甘肃省科技创新券应用评价指标体系构建与实证研究＊

杨佐风，杨 莉

（白银市科技创业服务中心，甘肃 白银 730900）

1 研究背景

科技创新券，又称创新券，是指政府部门利用财政资金资助中小微企业和创新创业团队向科技服务机构购买科技服务而发放的配额凭证，是政府支持中小微企业和创新创业团队科技创新的新型科技资金投入政策。2004年，科技创新券最早在荷兰开始实施。2012年9月，江苏省宿迁市在全国首次开展“科技创新券”的试点实践，在推动中小企业进行科技创新方面取得了一定成效[1]。之后，科技创新券政策在国内很多地方快速推行。

随着科技创新券政策在国内的推广实施，对创新券的研究内容也日益丰富和深入，主要有2个方面：一是对创新券政策应用情况的研究，相对较多，主要集中在政策综述、应用现状、实践推广、存在问题和对策建议等。李佳等[2]对中国15个典型省市的创新券政策进行比较研究，赵志娟等[3]对国内外创新券政策从管理模式、制度设计和操作流程等3个方面进行对比研究分析，刘方[4]提出应构建创新券跨区域通用通兑政策协同机制。二是对创新券评价体系构建的研究，相对较少，目前还没有形成对创新券统一的评价体系和标准。徐侠和姬敏[5]构建了基于生命周期理论的创新券项目评估综合模型，张玉强和胡思琪[6]构建了科技创新券政策评估指标体系，赵越春等[7]基于利益相关者理论，对创新券的实施绩效进行评价。

甘肃省科技创新券自2016年启动实施以来，针对该方面研究相对较少，霍冠禹等[8]对创新券应用于专利申请代理服务领域中的运行机制和管理办法进行探索性研究，裴亚亚等[9]对甘肃省科技创新券政策实施的现状及存在的一些问题进行研究。

兰州白银国家自主创新示范区是甘肃省现阶段科技创新工作的主要阵地，承担着科技创新体制机制改革先行先试的重任，对甘肃省科技创新券的应用，亦应走在全省的前列。围绕兰白自创区开展科技创新券应用评价研究，对进一步推动甘肃省科技创新券政策调整和完善，增强创新券政策活力，提升创新券政策吸引力，促进兰州白银国家自主创新示范区完善科技管理职能、优化科技资源配置，推动企业和团队提高自主创新能力具有重要意义。

2 甘肃省科技创新券应用评价指标体系构建

2.1 评价指标设计的原则、思路和依据

甘肃省科技创新券应用评价指标体系设计遵循科学性、客观性和可操作性的原则。指标设计时尽可能以现代科技统计理论及应用为基础，准确反映创新券实施过程的重要环节与关键点，力求通过分析评价，能真实反映出创新券实施成效及原因，为精准决策提供科学依据。

从科技创新券本身属性出发，评价指标体系的设计重点考虑了3个方面：

（1）借鉴公共政策分析评估方法和创新政策评估研究。公共政策评估目的是为调整、优化政策措施，提高政策执行质量，判断未来政策走势等提供决策参考和依据，应涵盖“政策制定—政策执行—政策效果”全过程的评价[10]。王再进等[11]在构建国家中长期科技规划纲要配套政策评估指标体系的过程中，从政策制定、政策执行、政策效果3个维度及11个方面进行该政策评估指标体系的构建。这些评估方法和指标体系构建对甘肃省科技创新券应用评价指标体系的设计均具有重要的借鉴意义。

（2）重点参考科技工作的相关统计监测指标进行设计。科技创新券作为科技创新工作的重要载体和具体体现，其实施情况能反映科技创新工作的真实情况，因此，科技创新政策的实践评估对科技创新券政策指标的设计具有启发意义。甘肃省科技创新券应用评价指标体系的设计参考了国内对科技创新券政策实施效果的评价体系和科技创新政策绩效评估指标体系，重点结合全国科技创新评价指标体系和监测标准、甘肃省科技进步评价指标体系、国家高新技术产业开发区综合评价指标体系、兰白科技创新改革试验区统计监测评价指标等进行设计。

（3）指标能够真实反映科技创新券实际使用情况。科技创新券政策主要涉及制定政策的政府管理部门、申请使用创新券的企业和团队、提供科技服务的收券机构3个主体。科技创新券的实施过程，重点包括政策的宣传推广、用券方和收券方情况、资金使用情况、创新成果产出等方面。因此，甘肃省科技创新券应用评价指标体系主要围绕着以上3个主体和政策实施过程的各方面来设计，确保所设指标能够真实反映科技创新券实际使用情况。

2.2 评价体系的指标构成

甘肃省科技创新券应用评价指标体系共分为三级，主要由4个一级指标、8个二级指标和31个三级指标构成，一级指标包括政策实施环境、创新资源集聚、创新资金投入和创新能力提升4个方面；二级指标从政策宣传普及、政策满意度、用券方表现、接收方表现、资金使用效率、资金引导作用、创新行为分布和应用成果产出8个方面对一级指标进行展开；三级指标采用定性指标和定量指标相结合，作为二级指标的具体细化，是具有可操作性的基础性指标，详见表1。

表1 甘肃省科技创新券应用评价指标体系

3 白银高新区应用甘肃省科技创新券实证研究

以甘肃省科技创新券应用评价指标体系为标准，2022—2023年，对白银高新区应用科技创新券的情况进行研究。定量指标数据来源于相应业务主管部门，定性指标通过调查问卷方式取得。甘肃省科技创新券2016年9月开始发放，2020年暂停发放，故研究所选取数据为2016—2019年数据，调查问卷选取企业主要为2016—2019年度申领和使用过创新券的企业和部分重点科技型企业。调查问卷共发放125家，收到有效问卷87份。

3.1 政策实施环境

政策的实施环境主要包括管理部门科学合理的政策制定、执行部门积极有效的宣传推广政策、受众对象对政策实施过程中的意见反馈等，科技创新券政策是甘肃省科技服务和科技投入的一项重要内容，是推动科技发展重要抓手，因此，从政策宣传普及和政策满意度等方面科学合理地评估科技创新券政策尤为关键。

（1）政策宣传普及

甘肃省科技创新券窗口服务机构为省内各市州从事中小企业服务管理机构，主要负责区域内创新券窗口服务，组织宣传推广活动。白银科技大市场主要负责白银高新区的科技创新券推广工作，重点包括甘肃科技创新券相关政策的解读，科技创新券的申领、使用、发放、兑现流程培训，以及用户在实际操作中遇到的问题解答等，每年举办3～5次创新券的宣讲和培训辅导活动。调查问卷结果显示，白银高新区内企业对甘肃省科技创新券政策知晓率为87.36%。

（2）政策满意度

统计结果显示，企业对创新券使用程序满意度满意占75.00%，基本满意占25.00%；对创新券的应用范围满意占65.62%，基本满意占34.38%；对创新券的申领额度满意占62.50%，基本满意占37.50%。

3.2 创新资源集聚

创新资源是推动区域经济协同发展、促进经济结构调整和转型升级的重要战略性资源。以用券方和收券方2个角度，从发放和用券的主体总数、用券企业占地区中小微企业比重、用券企业的产业领域、用券企业中高新技术企业（创新型企业、科技型企业等）比重、收券机构情况等方面进行具体分析。

（1）用券方表现

2016—2019年，白银高新区419家中小微企业和创新创业团队分批次申领到甘肃省科技创新券，其中企业347家，团队72家，而实际使用了创新券的企业和团队共299家，用券主体占比为71.40%。有120家企业和团队虽然申领了创新券但是没有进行使用，占比29.60%。

经去重（指实际使用创新券的企业中有些企业同一年度或者不同年度多次申领使用创新券，去除重复项），白银高新区实际用券企业153家，用券企业占2019年全市中小企业总数的比重为0.76%。按照国家发展和改革委员会2019年修订发布的《产业结构调整指导目录（2019本）》中“第一类 鼓励类”产业名录，对白银高新区用券企业产业领域进行划分。白银市主导产业有农林业、石化化工、有色金属和建材等，主导产业用券企业96家，占实际用券企业总数的比重为62.75%。

截至2019年底，白银高新区153家实际用券企业中，高新技术企业13家，占比为8.50%,占当年74家高新技术企业总量的17.60%；省级科技创新型企业15家，占比为9.80%；市级科技型企业34家，占比为22.22%。

（2）接收方现状

甘肃省科技创新券适用的服务范围主要有检验检测、专利申请代理、技术转移和委托开发等服务，收券机构为省内从事各类科技服务的机构单位，能够为省内中小微企业、创新创业团队提供专业的科技服务。截至2019年底，全省共有66家创新券收券机构，白银高新区内有4家收券机构。

3.3 创新资金投入

科技创新券作为政府创新科技财政资金的投入方式，对降低企业科技创新投入成本，促进中小微企业与高等学校和科研院所之间的产学研用合作，推进科技资源开放共享，促进科技创新供需有效对接具有重要意义。赵瑞瑞等[12]研究表明，创新券可以提高中小企业投资效率，创新券与政府补助的政策组合有利于缓解中小企业的投资不足。

（1）资金使用效率

2016—2019年，白银高新区419家企业和团队中实际使用创新券的企业和团队为299家，占全省用券企业团队数比重为8.93%；实际使用金额达1 044万元，用券总额占全省比重为13.59%。白银高新区实际用券企业占本地创新券发放企业的比重为71.36%，实际用券金额占创新券发放金额的比重为49.83%，其中检验检测总额占本地总用券额比重为77.14%，专利申请代理总额占本地总用券额比重为9.46%，委托开发总额占本地总用券额比重为13.40%。

（2）资金引导作用

《甘肃省科技创新券实施管理办法》规定：“使用创新券抵用额度不超过单次购买服务支出费用的50%～80%”，旨在以创新券引导企业研发投入。2016—2019年，通过甘肃省科技创新券的实施，带动白银高新区用券企业和团队配套投入552.03万元，用券企业和团队的创新资金投入达1 338.639 1万元。

根据《甘肃省科技创新券实施管理办法》“创新券服务管理机构对创新券收券机构服务业绩进行考核评价，根据考核结果，给予一定的业绩奖励经费”。2016—2019年，白银高新区4家收券机构获得奖励金额为646.58万元。

3.4 创新能力提升

实施创新券，其最终落脚点是推动企业创新能力、区域创新水平提升。企业的研发活动、科技成果产出，是企业创新能力的重要评价指标。对企业应用创新券开展的具体的研发活动和以专利为代表的成果产出进行分析，能够客观反映创新券应用对提升创新能力的成效。

（1）创新行为分布

2016—2019年，兰州白银国家自主创新示范区内共有16家收券机构，服务用券企业920家，其中服务白银高新区用券企业303家。各年度收券机构服务企业数的对比情况如图1所示。

图1 收券机构服务用券企业总数与服务白银高新区用券企业数对比

2016—2019年，兰州白银国家自主创新示范区内16家收券机构服务白银高新区用券企业数占服务用券企业总数的比重见表2。

表2 收券机构服务白银高新区用券企业数占服务用券企业总数的比重

从数据可以看出，在创新券支持的范围内，企业创新行为以检验检测为主，委托开发单次额度较大次之，专利申请最少，技术转移及科技特派员服务在白银高新区没有创新券消费业务。这与创新券用券金额情况基本相符，也反映出企业的用券集中于检验检测、委托开发、专利申请3个方面。

（2）应用成果产出

2016—2019年，白银高新区共有85家企业使用创新券开展专利申请业务。这些企业共申请专利523件，其中使用创新券申请专利410件，占用券企业专利申请总量的78.39%。用券企业专利授权总量261件，其中使用创新券专利授权量192件，占用券企业专利授权总量的73.56%（见图2）。

图2 企业使用创新券专利申请量、授权量与企业专利申请总量、授权总量对比

研究发现，随着甘肃省科技创新券的使用，白银高新区用券企业专利申请量和授权量也随之提高，2020年，甘肃省科技创新券停止发放后，白银高新区用券企业的专利申请量和授权量也随之下降。

3.5 白银高新区创新券应用情况综合分析

从以上取得的白银高新区应用创新券相关评价指标数据来看，甘肃省科技创新券在白银高新区得到一定程度的应用，也取得了较好的满意度，科技创新券政策得到普遍认可。创新券在用券企业和团队检验检测、专利申请等研发活动方面得到普遍应用，有效降低了企业科技创新投入成本，激发了企业创新积极性。收券机构基本覆盖了白银市科技服务机构，对外服务热情、服务能力和水平有效提升。但甘肃省创新券在白银高新区的应用也存在一些问题，主要有：

（1）政策实施环境有待进一步优化。甘肃省科技创新券实施期间，白银高新区乃至整个白银市都没有制定相关的配套支持政策。部分企业还不了解科技创新券；一些用券企业对创新券的使用程序、应用范围和申领额度满意度不高，有待加强创新券的宣传推广和业务培训，提高政策知晓率。

（2）科技创新券有效利用率需进一步提高。白银高新区内仍有一定比重的企业虽然申领了甘肃省科技创新券，但是实际没有使用，造成创新券资源一定程度的浪费。尤其是实际用券企业中的高新技术企业、科技型企业申领使用占比较低，这一现象值得深思。

（3）用券企业发明专利的申请量与授权量相对较少。白银高新区企业、团队使用甘肃省科技创新券，主要用于检验检测和专利申请，数据显示，用券企业专利申请量和授权量虽有较大提升，但发明专利的申请量与授权量相对较少，亟待通过创新券的使用和撬动，提升企业核心技术创新能力。

4 甘肃省科技创新券实施的建议

甘肃省科技创新券的实施，有效降低了企业科技创新投入成本，激发了企业自主创新积极性，推进科技资源开放共享，促进科技创新供需有效对接。针对白银高新区应用甘肃省创新券情况研究过程中发现的一些问题，为进一步优化甘肃省创新券的实施，提出以下建议：

4.1 尽快重启实施创新券政策

因业务主管单位更换，甘肃省科技创新券在2020年暂时停止发放。暂停期正是新冠疫情期，疫情使广大中小微企业的发展受到了前所未有的冲击。疫情全面放开后，企业生产研发逐步走向正轨，其中受到疫情影响较大的中小微企业更加迫切需要政策资金的引导与支持。建议省级业务主管部门尽快完善、出台甘肃省创新券实施办法，重新启动实施甘肃省科技创新券，普惠广大中小微科技型企业与创新创业团队。

4.2 完善创新券管理系统部分统计指标

统计是数据分析的前提，精准的数据分析能为决策提供科学依据，能更有效服务于决策。完善的统计功能是数据管理平台的重要内容，在数据搜集过程中，甘肃省科技创新券管理平台统计功能较为完善，但有些指标如专利申请结果、成果登记、技术合同成交情况、形成的新产品等，能反映科技进步、科技创新重要产出的指标没有纳入统计，还有部分指标不能分年度统计，一定程度上制约了对创新券政策应用效果的精准分析。建议进一步完善管理系统的统计指标和统计功能，为客观、准确评价创新券的使用效果打好坚实的数据基础。

4.3 加强创新券政策宣传

从此次白银高新区创新券应用情况调研有效调查问卷来看，创新券政策环境中的知晓率、满意度相对不高，说明仍有些企业不了解创新券政策及其使用范围、额度、程序等。同时，创新券的宣传推广部门仅限于窗口服务机构，反映出创新券的宣传推广仍需进一步加强。建议对创新券窗口服务机构匹配一定经费，专门用于创新券政策宣传推广，推动窗口服务机构密切与发改、科技、工信、人社、教育等创新创业主要职能管理部门协调联系，形成联动，共同推动创新券政策走入每户企业，提升创新券利用率。

4.4 扩大创新券支持范围

国内创新券适用范围基本包括了研究开发、技术转移、检验检测、知识产权、技术及资质认证、创业孵化、科技咨询、科技培训、科学技术普及、检索查新、科技金融等方面，可以说涵盖了科技创新行为各个环节。不过，除经济发达的地区能做到全覆盖，其余各地区创新券的服务范围各有不同，服务范围的不同与地区财力相关联。甘肃省科技创新券目前的适用范围主要包括检验检测、专利申请代理、技术转移、委托开发和科技特派员创新创业服务。从兰州科技大市场得到的兰州、白银两地有关数据来看，企业对创新券的应用集中于检验检测、专利申请代理和委托开发业务，其他两类基本没有开展。在白银高新区的调研中，部分用券企业反映存在单一创新券一年内用不完作废、不能跨范围使用、收券服务机构较少、服务范围有限等问题。建议根据企业需求调整单一创新券的额度和使用期限，提高创新券的使用效率；尤其是在已有创新券服务范围基础上，增加科技咨询、技术培训、资质认证、人才引进、创业孵化等科技创新服务，扩大创新券的支持范围，提升创新券资金使用率。

4.5 依托兰白自创区，开展市级试点

2019年8月，科技部印发《关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施》，明确提出“推广科技创新券，支持地方设立科技创新券专项资金，以政府购买公共服务方式对各类服务科技型中小企业的服务载体进行奖励或后补助”。有研究表明，截至2019年底，已有194个地级市采纳创新券政策[13]。甘肃省科技创新券仅在省级层面实施，各市州均未出台科技创新券相关政策。兰州白银国家自主创新示范区作为甘肃省创新资源集中、创新体系完备、创新活动丰富、创新成果显著的区域，建议开展科技创新券试点工作，结合自创区已有的优惠政策和区位优势，根据自创区内企业产业领域和实际需求等，制定配套政策，省市两级政策共同发力，推动区域科技创新和产业优化升级。