援助转型背景下中法在非洲新发展合作：动因与条件

姚乐

近年来，传统国际发展援助体系正在经历结构性转型，发达援助国主导了半个多世纪的援助体系，正受到来自崛起中的新兴援助国的强烈冲击。一方面，在当前地缘政治、大国博弈与战略竞争重新占据世界政治舞台的背景下，发达援助国与新兴援助国在援助理念、规范与行为方式等方面的分歧存在加剧地缘冲突以及国家间战略竞争的风险；另一方面，传统发达援助国一直在反思既有援助模式缺陷，国际发展合作领域也发生了一定程度的理念趋同与标准对接融合。

与此同时，在高质量共建“一带一路”过程中，“第三方市场合作”作为一个在中法双边合作过程中诞生的新型国际多边经济合作机制，为倡导新型发展合作模式、促进全球可持续发展目标实现提供了新的机遇。与传统国际发展三方合作相似的是，第三方市场合作也是将发达国家、新兴国家和发展中东道国纳入同一个合作框架中，在南北合作与南南合作之间架起了桥梁；然而，与三方合作不同之处在于，第三方市场合作具有以企业为行为主体、遵循市场原则、突出参与各方的平等地位、追求互利共赢等新特征，符合当前的援助转型趋势。

2015 年6 月，中国与法国签署了《关于第三方市场合作的联合声明》，首次正式提出“第三方市场合作”这一概念。本文聚焦中国与法国在非洲的第三方市场合作实践，以法国开发署和中国国家开发银行（以下简称国开行）在非洲塞内加尔联合开展的海洋污水处理项目为典型案例，试图通过深入的案例研究，探究发达国家与新兴国家如何通过第三方市场合作机制在可持续发展领域开展有效合作，并进一步挖掘合作动因及条件。

中法两国都是与非洲关系紧密的大国，各自与非洲的关系都关涉重大国家利益：一方面，中法在非洲商业利益、发展援助理念与行为方式等方面存在竞争关系，甚至面临潜在冲突的风险；另一方面，非洲长期面临可持续发展困境，经济增长缺乏内生动力，发展资金供求缺口显著且在持续扩大，中法在非洲也存在广阔的合作空间和巨大的机遇。作为第三方市场合作模式的首倡国，中法合作实践自然成为关注焦点。目前，两国在合作机制建设以及在非洲合作项目方面已经取得了不少进展。机制建设方面，中法两国政府间互动层级较高、常态化对话沟通渠道较为通畅，制度化程度较高。迄今为止，与中国签订《关于开展第三方市场合作的谅解备忘录》的14 个国家中，只有法国与中国之间成立了第三方市场合作指导委员会，由中国发改委和法国财政总署牵头，中国外交部、商务部和法国外交部参加。自2016 年11 月《关于设立中法第三方市场合作指导委员会的谅解备忘录》签署以来，双方已经召开了三次指导委员会会议，发布了四轮示范项目清单。①中国政府网：《发展改革委与法国财政总署签署<关于设立中法第三方市场合作指导委员会的谅解备忘录>》（2016-11-15），http://www.gov.cn/xinwen/2016-11/15/content_5132784.htm，访问日期2022 年6 月20 日；中国财政部：《第五次中法高级别经济财金对话联合情况说明》（2017-12-01），http://wjb.mof.gov.cn/gongzuodongtai/201712/t20171201_2763970.htm，访问日期2022 年6 月20 日；新华网：《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》（2019-04-28），http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/28/c_1124425293.htm，访问日期2022 年6 月25 日；中国发改委：《宁吉喆副主任与法国经济财政部国务秘书举行会谈》（2018-06-26），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201806/t20180626_1036458.html?code=&state=123，访问日期2022 年6 月20 日；中国发改委：《宁吉喆副主任与法国财政总署署长签署中法第三方市场合作新一轮示范项目清单》（2018-11-08），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201811/t20181108_1036751.html?code=&state=123，访问日期2022 年6 月20 日；中国发改委：《中法签署第三方市场合作第四轮示范项目清单》（2022-02-14），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/202202/t20220214_1315472.html，访问日期2022 年6 月20 日。除政府间合作机制外，来自中法两国的企业、金融机构、行业协会等市场主体也积极参与了政府—企业间合作机制建设：其一，举办第三方市场合作论坛，为多元化的合作参与方及利益相关方搭建沟通合作意向、对接合作项目、交流合作经验的对话平台；②中国驻法国大使馆：《翟隽大使出席中法第三方市场合作——“聚焦非洲”研讨会》（2016-02-16），http://www.amb-chine.fr/chn/ttxw/t1340989.htm，访问日期2022 年8 月3 日；中国国际贸易促进委员会：《中法非三方合作研讨会在京成功举办》（2016-04-13），http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3434/2016/0413/630167/content_630167.htm，访问日期2022 年8 月20 日。其二，成立企业家委员会，该机构由中国商务部和法国经济与财政部共同牵头、中国银行与施耐德电气集团共同担任主席单位，两国众多知名企业作为理事单位参与其中，③中国银行：《中法企业家委员会成立，中国银行担任中方主席单位》（2018-01-10），https://www.bank-of-china.com/aboutboc/bi1/201801/t20180110_11106739.html，访问日期2022 年10 月15 日。提升了两国政企互动合作的制度化水平，同时间接为第三方市场合作提供了机遇。在非洲的合作实践方面，据本文对公开资料的不完全统计，截至2022 年底，中法在非洲共有38 个第三方市场合作项目，占中国与欧洲国家在非项目总数比重约60%。从项目类型④注：按照发改委发布的《第三方市场合作指南和案例》，第三方市场合作主要分为五类：1.产品服务类，指中方企业和外方企业在设备采购、认证许可、法律商务咨询等领域开展合作；2.工程合作类，指中方企业和外方企业通过总分包、联合竞标等方式开展合作；3.投资合作类，指中方企业通过并购、合资、参股等方式与外方企业共同在第三方市场投资；4.产融结合类，指中外方金融机构通过银团贷款、联合融资、转贷款、股权参与等多种方式在第三方市场合作，拓宽融资渠道，分担融资风险；5.战略合作类，指中外方企业通过签订战略合作协议、建立战略合作联盟等形式开展涉及研发、制造、工程、物流、资本、人才等全方位、多领域、多层次合作。参见中国发改委：《第三方市场合作指南和案例》（2019-09-03），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/201909/W020190905514523737249.pdf，访问日期2022 年9 月15 日。来看，投资合作、产品服务以及战略合作数量较多，其中，喀麦隆克里比港项目、尼日利亚莱基港项目、刚果（布）1 号公路项目、非洲清洁能源战略投资项目、塞内加尔汉纳湾项目等多个合作实践受到两国政府高度关注，且取得了引人瞩目的合作成果。对其进行深入的案例研究，不仅有助于加强对该种新型多边经济合作机制的理解，创新多边合作理论，还能够指导两国合作实践，为中国与其他国家的同类合作提供经验和参照。

一、援助转型与第三方市场合作模式的兴起

当前，传统国际发展援助体系所面临的转型压力客观上促进了新型发展合作模式的出现。第三方市场合作模式在合作目标、合作参与方、合作方式等方面契合了国际发展目标综合化、主体多样化、政策工具多元化等转型特征，为更有效的发展合作提供了机遇。

（一）“超越援助”背景下的新发展合作

为了应对传统发展援助体系所面临的挑战，中西方学界开展了关于“超越援助”（Beyond Aid）的广泛研究和讨论，试图提出一种新型国际发展合作模式。“超越援助”概括了国际发展合作的各方面转型，主要包括：参与主体的增长与扩散，金融手段多样化，规则与政策的重塑以及发展经验的分享。这些转型意味着发展合作旨在实现包括全球公共产品供给在内的更复杂的全球发展目标，这需要将国际发展合作整合进更广阔的全球合作框架，并使发展合作与其他领域国际合作协同增效。①Heiner Janus, Stephan Klingebiel & Sebastian Paulo, “‘Beyond Aid’and the Future of Development Cooperation”(2014-06), https://www.die-gdi.de/uploads/media/BP_6.2014_.pdf, 访 问日期2022 年9 月12 日。当前，发达援助国与新兴援助国的发展合作理念及方案出现了趋同的趋势。随着发展中国家在发展议题领域内的话语权和影响力显著提升，传统发达援助国一定程度上接受了南南合作的议程、原则及理念，“援助有效性”的概念被“发展有效性”取代，②贺文萍：《从“援助有效性”到“发展有效性”：援助理念的演变及中国经验的作用》，《西亚非洲》，2011 年第9 期，第120 页。互利共赢理念被广泛认可，可持续经济增长成为核心发展目标，③Emma Mawdsley, “The ‘Southernisation’of Development?”, Asia Pacific Viewpoint, Vol.59,No.2(2018), p.179.新兴援助国采取的以援助撬动投资和贸易、尽可能整合来源更多样化的资金以促进投资带动型经济增长和基础设施建设的发展合作模式逐渐被越来越多的发达援助国认同。④林毅夫、王燕：《超越发展援助：在一个多极世界中重构发展合作理念》，北京大学出版社，2016 年，第5-10 页；Yijia Jing, Alvaro Mendez, and Yu Zheng, “New Development Assistance in the Making: An Introduction”, in Yijia Jing, Alvaro Mendez & Yu Zheng, eds., New Development Assistance: Emerging Economies and the New Landscape of Development Assistance,Singapore: Palgrave Macmillan Press, 2020, p.9；Emma Mawdsley, “The ‘Southernisation’of Development?”, pp.180-181。

与传统发展援助模式相比，在“超越援助”基础上产生的新型国际发展合作模式具有若干新特征：第一，新定义。新型发展合作的定义应该突破传统官方发展援助对于“官方”和“优惠”的狭隘限制，将除ODA 之外的其他类型资金来源，如其他官方资金（OOF）、类OOF 贷款、类OOF 投资、私人资本等，纳入发展合作定义，突出资金来源“多源性”。第二，新理念。新型发展合作理念应该突出援助国与受援国之间的平等伙伴、互利互惠关系，强调受援国自主权，尊重发展目标和路径的差异化、多元化。第三，新工具。新型发展合作应该整合援助、贷款、贸易、投资等多种政策工具，以援助带动投资，着眼于帮助发展中国家实现工业化以促进可持续经济增长。①郑宇：《援助有效性与新型发展合作模式构想》，《世界经济与政治》，2017 年第8 期，第149-152 页；刘靖：《全球援助治理困境下重塑国际发展合作的新范式》，《国际关系研究》，2017 年第4 期，第42-45 页。当前，部分学者认为这种新兴发展合作模式是在南南合作基础上产生的，已经初现于新兴国家与广大发展中东道国的合作实践中。②郑宇：《新型国际发展合作范式的初现与挑战》，《中国社会科学评价》，2021 年第2期，第111 页；刘靖：《全球援助治理困境下重塑国际发展合作的新范式》，第40 页。

（二）政府引导型第三方市场合作：三方发展合作新阶段

近年来，国际发展三方合作（Triangular/Trilateral Cooperation）的兴起，是援助转型趋势以及新发展合作理念的重要表现；而第三方市场合作模式的出现，则反映了新发展合作理念影响下三方合作发展的新趋势。

目前，国内外学界、政界并不存在对三方合作的统一定义，经合组织（OECD）将三方合作定义为“传统发达援助国（DAC Donors）与枢纽国家/南南合作提供方（Pivotal Countries/Providers of South-South Cooperation）合作在受援国（Beneficiary Countries）实施发展合作项目”。③Talita Yamashiro Fordelone, “Triangular Co-operation and Aid Effectiveness: Can Triangular Co-operation Make Aid More Effective?”(2009-09), http://www.oecd.org/dac/46387212.pdf, 访问日期2022 年10 月10 日。第三方市场合作是中国与发达国家的企业在政府的支持、引导或推动下，发挥互补性比较优势，在第三方发展中东道国开展的以满足东道国可持续发展需求、实现互利多赢为目标的经济合作。

二者在合作目标、合作基础、合作方式等方面存在诸多相似之处，然而，第三方市场合作模式也具备若干特性：其一，合作目标的综合性。三方合作致力于解决东道国发展问题，仍遵循传统援助话语对发展合作供给方的“利他”要求；而第三方市场合作追求所有参与方互利共赢，突破了发展合作供给方与接受方之间利益单向流动的理念。其二，东道国地位平等性。东道国在三方合作中是受援方，仍处于传统援助体系“援助方”与“受援方”之间的不平等关系中；在第三方市场合作中则是东道主，是平等的合作伙伴，具有更高自主性。其三，参与主体复合性。三方合作仍然是各国政府及国际组织主导下的合作；而第三方市场合作则以企业为行为主体，政府以及国际组织等行为体为重要参与方。

第三方市场合作具有经济和政治双重属性。一方面，第三方市场合作的基本性质是市场性经济合作，追求商业收益、遵循市场原则、尊重企业的行为主体地位是该合作模式的核心特征；另一方面，该合作模式并非单纯的市场行为，政府在发起合作倡议、明确合作目标、引领合作方向、搭建合作平台、组织动员各方参与等方面发挥着重要作用，除追求经济收益外，增进政治互信、提升国家影响力、帮助发展中东道国实现可持续发展目标、探索区域与全球层面的全球治理合作以及推动建立更公平公正的国际政治经济秩序等是该机制参与者的战略收益和国际道义收益。①门洪华、俞钦文：《第三方市场合作：理论建构、历史演进与中国路径》，《当代亚太》，2020 年第6 期，第9 页。在当前发展合作愈加注重撬动多渠道金融资源，吸引私营部门参与，促进贸易、投资与援助等多重政策工具协同增效的趋势下，第三方市场合作是“发展+市场”复合型三方合作的创造性实践。②张春、张紫彤：《创新“发展+市场”复合型三方合作的中国实践》，《国际经济合作》，2022 年第5 期，第41-47 页。

基于上述分析，本文根据合作发起方及合作主要目标的不同，将第三方市场合作分为两大类型：一是企业发起型合作，以追求商业利益为主要目标，兼顾东道国发展诉求，合作项目多由企业发起，政府提供各类支持和服务；二是政府引导型合作，以促进全球可持续发展为主要目标，兼顾商业利益，合作内容具有更强的公共产品属性，项目发起过程中政府发挥引领作用，实施主体多为以商业化和市场化方式追求公益目标的社会企业（Social Enterprise）③注：“社会企业”这一概念于20 世纪80—90 年代诞生于美国和欧洲，用于指代介于一般企业与非营利社会组织之间的特殊企业。由于世界各国经济、法律及政策体系存在巨大差异，且实践发展高度多元化，因而迄今为止尚不存在对社会企业的统一定义。然而，学界认为，社会企业存在若干共同特征：第一，以实现社会公益为首要目标；第二，运用市场化、商业化方式运作，内部实行企业化管理，拥有财务自给能力；第三，不追求利润最大化。参见潘小娟：《社会企业初探》，《中国行政管理》，2011 年第7 期，第20-21 页；田雪莹、赵春阳：《国际比较视野下中国社会企业的发展现状及实践启示》，《社会政策研究》，2020 年第4 期，第121-122 页；Jacques Defourny, Marthe Nyssens, “Defining Social Enterprise”, in Marthe Nyssens et al.eds., Social Enterprise: At the Crossroads of Market, Public Policies and Civil Society, New York:Routledge, 2006, pp.3-4。，主要包括国别及多边开发性金融机构、风险担保公司、可持续发展专业知识技能服务公司等承担促进可持续发展职能的机构（以下简称发展专门机构）。本文以后者为研究目标，将后者视为援助转型背景下三方发展合作的新阶段。

二、政府引导型第三方市场合作的动因与条件

三方合作是否成功关键在于能否建立有效的机制，加强发达援助国和新兴援助国之间的协同增效，同时更贴合东道国发展需求，激发东道国参与合作的主动性，促使各方建立较为牢固的合作基础，推动不同发展合作理念、方案及行为方式对接融合。在政府引导型第三方市场合作中，合作供给方的政府部门及发展专门机构在凝聚合作共识、实施合作项目过程中形成了具有跨政府网络（Transgovernmental Network）特征的跨国伙伴网络，合作参与方在关系网络中的互动影响着合作动因及条件的形成。

（一）跨政府网络的定义、特征和运行方式

最初，跨政府关系（Transgovernmental Relations）这一概念是罗伯特•基欧汉（Robert O.Keohane）和约瑟夫•奈（Joseph S.Nye）在20 世纪70 年代研究全球日益增长且普遍存在的相互依赖关系的基础上提出来的。①Robert O.Keohane, Joseph S.Nye, “Transgovernmental Relations and International Organizations”, World Politics, Vol.27, No.21, 1974, p.39.此后随着新自由主义全球化进程日益加速深化扩展，更多来自法学、国际政治、公共政策等领域的学者开始研究跨政府网络。

跨政府网络是国家政府官僚体系中的不同部门、不同层级的行为体与外国同行通过非正式互动形成的跨越国家边界的机制，该机制可以处理仅靠己方无法解决的跨国性问题。跨政府网络具有若干特征：第一，该机制具有非正式性和灵活性，以区别于根据国际法确立的、有正式制度化运作框架的国家间关系网络；第二，大部分跨政府网络指的是横向联系，即网络中的行为体是来自不同国家同一层级的同行或同僚。跨政府网络的存在提升了国家处理跨国议题的能力，将国际合作扩展到了高度技术性的领域，同时具备传统外交渠道所没有的灵活响应能力，提升了跨国互动交往的效率。②Anne- Marie Slaughter, Thomas N.Hale, “Transgovernmental Networks and Multi-level Governance”, in Henrik Enderlein et al eds., Handbook on Multi-level Governance, Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited, 2010, pp.358-360.

跨政府网络的核心功能之一是资源交换，包括政治资源（合法性、决策能力、动员能力等）、经济资源（筹措资本的能力、援助、投资等）、分析性资源（专业知识、信息、经验等）等。③Andreas Nölke, “Bringing Transgovernmental Relations Back In”, Paper for the Fifth Pan-European IR Conference, 2004, p.6.信息交换与分享被认为有助于促进网络行为体之间的相互学习，而政策协调的过程总伴随着影响力的流动，其流动方向一方面取决于网络中行为体所属国家相对权力的大小，另一方面还取决于专业知识、实践经验等能够赢得其他行为体信任的能力。④Anne- Marie Slaughter, Thomas N.Hale, “Transgovernmental Networks and Multi-level Governance”, pp.363-366.

（二）政府引导型第三方市场合作中的跨国伙伴网络

在政府引导型第三方市场合作当中，合作供给国的发展专门机构大多是实施具体项目的行为主体，这些机构大多与其母国政府联系紧密，具备一定程度的半官方特征，其形成的互动模式与跨政府网络存在高度相似性。但是，既有文献对跨政府网络的研究和理解“西方中心主义”倾向较为显著，难以反映复杂多元的现实情况。

跨政府网络这一概念的产生以新自由主义主导下的全球化浪潮为背景，以西方发达国家（主要是部分欧洲国家、美国、加拿大等）的政治环境为现实依据，而这些国家的政府不同层级、不同部门之间权责划分明确，甚至因为利益分歧存在显著的张力，资源分配相对平均，因而既有研究突出了跨政府网络与此种政治环境的高度适配性，甚至有学者认为，跨政府网络能否发挥作用，与网络中行为体所属国家的权力结构直接相关：如果权力向中央政府集中的程度越高，官僚体系其他行为体自主行动的空间就越小，跨政府网络就不具备发挥作用的空间；国家权力结构越去中心化，权力资源越分散，不同部门、不同层级官僚机构之间存在一定利益分歧，跨政府网络的作用越大。①Andreas Nölke, “Bringing Transgovernmental Relations Back In”, p.9.基于这种认知，既有研究强调跨政府网络与正式的国家间关系的区别，即便是对此合作方式持批判态度的学者，其出发点也是认为跨政府网络有可能凌驾于国家利益之上，用部门利益绑架或者损害国家利益；或是认为跨政府网络关系在国内缺乏合法性基础。

然而，政府引导型第三方市场合作实践中形成的跨国伙伴网络，既具备跨政府网络的部分特征，也拥有超越既有研究对该模式认知的若干特性。一方面，合作供给国的发展专门机构形成了具有灵活性、专业性等特征的常态化横向互动网络；另一方面，发展专门机构与本国政府并非处于对抗性的矛盾型关系中，而是相互配合、相辅相成，国家政府间制度化合作渠道与专门机构间的互动机制均是构成跨国伙伴网络的重要组成部分。该特性与发展合作的议题属性紧密相关：发展援助自产生以来就具有显著的外交政策工具属性，政府在援助中处于核心地位，即使出现了援助体系转型的趋势，发展合作的政治属性也并未发生根本性改变，政府在合作中的引导作用依旧重要；同时，在发展合作领域，国家政府与发展专门机构在目标和利益方面更主要地表现为趋同而非相异。

据此，本文参照跨政府网络的特征，建立了如下框架分析政府引导型第三方市场合作的动因和条件。从动因来看，合作源于优势资源交换的需要。如前文所述，资源交换是跨政府网络的核心功能之一。发达国家和新兴国家在发展合作领域中各自拥有比较优势，其掌握的经济和政治资源具有较高程度的互补性：经济资源方面，由于近年来新兴国家整体上相对稳定的经济持续增长，可投入发展合作的资金比发达国家充足；政治资源方面，发达国家的优势主要体现为专业知识、实地经验以及过去殖民历史带来的结构性优势，而新兴国家主要体现为与东道国更相似的发展问题、更容易借鉴的发展经验、更平等的合作理念等带来的影响力优势。双方均希望通过合作获取对方的优势资源，提升己方的影响力。

动因关系到合作意愿能否产生，是合作发生的前提。然而，合作从意愿到最终落地还需要一定条件。政府引导型第三方市场合作所形成的跨国伙伴网络主要由国家政府与发展专门机构两部分组成，因而影响合作有效性的条件首先分属这两个层面：第一，发达国家与新兴国家政府间关系。作为合作供给方，二者政府间关系影响着共同目标及利益认知、共识凝聚、合作方案确定等诸多方面，一定程度上决定了合作引导能力强弱。第二，发达国家与新兴国家发展专门机构间关系。作为合作实施主体，合作供给方的发展专门机构之间能否建立良好关系，直接影响着合作效率。另外，东道国参与合作的积极性也对合作效果具有显著影响，该要素主要受到项目本身合理性以及东道国与合作供给国之间关系的影响。

图1 本文分析框架

接下来，本文将参考中法第三方市场机制建设及在非洲整体项目实践情况，以法国开发署和中国国开行在塞内加尔汉纳湾污水处理项目上的合作为典型案例，通过研究合作参与方在跨国伙伴网络中的互动过程，探究中法两国在非洲开展有效可持续发展合作的动因和条件。

三、中法在非洲新型发展合作案例研究

如前文所述，中法作为第三方市场合作的首倡国，双方在合作机制建设和项目实践方面均取得了显著成果。其中，法国开发署与中国国开行在塞内加尔汉纳湾污水处理项目上的合作受到了两国政府高度关注。在2021 年12 月举行的第八次中法高级别经济财金对话中，该项目作为重点项目被列入两国第三方市场合作示范项目清单（第四轮），同时，财金对话成果清单明确指出，两国对该项目合作取得的积极进展表示赞赏，合作执行方即将签署贷款协议，标志着项目进入落地实施阶段。①中国驻法国大使馆：《第八次中法高级别经济财金对话联合情况说明》（2021-12-14），http://fr.china-embassy.gov.cn/ttxw/202112/t20211214_10469625.htm，访问日期2023 年5 月7 日。该项目是中法两国开发性金融机构首次在非洲开展三方发展合作，其成功离不开政府高层的推动以及机构层面的顺利实施。因此，该案例对于研究中法政府及发展专门机构在跨国伙伴网络中的互动具有代表性意义。

西非国家塞内加尔的首都达喀尔东北部面向大西洋的汉纳湾（Hann Bay），自20 世纪60 年代以来，随着工业化和城市化进程加快，长期遭受严重海水污染及其周边生态环境恶化困扰。为治理汉纳湾的污染问题，塞内加尔环境与分类机构 管 理 局（Direction de l’Environnement et des Etablissements Classés, DEEC）于2010 年启动了“汉纳湾去污染”（De-pollution of Hann Bay）项目，该项目至今仍在进行。①Republic of Senegal: Senegal Health and Pollution Action Plan(2021-08), https://gahp.net/wp-content/uploads/2021/08/RAPPORT-FINAL_HPAP_SENEGAL_EN.pdf, 访问日期2023 年6 月2 日。

2020 年9 月，塞内加尔政府、法国开发署（Agence Française de Développement,AFD）、欧盟、荷兰企业局（Netherlands Enterprise Agency, RVO）以及中国国开行等多方参与的合作项目正式启动，共同出资支持汉纳湾去污染项目，各方出资情况如表1 所示。

表1 塞内加尔汉纳湾去污染项目参与方出资情况（单位：万欧元）

该项目包括两个阶段：第一阶段是污水的收集、过滤和输送，计划建设污水拦截器、泵站、输送管道等设施；第二阶段是污水的无害化处理及排放，计划建设污水处理厂和海水排污口。相关设施建成后，政府将根据“污染者付费”原则，对接入治污网络的企业收取卫生费，要求企业对其排放物进行预先处理，并以污染物数量及排放水量作为计费标准。②Agence Française de Développement, “Hann Bay, Senegal: A Partnership for Depollution and Restoration”(2022-03-22), https://www.afd.fr/en/actualites/hann-bay-senegal-partnershipdepollution-and-restoration, 访问日期2023 年6 月2 日。

该项目正式启动前，法国开发署与中国发改委就该项目合作意向进行了充分的沟通协商。2017 年7 月，时任中国发改委副主任宁吉喆会见法国开发署署长何睿欧（Remy Rioux）一行，双方回顾了多年来在清洁能源与环境保护等领域的合作历程，并对加强应对气候变化和第三方市场合作进行了交流；③中国发改委：《宁吉喆副主任会见法国开发署署长何睿欧一行》（2017-07-13），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/wld/njz/lddt/201707/t20170713_1167329.html?code=&state=123，访问日期2023 年3 月27 日。2019 年5 月，中国发改委外资司就推动中法第三方市场合作与法国开发署驻华代表处举行了会谈，其间专门就塞内加尔汉纳湾去污染项目进行了深入交流。①中国发改委：《国家发改委外资司与法国开发署就第三方市场合作举行会谈》（2019-05-23），https://www.ndrc.gov.cn/fzggw/jgsj/wzs/sjjdt/201905/t20190523_1036845.html?code=&state=123，访问日期2023 年3 月27 日。2019 年11 月4—6 日，法国总统马克龙对中国进行国事访问，在此之际，国开行董事长赵欢与法国开发署署长、国际发展金融俱乐部主席何睿欧签署了汉纳湾去污染项目的共同融资意向书，总金额为1440 万欧元，将用于汉纳湾污水处理网络扩展和达喀尔自治港的废水收集。②Agence Française de Développement (AFD), “CDB and AFD Strengthen Their Strategic and Operational Cooperation”(2019-11-08), https://www.afd.fr/en/actualites/communique-de-presse/cdb-and-afd-strengthen-their-strategic-and-operational-cooperation, 访问日期2023 年3 月27 日。意向书签署后，中法双方的项目执行方及其上级主管机构继续保持密切交流沟通，积极推动项目落实。第八次中法高级别经济财金对话后，合作执行方签署贷款协议，项目进入落地实施阶段。③中国驻法国大使馆：《第八次中法高级别经济财金对话联合情况说明》（2021-12-14），http://fr.china-embassy.gov.cn/ttxw/202112/t20211214_10469625.htm，访问日期2023 年3 月27 日。

四、中法在非洲新型发展合作动因与条件

汉纳湾项目的诞生和落实离不开中法两国政府与发展专门机构之间的有效合作，在互动过程中，跨国伙伴网络的建立为优势资源交换提供了可能性，中法两国合作相关方以及东道国在网络中的良性互动，是有效合作的重要保障。

（一）合作动因：跨国伙伴网络中的优势资源交换

在该项目合作中，法国开发署与国开行同时搭建了双边和多边的跨国伙伴网络。双边网络主要通过2018 年1 月签署的两机构双边合作备忘录建立。当时法国总统马克龙正在对中国进行国事访问，其间法国开发署与国开行签署了合作备忘录，主要涉及三个方面：第一，在国开行已有投资的第三方国家，寻求在应对气候变化方面联合融资的可能性；第二，在国际开发性金融俱乐部（International Development Finance Club, IDFC）框架内与国开行联合进行绿色发展融资；第三，推广国家和区域公共开发银行在与国际多边开发机构对话合作中的作用。④法国驻华使馆官网：《法国开发署2020—2024 中国战略》（2020-10），https://cn.ambafrance.org/IMG/pdf/strategie_chine_2020-2024_cn.pdf，访问日期2022 年12 月20 日。该备忘录旨在进一步加强中国和法国两大开发性金融机构在战略和业务层面的合作，在双边、多边框架内进行合作。

根据备忘录内容，两机构合作的多边网络为国际开发性金融俱乐部。该机构由法国开发署和国开行2011 年共同参与创立，是全球最大的可持续发展和气候融资提供者，拥有4 万亿美元总资产，年度投资超过8000 亿美元，其中1500 亿美元用于气候融资，2015—2020 年五年间该组织气候和绿色发展融资达到了1 万亿美元。①International Development Finance Club (IDFC), “10-Year Celebration Report (2011-2021)”(2021-11), https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2021/11/idfc-anniversaryreport2021-finalvers0411-hyperlinks.pdf, 访问日期2022 年12 月20 日。在该组织框架下开展合作，有助于法国开发署和国开行撬动更多公共和私人资本，更好地履行两机构运用金融手段促进绿色可持续发展的职能。

汉纳湾项目是双方经过反复沟通磋商后，在仔细评估项目情况的基础上，推动两国机构合作意愿落地的尝试，因而，双方合作的驱动因素在经济和政治层面上均不局限于项目本身。

1.经济资源

驱动法国开发署和国开行在非洲为可持续发展项目联合融资的经济层面因素，主要是提升融资能力、拓展融资渠道。中国开发性金融机构强大的融资能力是国开行的显著优势，对法方构成了合作吸引力。

从2017 年10 月起，法国开发署署长何睿欧担任国际开发性金融俱乐部主席，法国开发署承担起俱乐部秘书处的职能。法国开发署希望借助担任俱乐部主席的优势条件，加强成员之间的合作，推动既定目标落实。近年来，法国开发署不断增加在可持续发展领域资金投入，努力提升其自身融资能力。2017 年，法国开发署与法国存托银行（Caisse des dépôts et consignations, CDC）这一法国最大公共金融机构建立了战略联盟，在法国境内外构建了一个强大、协调的可持续发展融资体系；2018 年，法国政府大幅度地增加了用于落实其国际发展政策目标的资源，目标是到2022 年官方发展援助（ODA）规模达到国民生产总值（GNP）的0.55%。②Agence française de développement (AFD), “Our History”, https://www.afd.fr/en/ourhistory, 访问日期2022 年12 月10 日。2020 年，法国开发署在法国海外领地和其他国家的发展合作资金投入超过了120亿欧元，提前实现了这一目标，预计到2025 年这一比例将上升至0.7%。③Agence française de développement (AFD), “AFD Group”, https://www.afd.fr/en/afdgroup, 访问日期2022 年12 月20 日。然而，受法国自身经济实力所限，尽管开发署投入的资金量有所增加，但对比全球绿色可持续发展领域巨大的资金需求而言，其仅靠自身无法实现政策目标，因而法国重视与全球其他公共开发机构构建伙伴关系，尤其是把与新兴国家和其他发展中国家开发性金融机构的合作提升到了战略高度。

根据国际开发性金融俱乐部的数据统计，2016—2020 年，OECD 成员在绿色金融领域的投资数额显著低于非OECD 成员，如图2 所示。

图2 2016—2020 年IDFC 中OECD 成员与非OECD 成员绿色金融投资数量及占比统计（单位：十亿美元）

在所有非OECD 成员中，国开行是最大出资方，在2017—2019 年间出资占比为65%～70%，即便2020 年出资额有所下降，占比也超过了50%（见图3）。强劲的融资能力使得国开行成为法国开发署理想的合作伙伴。

图3 2017—2020 年ADF 与CDB 绿色金融投资数量及占比统计（单位：百万美元）

法国开发署与国开行在非洲为可持续发展项目联合融资，为双方进一步拓展在全球气候环境治理多边机制中的合作奠定了基础。2019 年5 月法国开发署署长何睿欧访华时提出，未来开发署与国开行在非洲的合作有可能利用绿色气候基金（Green Climate Fund, GCF）的资金。①21 世纪经济报道：《法国开发署署长何睿欧：旧的发展援助思维是错的，愿同中国开展第三方市场合作》（2019-05-29），https://m.21jingji.com/article/20190529/241f56b0b9d9d57 ba8f6d2f758e5b3bc_zaker.html，访问日期2023 年4 月18 日。绿色气候基金是2010 年设立的《联合国气候变化框架公约》框架下的专门融资机制，旨在为发展中国家应对气候变化提供资金支持。2014 年基金发起了初始捐资，2018 年开启了第一轮补充捐资。尽管绿色气候基金与国际社会以往设立的各个气候环境专门基金相比融资规模显著扩大，但与《巴黎协定》中发达国家1000 亿美元长期资金承诺仍有相当大的差距，捐资国资金贡献规模也与国际开发性金融俱乐部成员的绿色金融融资数额存在较大差距。

由表2 可知，美国原本是最大的初始捐资国，但其承诺的30 亿美元资金截至第一轮补充捐资前只兑现了三分之一，而且并未参与补充捐资；在美国退出捐资的情况下，第一轮补充捐资英、法、德等欧洲国家大幅提高了捐资额。虽然补充捐资总额与初始捐资基本持平，但认捐国家数量却从初始的45 个下降为32 个，反映出绿色气候基金在筹资方面面临的压力有所增加。

表2 绿色气候基金前五大捐资国捐资承诺及兑现情况统计（单位：百万美元）

2019 年6 月，国际开发性金融俱乐部与绿色气候基金签订了战略伙伴关系协定，为双方成员开展联合融资、分享绿色发展知识和最佳实践经验等建立了合作框架。③IDFC, “The International Development Finance Club and the Green Climate Fund Have Signed a Statement of Partnership to Join Forces in Fighting Climate Change”(2019-06), https://www.idfc.org/wp-content/uploads/2019/06/press-release-idfc-signing-with-gcf_en-1.pdf, 访问日期2023 年4 月2 日。此举也凸显了国家和地区公共开发银行在支持全球气候环境融资体系中的重要性。在绿色气候基金的初始筹资和补充捐资过程中，中国“出于维护发展中国家整体利益的战略考虑”①陈兰等：《绿色气候基金在全球气候治理体系中的作用和展望》，《气候变化研究进展》，2019 年第3 期，第332 页。未参与捐资，然而，2021 年10 月，国开行与绿色气候基金签署了合作备忘录，提出“在气候项目开发、绿色基础设施项目结构化解决方案、气候投资标准、项目影响评估等领域共同开展能力建设和知识交流，探索在发展中国家减缓及适应气候变化领域合作机会”。②一带一路网：《国家开发银行与绿色气候基金签署合作备忘录》（2021-10-18），http://www.cdb.com.cn/ep/202110/t20211019_9201.html，访问日期2023 年4 月2 日。国开行、国际开发性金融俱乐部以及绿色气候基金之间合作框架的搭建，对于提升气候环境治理融资能力有着显著促进意义。

2.政治资源

法国开发署和国开行开展第三方市场合作的主要政治动因，是深度参与全球可持续发展融资标准与规范塑造进程，将己方标准和规范与对方进行对接，促使己方标准得到对方乃至更广大范围内的接纳认可，提升己方在规则塑造方面的全球领导力和影响力。塞内加尔汉纳湾去污染项目属于气候环境治理领域，因此本文着重分析中法双方推动可持续发展融资的环境社会标准对接融合、强化己方对相关标准塑造能力和国际影响力的意图。

随着气候变化对全球经济社会发展的影响日益增大，气候环境治理在全球可持续发展议程中的优先级显著提升，环境和社会政策成为评估可持续发展项目的重要标准。当前，大多数全球、区域、国别等各个层级的开发性金融机构都发布了本机构国际投融资所遵循的环境社会标准，全球并不存在受到所有行为体认同的所谓“国际统一标准”，相较而言，世界银行（包括其集团成员国际金融公司）所建立的《环境和社会框架》体系最为完备，包括了环境社会风险与影响的评价管理、劳工与工作条件、资源效率与污染预防和管理、社区健康与安全、土地使用限制、生物多样性与自然资源可持续、原住民、文化遗产、金融机构、信息公开十大方面的子标准，可被视为国际通行标准与规范。

由于国情及所处发展阶段不同，世界各国开发性机构所采用的环境社会标准存在较大差异，并且发达国家和发展中国家出于维护自身利益的考虑，在国际标准与规范塑造问题上存在分歧和竞争。然而，不同标准的趋同、融合有利于资源整合以及各方协同增效，是提升国际发展合作水平、加快可持续发展目标实现的内在需求。表3 展示了法国开发署、国开行与世界银行集团相比，在环境社会标准上的共性与差异。

表3 法国开发署、国开行与主要国际多边金融机构融资环境社会标准比较①世界银行集团：《世界银行环境和社会框架》（2016），https://thedocs.worldbank.org/en/doc/714941526486376076-0290022018/original/EnvironmentalSocialFrameworkchinese.pdf#page=29&zoom=80，访问日期2023 年3 月24 日；刘勇、刘任飞主编：《融合投融资规则促进“一带一路”可持续发展——“一带一路”经济发展报告（2019）》（2019-10），https://www.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/P020191106652075822071.pdf，访问日期2023 年3 月24 日；Agence Française de Développement (AFD), “Environmental and Social Risk Management Policy for AFD-funded Operations”(2017-10), https://www.afd.fr/en/ressources/environmental-and-social-risk-management-policy-afd-funded-operations, 访问日期2023 年3 月24 日。

表4 中法气候环境领域双边政府间制度性合作①中国商务部：《对外投资合作国别（地区）指南：法国》（2021），http://www.mofcom.gov.cn/dl/gbdqzn/upload/faguo.pdf，访问日期2023 年3 月24 日；中国政府网：《中法关于应对气候变化的联合声明》（2007-11-26），https://www.gov.cn/jrzg/2007-11/26/content_815847.htm，访 问 日 期2023 年5 月13 日；Ambassade de France en Chine, «La coopération francochinoise sur l’environnement»(2021-05-31), https://cn.ambafrance.org/La-cooperation-francochinoise-sur-l-environnement, 访问日期2023 年3 月24 日。

根据表3 所示，法国开发署在项目风险划分、标准确立、项目全流程评估与监督等方面基本遵从世行相关标准，机制较健全，工作方法较明确；国开行海外项目的环境社会政策体系仍在建设之中，尚不完备，尤其是在信息公开、申诉机制建设以及项目利益攸关方沟通磋商机制建设等方面存在较大提升空间。

作为国家政府领导下的政策性金融机构，国开行制定自身环境社会政策标准的逻辑是：一定程度上遵守并参照国际相关规则规范，严格执行国家相关部门发布的指导性原则、方针、工作指南等，在此基础上制定详细版本工作方案用于自身业务开展。①创绿中心：《报告综述：“一带一路”下金融机构的海外环境与社会风险管理初探》（2016-07），https://www.ghub.org/wp-content/uploads/2016/07/%E2%80%9C%E4%B8%80%E5%B8%A6%E4%B8%80%E8%B7%AF%E2%80%9D%E4%B8%8B%E9%87%91%E8%9E%8D%E6%9C%BA%E6%9E%84%E7%9A%84%E6%B5%B7%E5%A4%96%E7%8E%AF%E5%A2%83%E 4%B8%8E%E7%A4%BE%E4%BC%9A%E9%A3%8E%E9%99%A9%E7%AE%A1%E7%90%86%E5%88%9D%E6%8E%A2.pdf，访问日期2023 年3 月24 日。早在2012 年，中国原银监会就发布了《绿色信贷指引》，要求金融机构制定环境社会风险评估标准，并将评估结果作为信贷准入、管理和退出的重要标准；要求建立利益相关方沟通机制，寻求第三方分担风险；要求授信审批过程中，对有潜在重大风险的客户加强监督，要求其提交加强风险管控的相关声明和保证；要求对拟授信境外项目公开承诺采用国际准则或惯例，与国际良好做法保持一致。②中国政府网：《中国银监会关于印发绿色信贷指引的通知》（2012-01-29），http://www.gov.cn/gongbao/content/2012/content_2163593.htm，访问日期2023 年3 月24 日。两年后，原银监会进一步下发了《绿色信贷实施情况关键评价指标》，围绕绿色信贷制定了一套由99 项指标（82 个定性指标，17 个定量指标）和300多个细分指标构成的系统、全面的评价体系。③鲁政委、汤维祺：《绿色银行评价基础及未来绿色信贷发展重点》，《中国银行业》，2018 年第6 期，第99 页。原银监会发布的上述要求实际上已经包含了国际通行标准中的绝大部分要求，然而，由于国开行相关信息公开程度有限，难以对其海外项目执行相关政策要求的范围和力度进行准确、全面的评估，也一定程度上导致负面国际舆论压力难以消除。

随着绿色“一带一路”建设不断深化，中国政府高度重视参与国际绿色标准制定、推动不同标准对接融合。2020 年10 月，五部委联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，在强调深化气候投融资国际合作时，明确提出要通过第三方市场合作推动中国标准在境外投资建设中的应用；①中国生态环境部等：《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》（2020-10-21），https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202010/t20201026_804792.html，访问日期2023年6 月5 日。2022 年3 月，四部委联合发布《关于推进共建“一带一路”绿色发展的意见》，要求加强绿色标准合作，积极参与国际绿色标准制定，加强绿色标准对接。②中国发改委：《国家发展改革委等部门关于推进共建“一带一路”绿色发展的意 见》（2022-03-28），https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202203/t20220328_1320629.html?code=&state=123，访问日期2023 年6 月7 日。

在此背景下，国开行与法国开发署在非洲开展联合融资项目合作，是增进彼此对对方投融资标准的了解、探索不同标准对接与融合的良好机会。法方相关标准相对更接近国际通行准则，在完善程度以及全球范围内影响力等方面具有相对优势，希望通过合作在第三方市场开展项目，促使中国在非洲的发展融资符合国际标准，并且在中国以外的第三方国家推广国际标准和规范，发挥法国在规范塑造和价值理念传播上的优势，提升法国开发署的世界影响力；中方希望通过合作加速向国际通行准则靠近，同时增进发达国家和非洲东道国对中国标准的认知与理解，进而接纳、认可中国标准。在气候环境领域中，中法双方在金融机构绿色投融资标准的目标、理念、原则等方面并无根本性分歧，项目合作有助于双方缩小在具体做法上的差异。

（二）合作条件：跨国伙伴关系的建立

在合作意愿产生的前提下，项目真正落地依然需要满足一定条件，其核心在于各合作参与方能否建立互信，并在此基础上形成能够推动有效合作的良性互动关系。在汉纳湾项目实施过程中，中法两国积极的政府间关系、法国开发署与国开行的高效互动以及塞内加尔对中法的高度信任和积极参与，是合作成功的重要条件。

1.国家政府间合作为机构间合作指引方向

长期以来，应对气候变化与环境保护一直是中法两国政府间合作优先级非常高的领域。自1997 年两国签署《环境保护合作协议》以来，两国建立起了双边应对气候变化伙伴关系，搭建了政府主导、多部门协同的合作框架，合作范围涵盖城市可持续发展、水资源、建设生态园区、民用核能、环境法等多个领域。③陈晓径：《中国与法国的气候环境合作》，《法国研究》，2019 年第2 期，第1 页。2001 年，法国在西方大国中第一个与中国建立了双边战略对话机制，截至2022年1 月已开展22 轮对话，气候环境议题作为中法战略对话的重要内容之一，长期持续在双边关系议程中占据战略地位。近年来，气候环境领域合作在构建中法全面战略伙伴关系中的优先级进一步提升，两国在双边、多边层面不断巩固合作承诺，并采取了一系列切实行动推动《巴黎协定》全面、有效、及时落实。

元首外交为中法两国政府高层推动气候领域合作奠定了基础。2015 年11 月，巴黎气候大会召开前夕，时任法国总统奥朗德访华，两国发布了《中法元首气候变化联合声明》，突出强调了调动包括双边、多边、公共、私营等多样化来源资金以及加强发展中国家技术支持和能力建设的重要性。具体到双边合作方面，两国启动了中法绿色低碳经济工作组以加强相关议题双边对话和务实合作；双方强调要在绿色金融和低碳投资方面加强合作，推动国家、多边开发银行撬动更多公共和私营资金；两国提出要在交流最佳实践、技术研发以及联合投资第三方市场方面加强合作，探索联合开发合作项目的机会。①人民网：《中法元首气候变化联合声明》（2015-11-02），http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27768465.html，访问日期2023 年3 月24 日。在2018 年1 月发布的《中法联合声明》中，两国元首决定启动“中法环境年”活动，聚焦生态环境保护、应对气候变化、生物多样性保护三大议题开展多形式、多层次的系列合作。两国环境部部长出席活动并为其揭幕，充分体现了两国政府对气候环境领域合作的高度重视以及深化务实合作的意愿。②人民网：《“中法环境年”启动》（2018-11-20），http://politics.people.com.cn/n1/2018/1120/c1001-30410334.html，访问日期2023 年3 月24 日。2019 年11 月，马克龙总统应邀访华期间，两国发布《中法关系行动计划》，专门提到双方鼓励各自开发机构在落实《巴黎协定》确立的目标方面加强行动，推动绿色可持续金融合作。③中国外交部：《中法关系行动计划》（2019-11-06），https://www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/oz_678770/1206_679134/1207_679146/201911/t20191106_9338928.shtml，访问日期2023 年4 月5 日。

中法双边政府间气候环境领域的合作协议和机制，为法国开发署和国开行开展合作提供了政策框架，高级别合作协议中对绿色金融、双多边开发机构合作以及联合开拓第三方市场等内容的强调，也为两国开发性金融机构在非洲的合作指引了方向。

2.专门机构间关系为政府间合作奠定基础

中法发展专门机构间长久稳定的合作关系和既往成功合作的经历增进了双方互信，为促进两国政府间合作积累了正向效应。

在中法气候环境领域合作中，法国开发署是核心行为体之一。作为贯彻落实法国政府发展政策的开发机构，法国开发署在促进中国低碳经济转型、向中国分享法国绿色发展经验等方面发挥了重要作用。2003 年12 月，法国政府授权法国开发署与中国政府合作；2004 年7 月，法国开发署驻华代表处在北京成立；2004年10 月，时任法国总统希拉克访华期间，法国开发署与中国财政部正式签署了开发援助框架协议。④中国发改委：《法国开发署2006—2007 年对华发展援助提高能效战略简介》（2006-02-05），https://www.ndrc.gov.cn/fggz/lywzjw/wzgl/200602/t20060205_1049074.html?code=&state=123，访问日期2023 年4 月5 日。近二十年来，法国开发署在中国设立了48 个项目，投资金额21 亿欧元。由于气候环境议题是中法战略对话的核心议题，法国开发署与中国国家发展和改革委员会和财政部的合作长期聚焦相关领域，具体分为能源转型、生态转型和区域治理三大方面（见表5）。

表5 法国开发署对华主权优惠贷款重点支持领域①中国发改委：《法国开发署贷款简介》（2021-11-26），https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/ztzl/gwyhhkdt/202111/t20211126_1305337.html?code=&state=123，访问日期2023 年3 月24 日。

在与中国建立伙伴关系之初，法国开发署就注重与中国金融机构合作，双方在绿色金融领域积累了丰富的合作经验。2007 年12 月，法国开发署发起了一个绿色金融项目合作，与上海浦东发展银行、华夏银行和中国招商银行三家中国商业银行建立伙伴关系，以“绿色信贷”（Green Credit Line）的方式，为在中国投资能源效率提升和可再生能源领域的公司提供资金支持。该项目在投资项目选择、技术运用及能源效率预测分析等过程中采纳了中法两国绿色能源领域专家提供的专业建议。通过项目提供的培训，中国合作伙伴银行在绿色金融领域的专业技能得以强化、发展。该项目于2020 年6 月结束，12 年间中国22 个省份的90 个能效提升和可再生能源项目受益于该项目资助，资助总额为1.8 亿欧元。②Agence Française de Développement (AFD), “Supporting Green Finance in Partnership with Three Chinese Banks”, https://www.afd.fr/en/carte-des-projets/supporting-green-financepartnership-three-chinese-banks, 访问日期2023 年3 月24 日。

自 2018 年以来，法国开发署与国开行在双边层面和国际开发性金融俱乐部内部的关系越发牢固。国开行在编制国际开发性金融俱乐部关于绿色金融的年度报告方面助益良多，还参与到多个国际开发性金融俱乐部内部的工作组中。③法国驻华使馆官网：《法国开发署2020—2024 中国战略》，第17 页。

根据法国开发署发布的《2020—2024 中国战略文件》可知，该机构明确将“发展符合国际承诺的三方伙伴关系并推广良好实践”列为与中国合作的战略目标之一，认为与中国在第三方国家开展联合融资的项目，有助于扩大法国开发署在中国实施的成功项目的示范效应。与中国发改委培训中心相关人员的访谈指出，法国开发署与国开行在塞内加尔汉纳湾去污化项目上的合作，一定程度受到了中法在湖北襄阳水污染综合治理项目上良好合作经历的影响。2014 年10 月，法国开发署提供了3360 万欧元贷款，为湖北襄阳东津新区建设了一个以先进技术对废水进行收集、泵送和处理的系统，旨在加强城市快速发展过程中的水资源保护。④Agence Française de Développement (AFD), “Environmentally Friendly Wastewater Treatment in Xiangyang”, https://www.afd.fr/en/carte-des-projets/environmentally-friendlywastewater-treatment-xiangyang?origin=https://www.afd.fr/en/page-region-pays/china, 访问日期2023 年4 月3 日。湖北襄阳水污染综合治理项目的顺利完成，为法国开发署和中方机构在微观层面积累了项目设计、实施、监督等合作经验，双方在项目执行与监督过程中的成功做法和实践具备推广价值。

3.东道国参与合作积极性

在政府引导型第三方市场合作中，东道国既是合作接受方，也是跨国伙伴网络中具有平等地位的利益攸关方，合作项目的成功落地离不开东道国的积极参与。通过研究汉纳湾项目本文发现，东道国参与合作的积极性与两大因素相关：一是项目本身是否符合东道国发展需求 ；二是东道国是否信任合作供给国。

在汉纳湾项目中，塞内加尔面临水污染严重以及清洁水资源短缺的现实困境，这种现状已经严重阻碍了其经济、环境及社会的可持续发展。根据世界银行针对该国水安全状况进行的调查，塞内加尔水资源已经高度紧张，持续下降的人均可用水量已经低于联合国粮食及农业组织规定的1700 立方米红线。饮用水和工业用水的85%来源于地下水，但其正在遭受严重污染和过度使用。水污染以及与水有关的极端事件对该国GDP 的影响已经超过了10%，而与未经处理的家庭废水排放有关的水污染处理成本每年约占GDP 的3.8%，远远超过中等收入国家的平均水平。首都达喀尔及其周边地区集中了该国32%的人口、55%的经济活动，因而水污染和水资源短缺都更为严重。①World Bank, “Challenges and Recommendations for Water Security in Senegal at National Level and in the Dakar-Mbour- Thiès Triangle”(2022-03-09), https://documents.banquemondiale.org/fr/publication/documents-reports/documentdetail/099625003082251396/p1722330bb79db04d0993305 b34176c0341, 访问日期2023 年4 月3 日。塞内加尔需要可持续发展项目解决上述问题，达喀尔汉纳湾水污染处理项目高度契合其需求。

与合作供给国关系方面，塞内加尔与法国和中国均保持着长期友好关系，且具有较为丰富的发展合作经验。法国和中国都是塞内加尔信赖的发展合作伙伴。法国开发署自1947 年起就与塞内加尔建立了合作关系，长期致力于通过调动各类金融工具为可持续和环境友好型增长项目提供资金支持。自2008 年至今，法国开发署在塞内加尔共实施了106 个项目，投资18 亿欧元。应对气候变化是法塞发展合作的核心议题，包括保护和发展海洋及沿海生态系统、促进综合防洪管理、加速国家的能源转型、通过综合废物管理和资助绿色公交系统促进建设可持续城市等方面。②Agence Française de Développement (AFD), “Senegal”, https://www.afd.fr/en/page-regionpays/senegal, 访问日期2023 年6 月5 日。除了汉纳湾污水处理项目外，法国开发署还出资1.08 亿欧元，与欧洲投资银行、非洲开发银行、世界银行等多边开发机构共同投资了位于Keur Momar Sarr 地区的饮用水厂项目。③Agence Française de Développement (AFD), “Improving Access to Drinking Water in Dakar - Despite Demographic Pressures”(2021-08-27), https://www.afd.fr/en/actualites/improvingaccess-drinkable-water-dakar-despite-demographic-pressures, 访问日期2023 年6 月5 日。塞内加尔与中国缔结了全面战略合作伙伴关系，是最早与中国开展“一带一路”合作的国家之一，也是中国南南合作的重要伙伴。为了解决该国水资源短缺问题，中国进出口银行融资支持了乡村打井供水项目，2019 年投入运营，为12 个大区超过200 万人建成了数百套水井、水塔和相关配套饮用水设施。①中国进出口银行：《进出口银行的非洲足迹——塞内加尔篇》（2021-12-08），http://www.eximbank.gov.cn/info/ztzl/gjzfmy/202112/t20211208_36201.html，访问日期2023 年4月6 日。2017 年9 月，国开行与中国财政部、世界银行及塞内加尔政府共同举办了第三届对非投资论坛，其间国开行分别在可再生能源开发、农业产业化和经济可持续增长等领域与塞方达成了投资意向。②中国驻塞内加尔大使馆经商处：《第三届对非投资论坛在塞内加尔召开》（2017-09-27），http://senegal.mofcom.gov.cn/article/jmxw/201709/20170902652005.shtml，访问日期2023 年4 月6 日。良好的法塞和中塞政府间关系，为跨国伙伴网络中行为体的良性互动奠定了互信基础。

五、结论

当今世界政治的舞台上，地缘政治、大国博弈及战略竞争对抗重新成为焦点议题。和平与发展的时代主题似乎正在遭受挑战，在全球治理议题上开展有效国际合作的难度陡然上升。在此背景下，研究发达国家与新兴大国如何管控竞争烈度，尽可能拓展有效合作空间兼具理论与现实意义。

本文以当前国际发展领域传统发展援助体系转型为切入点，试图研究在此背景下，传统发达援助国与新兴援助国能否开展有效合作共同促进可持续发展目标的实现。通过对法国开发署和中国国开行在非洲国家塞内加尔进行的气候环境治理项目合作进行案例研究，本文发现，中法塞三国政府以及中法发展专门机构能够通过构建跨国伙伴网络进行有效合作，合作驱动因素主要来源于经济和政治方面的优势互补与资源交换。在合作意愿已经产生的情况下，有效合作需要两方面条件：从合作供给方来看，积极的国家政府间关系与发展专门机构间关系相互促进、相辅相成；从东道国来看，合作成功离不开其参与积极性，而项目与该国发展需求是否相契以及东道国能否与合作供给国建立互信是影响其积极性的重要因素。