建设项目用地预审部省对接工程设计与应用
——以广东省为例
2023-12-13杨美霞YANGMeixia
杨美霞 YANG Mei-xia
(广东省国土资源技术中心,广州 510030)
0 引言
为深化“放管服”改革,促进空间治理数字化转型,2021年自然资源部印发《国土空间用途管制数据规范(试行)》,指导开展国土空间用途管制业务协同、系统建设、数据共享,并明确国土空间用途管制的五个阶段包括:建设项目规划选址与用地预审、农用地转用与土地征收、建设用地规划许可、建设工程规划许可、土地核验与规划核实。2022年10月,自然资源部正式部署开展全国国土空间用途管制监管系统建设。广东省作为第一批试点省份,实施“建设项目用地预审业务”部省对接工作(以下简称部省对接),致力于实现部省数据互联互通。此前,全国各地尚无开展部省对接的先例。已有研究亦主要关注系统建设[1-3],较少关注部省系统对接,因此,基于广东省实践,及时总结提炼部省对接设计思路和关键要点,具有重要意义。
1 部省对接业务现状
截至2022年,建设项目用地预审业务均由广东省自然资源系统支撑办理,业务数据由省内掌握,尚未实时共享至部系统。省自然资源系统覆盖省、市、县三级用户,建设项目用地预审业务审批过程和结果数据实时共享至省工程建设项目“一网通办”,以及各地级市工程建设项目审批管理系统。该事项数据参照《广东省工程建设项目“一网通办”主题集成服务数据共享交换标准》,同时共享至发改部门、住建部门、政数局等,总体上形成了在广东省内不同部门间“横向到边、纵向到底”的数据共享格局。但该事项数据尚未实时对接至部系统,省内用户仍需通过人工备案的方式在部系统再次进行业务数据备案,亟需通过部省对接工程实现在线数据对接与共享。
2 部省对接设计思路
建设项目用地预审部省对接工程总体设计采用“省统筹管理、省统一上报”的模式。项目从申报到批准全过程,广东省、市、县各级均基于统一的省自然资源系统与部系统对接,完成所有数据共享交换。同时,部系统对广东省的建设项目用地预审业务设置统一的接入用户。在该接入模式下,建设项目用地预审项目在市、县级启动时,即通过省自然资源系统与监管系统交互,并以部系统生成并返回的唯一电子监管号进行案卷信息串联。(图1)
图1 部省对接接入模式
2.1 统一系统底图底数
2022年上半年,广东省已开展统一“三调”底图的基础工作。广东省在自然资源部国土空间用途管制数据规范基础上进一步明晰细化“三调”成果“地类认定规则”,并在省系统正式启用“三调”技术分析功能,自动追溯至2009年以来变更调查成果,智能识别报批地类的历史状况。同时,结合已有地类追溯功能,与部数据规范进行衔接,实现数据匹配。(图2)
图2 “三调”地类底图示意图
2.2 理顺跨区县审批流程
2022年10月,在广东省自然资源系统中建立跨行政区划项目信息管理功能,建设项目用地预审由具备跨行政区划审批权限层级的办理人员进行项目信息录入和注册。同时,向广州、深圳开放开发项目查询权限,跨市涉及广州、深圳的项目,通过自动读取方式获得统一电子监管号,保证全省业务事项案卷在部用途管制监管系统中的唯一性。
2.3 系统改造与接口联调
2022年下半年,广东省在实施国土空间用途管制部省对接期间,对建设项目用地预审业务表单进行了改造,参照部规范补充业务字段信息,创新性采用中间接口对接模式,统筹推进省级和广州、深圳两个试点城市的对接工作,按照省级系统逻辑,对部接口进行重新封装、监控和服务调度。(图3)
2.4 构建中间平台监控对接调度
广东省政务管理与服务平台作为对接调度的中间平台,新增后台监控功能,实时监控建设项目用地预审及后续部省对接业务事项的接口调度状态、业务数据推送情况,对调用失败的接口进行及时预警及消息提醒,督促问题接口的及时处理,提升部省对接接口运行的稳定性。(图4)
图4 广东省政务管理与服务平台对接监控界面
2.5 开展部省对接试运行
广东省持续整合改造17个业务表单,优化跨区县审批流程,完善表单、业务流转核验规则,构建接口调用管理模块,满足部省对接交互数据要求。完成改造的建设项目用地预审业务模块上线并在全省范围内推广应用,助力推进数据共享、信息互换、并联审批、服务协同,促进建设项目全流程运行更加高效、便捷[4]。
3 部省对接应用关键要点
3.1 突破跨网数据交换障碍
部系统数据主要存储于国土资源业务网,广东省建设项目用地预审审批模块运行于政务外网。为突破国土专网与政务外网的数据交换障碍,本工程结合国土资源业务网的隔离要求和跨网数据交换应用特点,采用了可控跨网数据安全交换系统,满足国土资源业务网与政务外网间安全可控的实时跨网数据交换需求。(图5)
图5 跨网可控数据安全交换模式
3.2 封装接口简化调用逻辑
要想持续高效地推进地理信息数据共享,必须制定明确的数据标准规范[5]。广东省以自然资源部发布的《全国国土空间用途管制监管系统交互数据规范(一)》及接口规范为基础,立足广东省建设项目用地预审业务流程现状,对部接口进行重新封装,简化接口调用逻辑。同时,编制广东省接口规范,指导广州、深圳试点城市开展对接工作,满足省级与两个试点城市同时调用接口及数据推送的需求。
3.3 升级系统实时上报信息
广东省围绕部系统试点工作要求,优化省自然资源系统,推进部省对接过程中的系统表单改造、业务流程优化、业务事项联调等各项专题建设。同时,将部对接信息接口的触发操作嵌入省系统业务办理流程中,提供统一的接口触发展示页面,方便省厅处室、地级市办件用户随时查看每个接口调用及反馈情况,满足业务事项办理上报留痕的部省对接要求。
3.4 兼顾省内横向对接共享
广东省自然资源系统通过省政务服务网(网上办事大厅)与省投资项目在线审批监管平台、各地市工程建设项目审批系统等进行衔接,建设项目用地预审业务实现统一申报、多个事项同步办理、数据互通共享。省自然资源系统通过数据字段的补充、逻辑控制,对齐部数据规范内容,提高部省对接效率。
3.5 完善推送触发控制规则
为兼容广东省建设项目用地预审业务情形多、审批权限不一致、初审及终审阶段需多次申报的情况,本工程细化办理情形(仅用地预审、仅用地规划选址、用地预审与规划选址等)以及区分办理阶段选择(县级初审、县级审批、市级初审、市级审批、省级审批等),改变推送触发的控制规则,解决信息空白导致数据对接不畅问题。同时,自动对接填充同个项目不同阶段的数据和信息。(图6)
图6 完善触发控制规则
4 部省对接优化建议
4.1 吸纳地方建议,持续完善对接规范
本工程实施过程中,逐步呈现出相应的对接问题。常见问题包括用户权限不匹配审批层级、在部系统注册账号无法登录、行政区划代码不匹配官方代码、相同名称案卷无法重复推送、字段长度超出限制、文件大小超出限制范围、必传字段信息缺失等问题,以上问题导致的部省对接失败记录占比约为对接失败总数的90%。基于以上情况,相关部门仍需吸纳地方部门反馈的意见和建议,调整数据规范相关细节,逐步完善《全国国士空间用途管制监管系统交互数据规范(一)》。
4.2 优化对接过程,提升数据共享质量
部省对接组织实施层面,亦存在规范更新未及时向相关方同步信息、数据同步实时性不足等状况。同时,省级层面的申报端和审批端,涉及省直单位间的对接,仍有提升空间。例如,申报端自动关联的基础信息如有变动,群众无法直接修改,需提前登录省投资项目在线审批监管平台进行修改,再登录一网通办申报端进行项目申报;申报端数据传输至广东省自然资源系统过程,偶发表单信息或材料丢失的情况;一定程度影响后置环节部省数据对接共享质量。以上问题导致的部省对接失败记录占比约为10%。综上,相关情况有望进一步改善,结合统一对接规范,优化部省对接、省直单位系统对接组织实施方式,保障系统对接顺畅,提升数据共享质量,形成可共享、可服务、可搜集的数据应用生态体系的工作模式[6]。
4.3 加强业务关联,深化项目全程管理
全要素、全生命周期的空间“用态”管理将成为规划实施的常态[7]。未来部省对接工程有望面向自然资源业务管理,基于部省对接返回的项目电子监管号、发改项目代码等字段,持续深化项目及业务关联。实现用地、用矿、用海项目全周期信息的有序汇集、全景展示、全链关联,满足项目全过程的多维优化、快速推进、事前事中事后全面监管需求,实现对不同项目数量、项目的分类、项目地理空间分布、项目所处状态等不同维度进行统计汇总并实现各维度的可视化展示。同时统筹土地、矿产、海洋等各自然资源要素总量和时序,实现各类要素指标账册动态统筹管理,破解要素瓶颈制约,提高资源配置效率。
5 结语
国土空间用途管制业务部省对接有助于实现国家、省、市、县四级联网、业务协同、数据共享、实时监管,实现从相对静态到动态的转变,满足国土空间保护开发利用的动态发展、动态管控与动态治理的需求与目标[8]。广东省结合部用途管制交互数据标准和接口规范,开展了省自然资源系统改造,完善建设项目用地预审审批模块功能,实现与自然资源部用途管制监管系统的协同运行,以多源信息融合服务国土空间用途管制制度实施[9]。
截至2023年9月,广东省已上报建设项目用地预审案卷超过900个,实现各环节交换任务超过2200条,覆盖90个县级行政区划,占全省行政区划的73.77%,有效解决了以往部省数据不互通、用户需在不同层级系统重复备案的问题。已有的部省对接模式和经验,为后续持续开展建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等业务部省对接,落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的四统一建设提供了重要参考。在未来,如何以部省对接工作为契机,深化广东省智慧自然资源建设,助力推进广东省国土空间用途管制业务全链条深度贯通融合值得进一步探讨。