“十四五”时期我国长三角地区基层公共文化服务高质量发展策略研究*

甘佩玄 陈 雅

（南京大学信息管理学院 江苏南京 210023）

1 我国公共文化服务目标解读

1.1 公共文化服务层次与内涵

2007年以来，由国家主导的公共文化服务体系建设水平，是集中体现我国精神生活共同富裕的重要标识[1]。公共文化服务是指由政府主导、社会力量参与，以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务[2]。我国公共文化服务具有均等性、公益性、先进性、继承性、包容性等特征。公共文化服务的内涵可以阐释为：从社会公益性出发，由政府主导、社会力量共同参与，以满足人民基本文化权益和需求为目的的一种政府公共服务职能。从内容层面进行划分，公共文化服务可以分为服务、活动、数字化建设三个层面，从这三个层面推动公共文化服务融入群众生活。基层是公共文化服务的重点和薄弱环节，基层公共文化服务是以满足公众基本文化需求为目标，由政府主导、社会参与的相关服务，包括面向基层展开的文化、体育、广播和电视及新闻出版等公共文化设施和公共文化活动等[3]。我国基层公共文化服务体系主要指县、乡（镇、街道）、村（社区）三级公共文化服务体系，结构上属于直线职能式组织结构[4]。

1.2 “十三五”时期公共文化服务目标特征

《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》（以下简称《纲要》）与《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）对“十三五”时期公共文化服务体系建设的目标具有如下说明：到2020年公共文化服务体系基本建成，文化产业成为国民经济支柱性产业[5]。推动基本公共文化服务标准化、均等化发展，引导文化资源向城乡基层倾斜，创新公共文化服务方式，保障人民基本文化权益。推动文化产业结构优化升级，发展骨干文化企业和创意文化产业，培育新型文化业态，扩大和引导文化消费[6]。

根据《纲要》与《建议》对“十三五”时期公共文化服务体系建设目标所做的说明，我国“十三五”时期公共文化服务目标具有均等化、标准化、数字化等特征。强调公共文化服务全覆盖，加大保障力度，完善相关的规章制度，加强公共文化机构数字化建设，促进资源共建共享，使城乡居民都能享有公共文化服务。

1.3 “十四五”时期公共文化服务目标特征

“十三五”以来，公共文化服务体系建设取得了重大成就。基本公共文化服务标准化均等化深入推进，公共文化设施网络日益完善，已建成3 196个公共图书馆、3 326 个公共文化馆、5 132 个公共博物馆。公共图书馆、文化馆（站）、博物馆等公共文化设施免费开放工作持续扩大，公共数字文化建设成效显著，进一步提高了公共文化服务的可及性和便捷性[7]。但由于经济发展水平的差距，城乡之间公共文化服务发展水平仍存在较大差距。

在此基础上，文化和旅游部在出台的《“十四五”公共文化服务体系建设规划》（以下简称《规划》）中指出，“十四五”末，公共文化服务体系将力争达到以下目标：公共文化服务布局更加均衡；公共文化服务水平显著提高；公共文化服务供给方式更加多元；公共文化数字化网络化智能化发展取得新突破[8]。从上述目标来看，我国“十四五”时期公共文化服务目标具有均衡化、多元化、数字化、网络化、智能化等特征。为了达到上述目标，基层公共文化服务作为公共文化服务体系的重要组成部分，在“十四五”时期应不断完善资源利用方式和策略，推动我国公共文化服务体系建设。

2 我国长三角地区基层公共文化服务的基本结构

2.1 基层公共文化服务的治理形式

长三角地区基层公共文化服务采取复合治理、区域协作的形式。复合治理就是在政府主导公共事务治理过程中，强调政府同市场、社会组织形成多元复合主体，通过合作、协商等多种手段共同治理公共事务的新型治理模式[9]。复合治理模式下，长三角地区各级政府处于主导地位，政府出台政策、规划和标准，制定各种计划和方案，对文化服务的开展进行引导和监管。截至2023年6月，笔者通过查询北大法宝以及各级政府网站，对长三角地区出台的有关公共文化服务政策的数量进行统计，表1列举了上海以及五个新一线城市出台的相关政策数量。而在区域协作方面，长三角地区各级政府在基层公共文化服务治理方面加强协同合作，共同推进文化服务的开展，形成长三角地区的联动发展，如长三角地区合作与发展联席会议、长三角地区主要领导座谈会等活动对于区域内形成互联互通的良好发展局面具有极其重要的作用；此外，为了加强长三角地区文化的协同发展，在2021年的上海国际电影节上成立“长三角电影主题馆”，为长三角地区创制的作品提供展示平台，同时也能更好地满足公众的文化娱乐需求。

表1 长三角地区6 个主要城市出台政策数量

2.2 基层公共文化服务的管理形式

长三角地区依托各基层文化云平台，如南京鼓楼公共文化云、上海文化浦东云、浙江余杭文化云等进行资源整合，鼓励社会力量共同参与，形成县（区）、乡（镇、街道）、村（社区）三级公共文化服务体系。如浙江省发展改革委员会印发的《浙江省文化改革发展“十四五”规划》中提到，要加快构建政府主导、社会参与、市场主体的公共文化服务机制，大力发展文化志愿服务、文化捐赠、文化公益等，推广“文化管家”模式，引导和扶持文化类社会组织发展，鼓励社会力量参与公共文化服务供给和设施运营管理[10]。以各区（县）文化和旅游局为基层公共文化服务主要管理机构，下辖区（县）公共文化馆、博物馆、图书馆等直属机构、乡镇综合文化站以及农村综合性文化活动中心三类机构。通过这三类机构与社会力量进行协作，把握当地特色，抓住发展重点，打造各地基层公共文化服务活动品牌，创新服务形式和内容。如江苏茅山茶海的麓远书房，结合当地特色，以“茶香书韵”为主题，打造“茶香书韵”系列阅读推广活动。

2.3 基层公共文化服务需求分析

根据第七次全国人口普查结果，2020年末，长三角常住人口总量达2.35亿人，其中60周岁及以上老年人口为4 786.25万人，占其人口总数的20%以上。从户籍人口规模来看，长三角地区户籍老年人口总数已达到4 789.01万人。从户籍人口老龄化水平来看，长三角地区60周岁及以上的人口老龄化水平中，上海最高，为36.1%；江苏其次，为23.5%；浙江第三，为23.43%；安徽最低，为17.1%。长三角地区的老龄化社会发展程度较高、发展速度较快，整体已经进入人口加速老龄化阶段。表2所示长三角地区年龄结构呈“少老双升、老化加剧”态势。

表2 全国和长三角地区人口年龄结构及变化情况

因此，从年龄分布对基层公共文化服务需求进行分析，长三角地区基层公共文化服务的对象可以主要聚焦于老年人和青少年。当前长三角区域老龄化程度较高，以老年人作为主要服务对象，以利于缓解社会压力，提升社会幸福度。而以青少年为主要服务对象，除了与地区年龄结构有关外，这也与我国当前实行的人才强国战略相吻合。当前，全球人才竞争激烈，青少年作为强大的后备军，完善的基层公共文化服务有利于使其成为德才兼备的高素质人才，更好地为中华民族伟大复兴贡献力量。

2.4 基层公共文化服务的服务形式

长三角地区基层公共文化服务形式主要以县级公共图书馆、文化馆总分馆制为抓手，依托基层公共文化云平台，优化布局基层公共文化服务网络，推动构建乡村公共文化新型空间，扩大公共文化服务覆盖面。采取线上、线下相结合的服务模式，线上主要依托文化云平台提供信息咨询、文化娱乐、线上直播、阅读培训、特色文旅、场馆预订等主要服务；线下则主要围绕三馆一站开展基层公共文化服务活动。

3 我国长三角地区基层公共文化服务资源提供方式

3.1 资源类型

根据中国国家标准化管理委员会发布的《公共文化资源分类》，公共文化资源指满足公民基本文化需求为主要目的所提供的公共文化设施、产品、活动、服务以及上述对象相关的公共文化主体等各类要素[11]。通过对长三角地区三省一市最新发布的2022年统计年鉴[12-15]整理汇总发现，长三角地区基层公共文化服务资源主要有文化站、图书馆、博物馆、展览馆、文化云平台、剧院、剧团等提供的文化活动。表3以长三角地区2021年公共图书馆业务活动及经费情况为例，列出其目前主要提供的业务活动及经费情况，可以看出长三角地区公共图书馆在提供文化服务、组织文化活动方面具有重要贡献。

表3 长三角地区2021 年公共图书馆业务活动及经费情况

3.2 资源分布特征

尽管长三角地区在全国处于较高的基层公共文化服务供给水平，但该地区基层公共文化服务资源受人才、资金、技术、信息等资源要素差异的影响，具有资源分配不均衡的特点。从长三角地区各市最新发布的2022年统计年鉴的统计结果可以看出，各区县的建设重点不同，例如在文化站建设方面，合肥市目前只有5个文化站，建设情况略显不足，但艺术表演团体数量达到170个，较为可观。在基层公共文化服务资源供给体系中，公共文化服务资源分布于各级政府、企事业单位的不同部门之中，而城市群中的核心城市上海与周边城市之间、城乡之间的经济发展水平不同，公共文化服务资源供给数量以及质量具有明显的分散性和不连贯性。就目前的情况来看，上海、苏南、浙北地区资源比较丰富，而苏北、浙南的资源相对匮乏，导致长三角地区基层公共文化服务发展呈现出“上海—苏南、浙北—苏北、浙南”的梯度差异[16]。

3.3 资源提供与利用方式

通过对长三角地区各市区2022年统计年鉴进行梳理总结，发现长三角地区基层公共文化服务资源提供与利用方式主要是以文化站、图书馆、博物馆为中心，举办展览、文化活动，进行艺术演出以及举办培训班，此外还通过区级电视台和区融媒体中心制作节目，在满足人民日常的娱乐需求的同时，提高基层公共文化服务覆盖面。表4列举了长三角地区六市资源提供与利用方式，可以看出长三角地区公共文化服务资源提供与利用是以三馆一站为中心进行的，但由于各市统计年鉴指标不一致，导致部分数据欠缺。

4 我国长三角地区基层公共文化服务方式

4.1 政府主导

在长三角地区提供的基层公共文化服务中，政府作为管理主体除了负责制定基层公共文化服务方面的政策法规，引导基层公共文化服务发展方向、完善相应的规章制度外，还注重对公共文化服务机构的管理。在公共文化设施建设方面，在中华人民共和国文化和旅游部出版的《中国文化文物和旅游统计年鉴2020》中，江苏、安徽、浙江三省以及上海市县市级公共图书馆覆盖率为104.17%、99.05%、97.78%、131.25%，分别位居全国第6、17、19、3，基本实现全覆盖。在2023年2月12日至13日，文化和旅游部召开了推进公共文化服务高质量发展工作会议，在会议公布的51个基层公共文化服务高质量发展典型案例名单中，长三角地区有11个典型案例入围，占总数的21.6%。

4.2 地方文化优化格局

长三角地区将地方文化特色融入基层公共文化服务方式之中，使文化要素融入市民生活，打造特色文化品牌。以江苏常州市基层公共阅读空间“秋白书苑”为例，其“秋白”二字得名于中国共产党早期的主要领导人之一，中国革命文学事业的重要奠基者之一——瞿秋白同志[17]，反映了常州市对于红色文化基因的积极传承。2019年1月28 日，常州市首家“秋白书苑”（北港文化共享中心馆）正式开馆。截至2023年4月，“秋白书苑”已建成37家，实现常州全域覆盖，成为常州市特色文化品牌[18]。

4.3 数字赋能与平台联动

长三角地区运用人工智能、区块链、5G、云计算、大数据等信息技术，以各级文化馆（站）为主要阵地，以移动互联网为主要渠道，打造覆盖长三角地区的丰富、开放、安全、便捷、 权威的全民艺术普及公共服务平台。长三角四地文化云建设基本以行政级别为依据，逐级分布，构建起省、市、区的组织结构[19]。当前长三角地区基层公共文化服务平台建设较为完善，具有网站、微信、APP等多种访问方式，并且提供场馆预订、文化资讯、演出预告、线上直播等多种线上服务。但四地又具有不同的建设重点：江苏省以省级平台为主，连接各地区的文化馆与艺术中心，并且重视基层云平台的建设；上海市公共文化云建设比较全面，各地区都有专属云平台，但各平台之间缺少互联互通渠道；浙江省与江苏省相似，都是以省级文化云平台架构起主要服务网络；安徽省同样注重打造省级文化云平台，但对地区文化云平台的建设则较为忽视。

4.4 融合开放建设

长三角地区推动有条件的文化和旅游公共服务机构因地制宜探索文化和旅游融合发展路径。找准切入点，通过增加旅游宣传项目、合作开展研学活动等方式，实现公共文化机构与旅游公共服务设施资源共建、优势互补。在文化和旅游部全国公共文化发展中心主办的2022年乡村公共文化空间设计展示活动中，苏州市吴江区元荡小馆在最美乡村文化空间（创新案例类）榜单位列第三，长三角地区共有6个项目入围前三十。元荡，是地处江浙沪两省一市交汇点的长三角生态绿色一体化发展示范区。元荡小馆描绘了元荡的水脉源流、人文底蕴、乡风民俗及规划发展，立足元荡，辐射周边。以元荡的故事为明线路，以与周边的联系为暗线，两条线索相辅相成，通过以小见大的方式与思路，配合元荡周围景区的整体氛围，打造一个文旅结合、休闲打卡的主题展示馆，见证长三角生态绿色一体化发展新成果[20]。

4.5 社会多方参与的利用方式

长三角地区促进社会力量全链条参与基层公共文化服务，促进基层公共文化资源优化配置。以扬州市城市书房为例，城市书房是政府主导、社会力量参与，依托各级公共图书馆资源建立的，方便公众，免费提供文献信息查询、阅读等相关服务的新型公共文化设施。当前扬州市主城区已建成43家城市书房，主要分布在广陵区和邗江区，成为扬州市文化名片。在《扬州市城市书房条例》中明确提到，市、县（市）人民政府可以制定有关政策措施，鼓励和支持社会力量参与城市书房建设、运行和管理，并且对在城市书房建设、运行和管理中作出突出贡献的单位、个人给予表扬、奖励[21]。《扬州市城市书房条例》也是全国首部以城市书房为主题的地方性法规。

5 “十四五”时期基层公共文化服务高质量发展策略

5.1 采取区域协作策略

“十四五”时期我国基层公共文化服务的资源开发与利用可以仿照长三角地区采取区域协作策略，各县区之间加强协作，通过区域间的合作与联动，提高公共文化资源整合与服务效能，满足公众的文化需求，并按照各地特色进行资源开发，资源共享，优化基层公共文化服务资源配置，提高文化服务供给水平，健全基层公共文化服务网络。还可以建立区域间的信息共享平台，促进信息流通与互通。各个基层单位可以共享文化活动的信息与经验，并联合策划举办大型的文化活动，扩大服务范围，增强影响力。

5.2 开发文旅融合项目

基层单位可以根据各地区本土特色，因地制宜探索文旅融合发展路径，进行项目开发，实现基层公共文化机构与旅游公共服务设施资源共建。文旅融合是一个从资源到产品、从产品到产业，最终实现相互促进、优势互补、互惠共赢的过程[22]。如对地区内的传统村落进行开发。传统村落是中国乡村历史文化的“活化石”[23]，作为人地关系耦合的典型乡村聚落，传统村落在长期的农耕文明发展历程中凝聚了丰富的历史信息、传统文化景观以及乡愁记忆情感，拥有较于一般乡村聚落的独特文化延续价值，在现代化语境下表征出了强烈的文化遗产属性[24]。对传统村落进行开发，既能推动地方旅游业的发展，也能使公众更好地感受与继承地方传统文化。

5.3 打造地方文化品牌

我国各地区都拥有源远流长的地方文化资源，具有独特的文化特色和传统艺术形式，这些文化资源是基层公共文化服务的重要内容。各地区可以深入挖掘地方历史、风俗、民俗等特色文化资源，举办各类特色文化活动，如民俗体验、艺术展览、艺术表演等，展示地方文化魅力，并建设特色文化场馆和设施，方便公众感受地方文化，并由此提高地方文化品牌的知名度与影响力，同时有效避免公共文化服务内容的同质化。

5.4 完善基层公共文化设施

完善基层公共文化设施有利于提高基层公共文化可及性，公众可以更方便地接触到图书馆、文化中心、艺术馆等设施，参与文化活动和获取文化资源，满足自身的文化需求。部分基层公共文化设施可以通过服务外包、项目授权、财政补贴等方式，引入符合条件的企业和社会组织进行运行或连锁运行。而基层图书馆、博物馆、文化馆（站）等可以结合当地文化资源进行场馆设计，结合馆藏文化资源进行开发，吸引读者和游客前来，定期举办地方特色文化讲座与展览等文化活动，并进行文创产品开发。以文具类文创产品开发为基础，考虑读者消费需求，丰富产品种类，进而增强三馆一站在基层公共文化服务资源提供与利用方面的作用。

5.5 加快公共文化云平台建设

公共文化云平台可以突破时间与空间限制为公众提供文化服务，提升公共文化服务的覆盖范围和便利性。我国各地区应加快公共文化云平台建设，以省级公共文化云平台为中心，连接各市县文化云平台，做到“一地一云”，并加强平台同基层文化设施之间的协作配合，提高二者间的联通程度。文化云平台可以在对基层图书馆、博物馆等场馆资源整合的基础上，将这些资源转化成具有便捷性的多元服务，推进基层文化云平台和文化场馆的共建共享。