再如金融机构破产，可能会导致系统性风险并引发金融市场的紊乱，因此，各国金融机构破产制度都赋予行政机构更多的监管和审批权，确保风险可控。这种多元设计，使得不管什么样的债务人，总有一款适合你；而且，破产法把所有的债务问题纳入破产轨道，在破产程序中给所有债务人找到出口，便避免了债务风险外溢引发的社会动荡。目前我国《企业破产法》只有单一的重整程序，还没有针对主体做出细分，但实践中预重整实践和金融机构成功破产已有成功先例，中小微企业重整在理论和实务界也都很受关注，破产法修订中应该积极回应实践需求。

在讨论破产法的底色的时候，人文关怀是一个不能忽视的因素。纵观整个破产法史，破产法就是一部对债务人越来越宽容的历史。比如在美国，个人破产程序以帮助“诚实但不幸”的债务人东山再起为目标，设计了两种程序：一种是第七章破产清算，即在破产程序启动后，债务人交出绝大部分财产供变现后清偿债权人，然后免除剩余债务。在破产清算程序中，会通过特定数额和类别的自由财产，确保债务人最低限度的生活保障，甚至允许债务人保留有一定价值的奖牌、纪念品、书籍，尽量避免个人破产对人格尊严和人性的伤害。另一种是第十三章个人债务重整，即允许债务人保留几乎全部财产，以未来三到五年的收入为限制订重整计划。债务人在特定期限内按照重整计划规定的收入百分比偿债后，剩余债务免除，鼓励债务人在个人破产程序终结后获得“新生”。由于债权人集团的反对，美国破产法在二00五年改革中加入了收入测试机制，还要求债务人在申请个人破产前要完成一定时间段的财务教育。这无形中提高了债务人申请个人破产的门槛和成本。前述美国破产法学者伊丽莎白·沃伦近年来力推的改革措施之一，就是改良美国个人破产程序。沃伦提出的建议包括：第一，增加自由财产的数量，尤其是在自由财产中另外留出给小孩子购买玩具和接受基本课外教育的培训班费用，避免个人破产对家庭成员尤其是孩子的影响；第二，把第七章个人破产清算和第十三章个人债务重整合而为一，化繁为简；第三，大幅度降低个人破产的成本，避免债务人因为太穷而不能破产。我国现行《企业破产法》被称为“半部破产法”，跟个人破产程序缺失有很大关系。目前深圳个人破产试点已经取得初步成就，未来个人破产制度能否成为全国性的制度，让全国各地诚实但不幸的债务人都能感受到个人破产制度的温度，我们拭目以待。

尽管现代破产法特别强调对市场主体的拯救，但始终未放弃清算预期这一基准。破产清算程序作为破产法的“原点”。拯救机制在保障税收、保障就业以及挽救商业价值方面，具有无可替代的位置；但及时高效的破产清算程序，对于市场主体退出市场、节约经济资源，作用重大。清算预期首先会给破产程序之外的商业交易主体带来稳定期待，让交易各方对商业交易的失败和违约后果都能够提前筹划安排，规避最坏情况下可能出现的清算风险。另外，清算预期也会给破产程序之内参与各方带来指引。比如重整程序中在多种情况下都可以转化为破产清算程序；这种清算预期，属于底限思维，反而会诱导和迫使重整参与各方努力互相妥协。世界银行二0二三年五月发布的营商环境评估新指标也传达了这种理念，即破产清算和重整并重，而不是像之前的旧指标片面强调重整程序的价值。我国《企业破产法》有破产清算、和解、重整等程序，破产清算的底线不能丢，或许可以考虑增加简易破产程序，提高破产清算的效率。

随着市场经济的发展，破产法变得越来越精密，对于经济发展的作用也越来越明显，各个国家在内政外交方面都强化了对破产法的关注。对于我国在加入世界贸易组织十五年后是否自动获得“市场经济地位”的外交斡旋中，欧洲的标准之一就是是否具有高效的破产法律机制。其他国家和地区也无不把破产法的重要性上升到提高国际竞争力的新高度。印度近年来为吸引外国直接投资，自二0一六年以来数次大修破产法，大幅度提高破产程序的效率，试图让印度破产法在吸引外商投资方面提供更高的可预期性。迪拜、新加坡等近年来在破产法领域亦大展身手，既大幅度提高立法的质量，也强化了国内外的交流，努力打造全球性的商业交易和纠纷解决中心。正因为破产法如此重要，世界银行在营商环境评估指标中，始终都把破产作为最关键的指标之一。二0二三年五月世界银行公布营商环境供给评估新指标，继续把“商事破产”作为十大指标之一。

总而言之，债务问题是人类社会的基本问题。债务治理成功，则国泰民安、风调雨顺；债务治理失败，则民不聊生、生灵涂炭。现代社会在实现债务驱动型经济发展过程中，需要把债务治理问题放在治国安邦的新高度，并以此为目标打造充分市场化、法治化的破产法律机制。唯其如此，方可实现债务可用、危机可控。