打破数据壁垒:数字赋能县级巡察的实践机制及其限度 ——以杭州市B区“数智巡察”为例

□ 王萌萌 姜方炳

一、问题的提出

党的十八大以来,党中央多次强调“党内监督是全面从严治党的重要保障”,其中巡视巡察工作是党内监督向基层延伸的重要抓手。(1)田启战.中国共产党巡视制度研究的多重维度[J].重庆社会科学,2022(02):91—100.要推进全面从严治党,离不开一个横向到边、纵向到底、上下联动的巡视巡察体系。党的地方和基层组织既是党的执政之基,也是党内监督的薄弱环节。党的二十大新修订的党章第十四条明确指出,“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度”。(2)中国共产党章程(修正案)[Z].北京:人民出版社,2022.目前,巡视工作已经趋于成熟,但巡察工作还处在发展阶段,尤其是县级巡察工作的质效还有待提升。县级巡察是党内监督向基层延伸的关键一环,如何做好县级巡察工作是强化党内监督的重点课题之一。

当前,大数据作为一项新兴技术正重塑着生产力和生产关系的发展,同时也使得部分干部、组织的问题线索变得更为复杂,从而倒逼巡察工作进行变革。但是在县级巡察的实际工作中,存在多维阻滞,如巡察干部专业的单一性与被巡察单位专业的多样性之间存在明显矛盾,巡察数据存在的账面化、表面化、人情化、隐匿化等问题会直接影响巡察工作效果。若要实现县级巡察的核心价值目标,即对基层进行“政治体检”,精准发现问题,进而净化基层政治生态,亟需破解两个关键问题:其一,巡察部门需要及时掌握真实而全面的巡察基础数据,不存在人为干扰因素和数据壁垒;其二,多元主体在掌握相关数据的基础上,能够顺畅地参与巡察,并可以通过有效的工作举措促进问题整改。由此,县级巡察部门亟需打破数据壁垒,运用新技术工具重塑获取与分析数据的工作格局,而以互联网、大数据、云计算、人工智能等为代表的数字技术则被视为其重要支撑。

当前,学界关于数字赋能的研究成果并不少见,但对数字技术赋能县级巡察及其限度问题则关注得还不够。不可否认,数字技术在对基层权力的监督中作用明显,但正如有学者所指出的,“数字技术本身并不足以保证善治,社会治理的数字化转型可能会带来全新的挑战和风险”(3)郁建兴,樊靓.数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象[J].经济社会体制比较研究,2022(01):117—125.。由此可见,在数字技术赋能县级巡察的过程中,如何在提升技术治理效能的同时有效限制其负面效应,是一个值得关注的问题。为此,本文以“数字赋能—治理效能”为逻辑主线,在梳理总结相关研究成果的基础上,以杭州市B区“数智巡察”为例,深入研究数字赋能县级巡察的实践机制及其限度问题,以期通过对“热问题”的探讨提供一些有益的“冷思考”。

二、数字赋能县级巡察:分析框架的建构

(一)文献回顾:数字赋能与县级巡察

关于数字赋能问题,学界主要从两大方面展开研究。其一,“数字赋能”的内涵解析。斯坦利·麦克里斯特尔等认为,赋能是赋予他人能力,是权力去中心化和再分配的一个关键过程。(4)[美]斯坦利·麦克里斯特尔等.赋能:打造应对不确定性的敏捷团队[M].林爽喆,译.北京:中信出版集团,2017:45—48.赋能也是提升个体或者某个组织的能力,改变其以往无能、低能的一个途径、过程或者结果。(5)郭春镇.“权力—权利”视野中的数字赋能双螺旋结构[J].浙江社会科学,2022(01):50—52.基于此,“数字赋能”可以定义为个体或组织通过数字技术提升数字价值的生成,以增强其对客观环境与条件的控制能力的过程。(6)徐梦周.数字赋能:内在逻辑、支撑条件与实践取向[J].浙江社会科学,2022(01):48—49.数字技术的运用使治理系统数据采集和处理的能力得到大幅提升,既为各治理主体拓宽了问题输入的渠道,也有助于主动监测、收集和分析问题,预判问题演变趋势,使治理主体在应对相关问题上更具主动性。其二,对分析数字赋能的限度问题。当前,数字赋能背景下各类应用在数字可得性、有效利用性等方面的表现不佳,数字赋能呈现出“总体低水平、内部分化加剧”的现象。(7)徐梦周.数字赋能:内在逻辑、支撑条件与实践取向[J].浙江社会科学,2022(01):48—49.在一定程度上,还存在数据采集困难、数据保障滞后、数据运用效果不佳、数据计算落后的现实困境。(8)沈费伟,叶温馨.政府赋能与数据约束:基层政府数字治理的实践逻辑与路径建构——基于“龙游通”数字治理的案例考察[J].河南社会科学,2021(04):86—92.此外,有学者还指出,要警惕“官僚主义”披上电子化外衣,谨慎“技术赋能”甚至变成“技术负能”。这种“智能官僚主义”不仅使得政治生态进一步恶化,还会造成行政资源的浪费,甚至成为大数据治理的顽疾。(9)胡卫卫,陈建平,赵晓峰.技术赋能何以变成技术负能?——“智能官僚主义”的生成及消解[J].电子政务,2021(04):58—66.总而言之,数字技术不是万能的,仅依靠技术的单兵突进和刚性嵌入,会带来“数字赋能”预期之外的副作用。(10)郑磊.数字治理的效度、温度和尺度[J].治理研究,2021(02):5—16.

县级巡察作为中央和省委巡视的延伸和补充,是巡视工作向基层延伸的重要途径和有效方式。可以说,在全国巡视巡察一张网中,市县巡察起着根基性作用。县级巡察的重点工作是进行政治巡察,而不是普通业务工作的检查(11)庄德水.巡视巡察上下联动机制研究[M].北京:光明日报出版社,2021:36—39.,重点领域是违规用人、群众身边的腐败、违规用权、挪用集体资产、涉农资金等(12)陈静.基层巡察全覆盖背景下的集体腐败——基于博弈论视角[J].山西青年,2020(13):22—25.,为县委诊断下级党委(党组)的“健康状况”提供参考依据。可以说,县级巡察弥补了以往基层党内监督的空白点,打通了党内监督的“最后一公里”,有利于打击群众身边的腐败,净化基层政治生态。(13)陈磊.巡察全覆盖提升群众反腐“获得感”[N].法制日报,2017-02-23(001) .但是,在实践中县级巡察也存在突出的数据壁垒问题。(14)庄德水.巡视巡察上下联动机制研究[M].北京:光明日报出版社,2021:36—39.究其原因,主要有以下几个方面:巡察部门在实际工作中容易出现重表面“共性”轻深层“个性”、重“程序”轻“实质”问题,导致巡察广度与深度不足;被巡察单位常常是“被动接受”巡察,千方百计地“主动应对”以期不出问题;因为部门的相互包庇,巡察组有时难以发现一些隐蔽的集体腐败问题,特别是受制于获取证据的渠道与程序,巡察部门与巡察对象之间的信息不对称成为开展巡察工作的最大阻碍。(15)陈建平.监督下沉:市县实施巡察制度面临的困境及其优化路径[J].河南社会科学,2019(03):13—18.“群众信任”是县级巡察的生命力,基层巡察部门只有让广大干部群众参与进来,取得群众的信任,才会拓宽巡察渠道,获得真实的问题线索。(16)王绍源,张博文.创新巡视方法:利用大数据锻造巡视“利剑”[J].廉政文化研究,2019(10):43—48.由此,有学者提出,破解县级巡察低效的重要举措是优化结构性联动机制,其中运用“制度+科技”是赋予巡视巡察上下联动新的发展动力。(17)庄德水.巡视巡察上下联动机制研究[M].北京:光明日报出版社,2021:36—39.也有学者指出,县级巡察应当充分运用互联网、大数据技术,完善基础性数据的获取和分析利用,以此推动巡视巡察联动监督网。(18)钟龙彪.建立巡视巡察联动监督网的内涵、价值及路径研究[J].中共天津市委党校学报,2018(05):3—7.

总而言之,当前学界在数字赋能巡视巡察方面的理论研究成果相对偏少,在实践中运用的广度和深度上也仍显不足。与此同时,也有学者从伦理风险、技术负能、新的官僚主义、算法利维坦等角度分析了技术治理的风险点。但总体而言,既有研究成果在研究方式上多数偏重于哲学思辨,在研究内容上主要聚焦于宏大主题,尚缺乏对具体案例的深入分析。可以说,如何通过数字赋能提高巡察工作的效率和精准度,并尽量规避由此可能带来的治理风险,是当前县级巡察工作亟待破解的一个重要问题。

(二)整体性与协同性:分析框架的建构

提升县级巡察的质效,关键需要解决好两个问题:一是提升县级巡察部门发现有价值的问题线索的能力;二是促进多元主体协同参与县级巡察。基于此,我们可以从上述两个维度深入考察数字技术赋能县级巡察问题。

从提升发现问题线索的能力方面来看,在客观上面临着大党的治理层级与组织结构的碎片化难题。在党内政治生态治理中,党委(党组)是党内监督的关键主体,而作为拥有9800多万名党员的党组织,面临着规模庞大、结构复杂与条块并存等碎片化难题。对此,英国佩里·希克斯等学者指出,可通过运用信息技术构建跨层级的合作治理机制,以实现整体性治理。数据科学家维克托·迈尔—舍恩伯格等也一致推荐运用数字化技术推进组织业务流程的重塑和数据信息的有效挖掘,以此规避数据碎片化问题。整体性治理的实践逻辑,在于运用信息技术推动跨层级、跨事权的部门开展协同治理,打破条块分割,以便高效地响应群众诉求。纵观整体性治理与数字治理的相关实践经验和理论研究,我们可以发现,数字技术在提升政府响应群众诉求、推动组织协同治理与改革决策机制方面具有显著价值,有助于构建“整体智治”的现代政府新形态。当然,运用数字技术推进“整体智治”,内含三个要义:一是具备政府数字化转型的基础,二是开展整体化治理实践,三是精准高效的需求回应。(19)郁建兴,黄飚.“整体智治”:公共治理创新与信息技术革命互动融合[N].光明日报,2020-06-12(011).具体而言:其一,“整体智治”的基础性要件是政府治理的数字化转型,包含治理要素与治理过程的数字化转型。其二,“整体智治”的关键要件是政府的整体化运作,而非割裂的“条块”。实现政府的整体化运作,关键是找到一个有效的技术路径以达成组织行动协同和内部资源的协同配置。对此,政府可借助信息技术和数字化技术推动业务流程再造和组织变革,以降低科层的条块分割和信息碎片化的影响,实现整体性的治理。其三,“整体智治”的核心目的就是精准、高效地回应治理主体需求。更进一步地讲,政府还可运用数字技术来分析群众的潜在诉求,研究治理风险和趋势,从被动“回应”走向主动“治理”。

那么,数字技术又如何赋能多元主体参与县级巡察呢?与传统的县级巡察相比,数字技术赋能的县级巡察最根本的不同,在于通过运用数字技术打破了多元主体间的数据壁垒,为多元主体协同参与巡察提供数据信息和巡察渠道,进而快速有效地发现问题线索并实时督促整改。当前,基于政府治理水平和基层党组织发育程度的考量,协同治理是推进党内监督体系向纵深发展,不断健全党和国家监督体系的现实需要。协同治理强调的是多元主体参与背景下基于共识导向、责任共担的治理模式,强调各利益攸关方与公共机构共同的行动与集体讨论(20)Ansell C, Gash A. Collaborative governance in theory and practice[J].Journal of Public Administration Research and Theory, 2008, 18(04): 543—571.,而数字技术是实现协同治理的重要技术工具。首先,数字技术的使用为县级巡察工作的转型提供了技术支撑。数字技术将使巡察部门从传统“单一”主体检查巡察台账资料,转变为“多元”主体协同参与“找碴”。同时,数字技术的便捷性和隐蔽性也有助于在巡察部门与群众社会组织之间建立“信任网络”,减少治理主体参与巡察的信任成本。其次,在服务保障多元主体开展协同治理方面,数字技术的运用可以为多元主体打造一个“去结构化”的数据平台。在这个平台中,技术“主动”采集挖掘相关巡察数据信息,部分隐匿的问题线索和苗头性、规律性的问题数据都会被抓取到数据库,由此打破了部门间的“数据烟囱”。该平台让多元主体能够在一定的巡察情境下开展充分的交流,也从本质上推动了多元主体从“形式参与”转变为“实质参与”。再次,数字技术在某种程度上激发了多元主体参与巡察的积极性。在大数据时代,县级巡察不再是以往巡察干部在办公室查阅资料的模式,巡察工作越来越呈现出数据化、标准化、便捷化、可视化和定量化的特点,社会组织、公众参与基层巡察的内生动力或可被激活,或将促进党内监督方式的重大转变。

当然,县级巡察的关键在于“巡察”,而非“技术”,数字技术只是辅助提升巡察能力的具体工具。大数据时代,在地方政府内部开展数字化改革已是大势所趋,但改革的最终成效不是由数字技术决定的,而是受到认知情景、组织行为、政治生态和文化等多种社会因素的影响。因此,数字技术与县级巡察彼此之间虽然互相影响,但并不是一种平等主体关系,而是一种表征关系。(21)郁建兴,樊靓.数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象[J].经济社会体制比较研究,2022(01):117—125.只有技术与巡察组织、制度、文化等相关要素互相匹配,数字技术才能获得发挥价值的空间,技术与巡察也才能互相成就彼此。

基于上述分析,并结合郁建兴等学者提出的“数字技术赋能社会治理及其限度”的研究思路,我们构建了一个数字技术赋能县级巡察的分析框架(见图1),包括技术赋能的县级巡察治理体系和多元主体参与巡察的机制,以及数字技术打通条块分割的数据壁垒,进而形成的一种协同治理模式。该分析框架包含以下维度:(1)代表社会情境因素,即影响数字技术执行的组织、制度、文化、价值等,技术能够影响社会变迁,社会情境也会反作用于技术,推动或限制其发展;(2)代表数字技术赋能县级巡察的作用机制,即技术赋能政府“整体智治”与多元主体协同巡察;(3)代表政府内部跨层级、跨部门、跨事权的整体性技术治理;(4)代表巡察部门、纪委、群众等主体之间及其内部的次级主体间互动协同。数字技术是数字巡察机制的催化剂,政府是关键行动者,社会、公众等多元主体是主要行动者,数字赋能的政府“整体智治”和多元主体协同治理是这一框架的重要部分,技术与社会情境因素互为变量。

图1 数字赋能县级巡察的分析框架

基于上述分析框架,本文将主要采用案例分析法,以杭州市B区“数智巡察”应用场景为案例,通过对“数智巡察”专班人员、区数据资源管理局、区委巡察办相关业务科室等进行专题访谈以收集资料,进而分析“数智巡察”应用场景在县级巡察中的赋能路径与内在机制。根据初步统计,当前国内有近10个地区已经建成或者正在建设数字化巡察应用场景,如宁波市奉化区经济开发区的“智巡云察”服务平台等。相比较而言,B区数字化巡察的探索实践起步较早,其应用场景在数据采集、数据挖掘、预警分析、辅助决策等方面已产生正面示范效果,相关做法不仅获得中央巡视巡察办领导的肯定,还在全省巡察相关工作会议上作典型交流。当然,B区“数智巡察”的应用场景在实践中也存在一些现实困境,以此案例研究数字赋能县级巡察的实践机制及其限度问题,其结论具有较大的参考价值。

三、“数智巡察”:杭州市B区推进巡察数字化转型的实践机制

为深入贯彻落实中央巡视办2021年3月8日印发的《关于巡视巡察信息化建设的指导意见(试行)》通知精神和浙江省委、杭州市委关于数字化改革、打造“重要窗口”标志性成果的部署要求,杭州市B区对准数字化改革主跑道,探索建设了“数智巡察”应用场景。该应用场景致力于推动巡察监督与其他监督线上融合,构建信息化、数智化监督体系,破解基层巡察中“人情化、表面化、账面化”的问题,推动巡察工作高质量发展。

“数智巡察”应用场景是运用大数据、云计算等技术搭建数字驾驶舱与应用场景,以数据、算力、算法等为基础和支撑,推动区级巡察工作能力提升的数字系统。据统计,自2021年7月“数智巡察”应用场景上线运行以来,B区已发现问题近400个,推动立案13件、留置1人、党纪政务处分2人,完成问题整改224个,督促被巡察党组织建立完善制度100余项,数字化巡察在实战中取得阶段性成效。

技术架构和组织结构是“数智巡察”赋能多元主体协同巡察的基础。在技术架构上,“数智巡察”应用场景以中枢系统为核心,建立“六横六纵两主线”的功能架构,即以“巡察业务”和“巡察保障”为主线,纵向建立“巡察准备、巡察了解、巡察报告、巡察反馈、巡察移交、巡察整改”等巡察业务应用模块,横向建立领导决策、干部管理等巡察保障应用模块。同时,公众可以通过“浙里办”APP上传问题线索等参与巡察。在组织结构上,“数智巡察”应用场景呈现了一个“多跨协同”的合作运营模式。项目建构初期,在B区成立“数智巡察”工作领导小组和专班,领导小组组长由区级主要领导担任,成员为巡察工作相关单位负责人。巡察工作专班分为综合组、信息组和技术保障组三个小组,其工作人员分别来自巡察部门、区纪委监委等成员单位和技术外包服务公司。在实践中,“数智巡察”应用场景逐步推动巡察流程从破碎向全流程全周期、巡察监督从线下到线上、从“人力”到“算力”、从单独作战为主到全面贯通融合的转变,实现“政治巡察更深入、发现问题更精准、巡察整改更彻底、权力运行更规范、工作运转更高效、改革发展更有力”的目标,成为推动基层巡察数字化转型的重要实践。

(一)“数智巡察”赋能县级巡察“整体智治”

在数字技术赋能县级巡察的研究框架上,县级巡察数字化转型、整体化巡察实践和精准高效的巡察需求回应是技术赋能县级巡察智治的三大基础。就县级巡察而言,县级巡察工作数字化转型的基础在于巡察业务内容的数据化和巡察业务过程的数据化,实现巡察整体性治理的基础是构建一套协同治理机制。数据驱动的巡察模式能够打破信息差,最大限度赋予巡察部门较为全面的数据,满足其巡察工作需要。

1.数字化转型的基础:巡察业务数据化和巡察过程数字化

县级巡察数字化转型是当前基层全面从严治党适应社会形态演变的现实需求,其重点和难点在于巡察业务数据化、巡察过程数字化。B区“数智巡察”通过构建数字化基础支撑和管理端、服务端应用,为县级巡察的数字化转型提供了良好的基础。在传统县级巡察情景,因受制于条块分割、人手短缺和巡察条件限制等因素,导致巡察数据采集难、共享难。打破数据壁垒,精准高效抓取问题数据是巡察充分发挥党内监督作用的关键,发现不了线索,抑或问题宽泛、线索价值低都将使得巡察沦为“走过场”。在传统巡察工作中,县级巡察部门仅仅依靠少量的报表信息或巡察经验来挖掘线索和分辨问题。这种巡察方法在小范围中研判基层权力监督情况较为有效,但是在流动化、碎片化、隐匿化、信息爆炸的大数据时代场景中,巡察部门很难通过少量信息来识别基层腐败线索。从大数据时代全面从严治党的需求出发,“数智巡察”应用场景通过创新“巡纪联动”、多跨协同、“码上”监督,全方位畅通信息来源,打通问题反映渠道,形成多元化的信息生成机制。将巡察部门由原来“翻箱倒柜”式“寻找问题”中解放出来,实现“靶向索引”“点穴式”式的“核实问题”,对巡察问题的发现机制进行了有效重塑。同时,构建巡察监督、纪律监督、监察监督、派驻监督“四项监督”统筹衔接的“巡纪联动”机制,打通区纪委监委“清廉村居”“清廉机关”“清廉学校”“清廉医院”等平台,抓取其中被巡察党组织违反中央八项规定精神、三公经费开支等异常信息。据初步统计,截至2021年底,该应用场景已与组织、宣传、审计、财政等17个部门建立协作配合机制,已通过八大“清廉”平台获取异常信息11 567条。

2.智慧巡察的开展:数字赋能、边界重组与流程再造

数字赋能、边界重组与流程再造是推进巡察部门“整体智治”的关键要点,直接影响着B区“数智巡察”的赋能机制,具体表现在两个方面:

一方面,中枢赋能数据共享与业务协同。数字赋能的实现依靠诸多支撑条件,其中数字价值的生成机制是关键,而数字价值的实现则有赖于数据可得性、数据有效利用性和价值生成后的合理分配。(22)徐梦周.数字赋能:内在逻辑、支撑条件与实践取向[J].浙江社会科学,2022(01):48—49.但是,由于受制于科层逻辑,跨部门采集、共享和挖掘数据较为困难。为打破数据壁垒,B区“数智巡察”构建了“十字型”的应用架构,纵向统一标准接口和技术规范,努力与上级巡视巡察部门的信息化系统进行数据共享;根据基层需求和巡察要求,横向贯通十多个区级应用场景,形成数据资源池,构建成贯通融合、协同发展的平台架构,一定程度上破解了条块分割导致的数据壁垒。通过“十字型”“数智巡察”平台架构促进数据协同,有利于县级巡察部门打通数据壁垒,将各部门数据汇集在一个数据池中,实现数据整合和应用。

另一方面,整体性治理的实现有赖于一种整合型组织。“数智巡察”的组织重塑主要体现在:一是B区“数智巡察”破除巡察部门单打独斗的工作模式,代之以专班制协同化作战模式。区级主要领导任组长,各成员单位主要负责人为小组成员,各部门一把手开展任务揭榜,促进打通跨系统数据的主动性。二是B区“数智巡察”驱动巡察业务流程变革。以县级巡察主业为核心,转变巡察理念,构建上下贯通、横向联通的数智巡察应用平台,通过完善数据动态管理、汇总分析、成果运用、内部管理等功能,从原来巡察工作人员查数据,转变为现在平台数据“自动研判”,实现了巡察监督流程再造。同时,根据巡察核准情况,按需形成巡察报告、分析报告、备案报告,一定程度上避免了条块限制因素的干扰。如巡察报告是系统将“自动研判”发现的问题录入平台,实时生成问题底稿,按巡察聚焦的重点分类,自动形成报告初稿,巡察组对问题进行分析定性和深入研究,最后形成正式报告。分析报告不仅自定义设置“年度”“轮次”“被巡察单位类别”等信息,还对特定对象、特定范围的巡察情况进行汇总分析,自动形成分析报告。

3.巡察智治的目标:精准高效地回应整改需求

与巡视工作不同,县级巡察工作具有天然劣势,比如权威性不足、熟人社会制约、事多人少等问题。为破解上述难题,县级巡察部门可通过数字化的技术手段,将以往相对松散的数据予以充分采集和深度挖掘,将“发现问题”“整改落实”等环节黏合到“巡察一件事”中来,实现业务流程再造。B区“数智巡察”应用场景就是打破碎片化的工作格局,将其整合为一个综合、集成、全周期的运作体系。“数智巡察”应用场景注重深化运用巡察成果,深入分析巡察发现的问题和整改过程中的问题,为开展政治生态评价、专项治理和领导决策提供参考。由此,B区巡察工作从原来的“亡羊补牢”转变为现在的“未雨绸缪”,实现了基层反腐能力的全面提升。区委巡察办根据问题处理的难易程度,分“红、黄、蓝”三色(红色1个月内办理、黄色2个月内办理、蓝色3个月内办理)移交给相关职能部门,到期自动预警,实时监督促进巡察问题整改。区纪委监委、区委组织部可在“数智巡察”平台实时监督被巡察党组织的整改情况,及时提出加强整改的意见建议,并随机实地抽查核实。同时,还可以描绘“政治画像”推进巡察成果运用,建立“巡纪联动”结果运用机制。通过巡察发现的问题,为“一把手”和领导班子“政治画像”,已有4名正处级、25名副处级领导干部被调整为非领导职务,4名副处级领导干部被降级为一级主任科员。推动重要问题线索快查快办,启动“巡纪联动”结果运用48次,推动采取留置措施11人、立案31件、移送司法15人、党纪政务处分30人、追究领导责任4人。健全巡察“问题清单”建立长效规范,根据巡察组反馈的重要、共性、深层“问题清单”,由区委进行专题研究,把每个问题都分析整改到位,做到“见人、见事、见单位、见责任、见处理、见制度”。针对突出问题和短板,把“当下改”和“长久立”结合起来,从体制机制上加以改进。比如,针对B区面上“三资”管理不规范问题,出台《关于规范村级资金使用审批的指导意见》等系列制度,堵住管理漏洞。针对各机关党委(党组)议事决策制度不规范的共性问题,区委组织部专门出台《关于进一步规范单位党组织议事决策有关事项的通知》,有效提升了各单位议事决策的规范性、实效性。

(二)“数智巡察”赋能多元主体协同治理

推进县级巡察治理体系和治理能力现代化,需要主体多元化、达成巡察共识,而多元主体有动力、有意愿参与巡察是较为关键的一环。目前,互联网等新兴媒体已然成为普通群众和社会组织参与巡察的一个重要渠道,他们通过互联网表达诉求和传递线索。可以说,互联网时代的发展为多元共治的基层巡察格局提供了技术支撑。

但是,基层巡察也面临着一个现实问题,即普通群众和社会组织的被动回应式参与,他们只有受到侵害或者利益相关联时,才会愿意付出时间精力参与。因而,在推进县级巡察治理体系和治理能力现代化的进程中,应提升群众或者社会组织参与巡察工作的主动性。对此,杭州市B区“数智巡察”应用场景是一个生动的范例:市民可以通过“码上”监督模块参与巡察工作,对某单位进行评价,提供有效线索将获得一定奖励。群众通过扫一扫二维码,即可反映被巡察党组织存在的问题,问题随即在平台内汇总进入受理程序。由此,群众不仅可以进行“码上举报”,还可以实时关注后续进展,并对结果进行评价。参加巡察进驻动员会的人员,扫一扫会上公布的二维码,即可在线填写调查问卷,平台自动生成统计情况,“码上问卷”自动分析。干部群众在线扫码对被巡察党组织问题整改情况进行测评,测评完成后,“码上测评”自动汇总,平台内直接统计生成测评情况汇总表,巡察办进行情况通报。这种透明化、可溯化、多元化的巡察机制让群众有了参与的主动性和积极性,有利于国家监督体系的完善和基层政治生态的优化。

四、“数智巡察”的限度问题:四个维度的考察

如上所述,作为一种新兴的治理工具,数字技术并不能保证善治,这也意味着数字赋能县级巡察也存在一些风险和挑战。从组织、制度、技术、价值等维度看,数字赋能县级巡察主要存在如下几个方面的局限性问题:

(一)从组织维度来看,科层组织惰性制约数字赋能的实际效用

数字技术对县级巡察的业务流程再造和组织重塑有一定的作用,数字技术虽然强调扁平化和去中心化,但是数字技术在嵌入基层行政系统情境中,技术逻辑往往和科层逻辑出现高度相似性,基层部门往往采用业务协同而非技术协同的行动举措。一定程度上说明技术不是万能的,科层逻辑对数字赋能的限制始终存在。在全国巡视巡察工作体系中,基层受到科层制约较为显著,基层相比上级部门其数字赋能的效能是逐步降低的态势。基层往往在整个巡视巡察体系中处于信息采集的初级阶段,上级巡视数据信息往往难以回流共享到基层。此外,在建设数字化巡察场景上,巡察部门并非完全为了提高巡察质效,一定程度上是遵循着“事本主义”的行动逻辑,还存在着政绩驱动和行政推动的考量。目前,其他地方也有在开发数字化巡察应用场景,但是大量资源的投入,很可能是低效化、同质化的建设。部分场景看似华丽,实际是压力型体制下的形式主义,是既没有实效也没有生命力的技术和资金投入。部分地区某些场景因财政压力,严重缺乏应用的更新维护和迭代的经费,结果部分场景是虎头蛇尾,非但没有充分发挥数字赋能的作用,反而陷入技术治理内卷化的陷阱。

(二)从制度维度来看,存在实践与制度的异步问题

数字赋能仅仅是赋予个体或者组织一种运用技术能力的手段。其赋能效果如何,不仅仅取决于巡察的多方主体能否有效参与,更在于是否有匹配的制度规范来约束。(23)郭春镇.“权力—权利”视野中的数字赋能双螺旋结构[J].浙江社会科学,2022(01):50—52.基层巡察的数字化转型蓬勃发展,相关应用场景不断地快速迭代升级,但是相关制度并未跟上技术的迭代发展步伐,传统的巡察制度难以解决数字治理的新问题和新挑战,实践与制度异步的困境日益凸显。比如个人数据隐私问题,多数数字技术会采集到个人信息,但是采用和使用边界不清晰,部分技术外包公司人员有查阅下载相关数据的便利,存在数据泄露的风险。

(三)从技术维度来看,数字技术本身存在局限性

技术有利于提升个体或者组织的“有限理性边界”,但依旧无法突破限制。(24)郁建兴,樊靓.数字技术赋能社会治理及其限度——以杭州城市大脑为分析对象[J].经济社会体制比较研究,2022(01):117—125.其一,在县级巡察情境中,巡察要素和信息无法被“数智巡察”应用场景全面捕获、感知和分析。比如巡察中的政治监督作用,巡察部门难以全面地对被巡察单位的政治生态进行数字化分析和研判。此外,基层人情关系、信任机制等非正式制度深刻地影响着基层巡察的生态和巡察结果,但是这些现实因素和信息无法进行数字化。其二,即便通过某种算法实现了以上巡察要素的数字化,但是数字赋能县级巡察仍旧存在一些问题。比如设计者操纵数据的计算方法和测算指令、程序本身不严谨等问题,因此,数字技术只能辅助巡察决策。此外,政府部门很少有人对数字技术有专业的认识和见解,这一定程度上使得巡察部门难以把握、验证算法的科学性和正确性。技术本身不具备偏好,呈现出中立性,但是在技术使用过程和对象并不总是事实上中立的,数字技术的使用者会将其个人意志或者组织价值意图掺杂其中。(25)[德]弗里德里希·拉普.技术哲学导论[M].刘武,康荣平,译.沈阳:辽宁科学技术出版社,1986:47—56.那么数字巡察有可能渗透着某些个人意志或者组织意图,这种情况下就有了技术阶层的存在,可能会出现一些无法预估的巡察危机。

(四)从价值维度来看,数字技术使用存在边界和效用问题

当巡视巡察业务数字化、技术化成为巡视巡察过程的常态,加上巡视巡察部门对数字技术工具的过度崇拜,数字赋能可能会变异为“数字负能”。当基层工作人员忙于采集平台运行所需的数据,维护场景表面的光鲜数据,而会无暇顾及基层群众的真正需求,数字赋能将违背其初衷,形成“数字形式主义”甚至“智能官僚主义”,甚至成为技术治理的悖论。同时,巡察部门过度、无限制地采集相关数据,有可能形成“技术利维坦”,而巡察数据被技术公司或者技术人员违规使用,也可能形成新的腐败样态。以B区为例,区级巡察办专职人员比较少,一直以来就存在事多人少的问题。用数字化技术确实有利于提高巡察部门效率,但是这需要基层提供大量的数据,并且是不断更新的数据。目前,B区已抽调2位年轻干部负责该应用场景的管理和数据审核等工作,被巡察部门一般由专人负责数据的对接和更新工作。从整体来看,区级巡察部门和被巡察部门比以前更忙。如何在保障巡察质效的同时,减轻巡察部门和被巡察部门的工作负担是当前的一个紧迫问题。

五、结 语

随着大数据时代的到来,互联网、区块链、云计算等数字技术作为一种驱动力,深刻影响着国家治理体系和治理能力的现代化。由此,数字技术赋能巡视巡察,特别是推进市、县巡察工作的数字化转型,也随之成为一个重要发展趋势。在这项系统化改革背景下,研究数字技术赋能基层巡察工作的作用机理和制度规范就显得十分重要。通过数字赋能提升基层巡察能力,需要数字技术的合理运用、多元主体的有效参与以及巡察业务的全周期改革。通过本文研究,我们可以发现B区“数智巡察”应用能够推进群众参与和业务流程重塑、“整体智治”、数据贯通等等,但是也在组织、制度、价值和技术等维度暴露出其局限性。例如,科层制制约数据回流共享,数字技术本身的局限,数字技术使用的边界,以及配套法律制度建设不足等问题。

数字技术只是驱动力、催化剂,数字赋能也不是全能的,基层巡察的数字化转型面临着来自组织、环境和技术等方面的挑战和不确定性因素,构建巡视巡察智慧化监督体系可谓任重道远。仅仅依靠技术推进基层巡察的“整体智治”注定是缺乏生命力的,应当辅之与之相匹配的管理、制度和价值引导等举措。从管理层面来看,我国需要从顶层设计的角度出发,充分考量基层巡察工作的特殊性,建立健全数字赋能基层巡察的治理参数,规避智能官僚主义和数字形式主义等治理形态。从制度层面来看,快速迭代更新的数字化实践已远远走在相关法律制度的前面,应建立健全相关政策法规,建立数据采集使用的保密制度,完善数据使用的规则,打通巡视巡察监督体系内在数据壁垒,加强数据开放共享的制度供给,规范数字技术使用的深度和广度。从价值层面来看,应注重基层减负和技术向善,加强应用场景建设的事前审核和后期绩效评估,使相关场景建设和技术运用回归理性;引导场景建设的规范化建设,建立伦理审查机制,规避数据或者分析结果被人为操纵的风险,确保数字赋能而非“数字负能”。