地方生态环境系统预算绩效指标体系建设研究

沈文渊 苏州市环境监测站

引言

近年来，随着我国社会经济飞速发展，生态环境问题也逐渐增加，社会公众对生态环境的关注度日益加大。为此，我国高度重视生态环境治理工作，并提出要持续深入打好污染防治攻坚战，着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰、碳中和，守牢美丽中国建设安全底线，健全美丽中国建设保障体系。美丽中国建设的稳步实施，对生态环境部门提出了更高要求，鼓励生态环境部门健全预算绩效指标体系建设，确保资金使用、资源分配、人员安排都能发挥最大效用，肩负起生态环境监督管理职责，为美丽中国建设提供保障。

一、地方生态环境系统预算绩效指标特征

（一）横向结构特征

预算绩效目标设置相对复杂。根据地理位置及地方产业发展现状等具体情况，包括诸多独立的要素，比如临湖区域以评价湖泊水系水质治理绩效为主、工业园密集区域以评价大气污染治理绩效为主、纺织印染产业集中区域以评价水和大气综合治理绩效为主、旅游产业区域以评价生态环境综合治理绩效为主等，这些区域与产业情况既共同归属于地方生态环境系统，彼此之间又相对独立，且拥有各自特征[1]。不同区域对于大气污染防治和水污染防治预算绩效核心指标描述及设置基本相同，但是未体现因地理差异、产业差异等因素导致的环境治理目标差异，也未体现相同绩效指标在不同区域或产业中的治理权重，这也就形成了地方生态环境系统预算绩效指标横向结构特征。

（二）纵向结构特征

地方生态环境系统预算绩效指标体系除了横向指标具有一致性外，还具有纵向一致性特征。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及相关政策文件要求，生态环境机构实施管理体制改革，形成“国家监察、地方监管、单位负责”的管理体系，生态环境管理机构由省级垂直管理各市，市级垂直管理各区县，从而达到口径一致，确保生态环境系统预算绩效指标体系能够如实反映生态环境保护情况[2]。以江苏省为例，省级有关部门出台了分行业、分领域绩效指标体系表，旨在为不同行业、不同领域预算绩效指标体系构建的一致性提供参考，方便省内各行业领域参考该政策文件，制定符合实际情况的预算绩效指标体系，而江苏省内各市及下辖区县生态环境部门则要在此基础上，参考制定适合本部门的预算绩效指标体系。可见，从区县到市级，再到省级都能形成统一的生态环境系统预算绩效指标体系，以期确保该指标体系科学合理，能够反映该地区生态环境领域的真实情况。

（三）政策驱动特征

地方生态环境系统由省级、地方政府共同管理，会根据市场需求拟定相应的政策文件，用于指导生产环境领域发展。从国家角度，生态环境部已经出台一系列政策文件，比如《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》《关于深入打好污染防治攻坚战共同推进生态环保重大工程项目融资的通知》等，其中诸多规定都被分解作为生态环境系统预算绩效指标[3]。同样，江苏省也曾出台过诸多政策文件，如《江苏省大气污染防治条例》《江苏省水污染防治条例》等，这些政策文件中的规定也被分解作为地方生态环境系统预算绩效指标，比如有机废气治理企业验收合格率、燃煤锅炉清洁能源改造及时性等指标就源自《江苏省大气污染防治条例》，以此不难看出政策驱动特征显著。

（四）发展目标特征

地方生态环境系统发展目标可以分为内部目标与外部目标，内部目标主要以地方生态环境系统自身目标为主，不仅要考虑到政府部门对生态环境的发展目标需求，更要凸显出生态环境发展中行业、企业的社会经济效益，要以促进行业可持续发展、提升环境保护水平、满足社会公众需求为发展目标，充分体现绿水青山就是金山银山的发展理念[4]。相比之下，外部目标主要是以发展外部各行业中的企业为核心，其发展目标在于如何壮大自身规模、如何协调环境保护的同时创造更多的经济效益，比如绿色金融项目，该平台的发展目标就是金融部门把环境保护作为一项基本政策，在投融资决策中要考虑潜在的环境影响，把与环境条件相关的潜在的回报、风险和成本都要融合进日常业务中，在金融经营活动中注重对环境保护以及对环境污染的治理，通过对社会经济资源的引导，促进社会的可持续发展[5]。在内外部双重目标影响下，将预算绩效指标主要体现为产出指标和效益指标，产出指标代表为达成生态环境发展目标投入资源后直接体现的结果，而效益指标则代表最终反映的生态、社会效益及可持续发展性，两者相互呼应，兼顾内外部发展目标，才能促进生态环境获得持续稳定的发展。

二、地方生态环境系统预算绩效指标体系现状及存在的问题

（一）地方生态环境系统预算绩效指标体系现状

财政部《预算绩效评价共性指标体系框架》规定了我国预算项目绩效评价指标体系，成为我国预算资金项目开展的前提。同时，《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》也进一步明确了预算绩效评价指标的原则及基本要求，为地方生态环境系统预算绩效指标体系持续优化提供了参考，具体如表1。

表1 预算绩效评价指标体系

可以看到，预算绩效评价指标体系将指标划分为产出、效益、满意度三个核心一级指标，并匹配相应的二级指标、三级指标，从而对项目的资金进行预算绩效评价，以此确保资金投入具有合理性，且能达到预期效果。

（二）地方生态环境系统预算绩效指标体系存在的问题

1.指标体系缺乏整体性

以生态环境系统预算绩效指标体系为例，看似划分为三级指标，并且呈现出递进的关系，但三级指标并不能完全覆盖生态环境治理的方方面面，仍有诸多遗漏之处，尚未做到指标体系全面，难以客观、真实、全面地反映地方生态环境治理的现状，其核心问题就是指标体系缺乏整体性。同时，分析地方生态环境系统预算绩效指标设置，指标之间的关联并不紧密，没有从整体视角出发，也缺乏相关理论模型作为支撑，仍处于松散状态，需要考虑生态环境领域的整体逻辑框架，才能构建出完整的指标体系，现行指标在整体性上仍需要进一步提升。

2.指标设置缺乏重点性

生态环境系统预算绩效指标体系主要以产出和效益作为一级指标，且产出中关于数量指标的内容繁多，而效益中关于社会效益、生态效益指标的区分较为模糊，可持续影响指标设置相对有限，意味着该指标体系更重视生态环境治理的产出，产出更多的是用于衡量治理的过程，肯定相关部门在该领域付出的努力，而效益才是对结果的衡量。相对于过程而言，生态环境治理绩效评价应更重视结果，只有结果达到预期，才意味着相关投入收到成效，相关部门的工作获得肯定。此外，生态环境系统指标设置更重视经济效益和社会效益，诸多指标都以此为重点，反而忽视了公众满意度，尤其是社会公众对生态环境的满意度，经常以填表、填小程序之类的方式收集，也折射出生态环境系统预算绩效指标体系指标设置缺乏重点性。

3.指标取值缺乏衔接性

根据《江苏省省级预算绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》规定，地方生态环境系统预算绩效指标体系以三级指标为主，要求一级指标具有统领性，二级指标是一级指标的具化表现，用于完成一级指标任务，三级指标则是二级指标的具化表现，并且确保指标能够落到实处。但是，从实际地方生态环境系统预算绩效指标取值来看，不仅一级指标和二级指标之间的衔接性不强，比如产出的二级指标包括数量、质量、时效、成本，这四个二级指标并不能完全覆盖一级指标所代表的含义，而下设的三级指标也并不全面，与二级指标之间的衔接也并不紧密，比如“落实《水污染防治条例情况》”“入河排污口设置分类分级管理办法”等三级指标，都存在与二级指标衔接不紧密的问题。

三、地方生态环境系统预算绩效指标体系优化与完善策略

（一）体系优化建设

地方生态环境系统预算绩效指标设计思路是要确定项目绩效目标，要结合立项依据、财政政策、重点工作等相关事宜，将指标进行细化分解，再将指标划分为若干项任务清单，逐一设定质量标准、成本要求、产出内容、产出效果等指标，然后再设定相应的指标值，参照计划标准、行业标准、历史标准、预算支出标准以及其他标准，综合进行指标取值[6]。同时，要给予地方生态环境系统预算绩效指标取值一定的灵活空间，允许各职能部门结合内外部情况，合理制定不同指标的取值。此外，地方生态环境系统预算绩效指标体系要做到全面化，要将决策指标、过程指标、产出指标、效益指标、满意度指标均列入其中，将决策指标、过程指标视为预算绩效一体化的共性指标，严格依照《预算绩效评价共性指标体系框架》要求设定，产出指标、效益指标、满意度指标则要结合不同单位的实际情况，保证指标设置结合本单位实际情况。值得注意的是，当地方生态环境系统预算绩效指标体系罗列全面之后，还需要聘请相关的专家和学者，将现有指标汇总后进行赋权，根据指标易达成度、影响程度、是否具有持续性为参考标准，赋予不同指标相应的权重，以便实现更为科学的生态环境系统预算，开展更为准确的评价工作[7]。

（二）指标突出重点

地方生态环境系统预算绩效指标体系既要做到全面，又要突出指标中的重点，做到主次有别，优先考核重点指标。以地方生态环境系统预算绩效指标为例，指标设置过程中要选择能够体现出项目产出、部门履职情况、履职效果的核心指标，从而做到突出重点。以太湖水污染治理项目指标选取为例，其项目指标重点见表2。

表2 太湖水污染治理项目指标重点

可以看到，太湖水污染治理项目指标设置过程中，集中体现了项目产出、部门履职情况、履职效果等核心指标，做到了突出重点，该项目重点就是利用监控设施确保太湖水污染得以有效防治，紧紧围绕监控数量、监控故障率、监控维修率、满意度等关键指标进行设定，从而提高工作人员对监控项目的重视度，让使用者能够满意。预算绩效指标体系建设的目的需要非常明确，指标体系内容要丰富，其核心指标的选择尤为重要，要利用这些核心指标达到考核评价的目的，从而督促相关职能部门更好地完成任务，这才是地方生态环境系统预算绩效指标体系建设的根本意义所在[8]。

（三）取值衔接顺畅

为了确保地方生态环境系统预算绩效指标体系具有全面性和完整性，还需要做到取值衔接顺畅，保证二级指标能够充分反映一级指标任务与效果，让一级指标和二级指标之间能够形成有机衔接，确保任务匹配、逻辑对应、数据支撑。同时，三级指标也要充分与二级指标衔接，确保指标能够落地执行。以地方生态环境系统预算绩效指标体系设置为例，在产出和效益一级指标下，产出类目共设有数量、质量、时效、成本四个二级核心指标，能够全面覆盖一级指标，实现了一级指标和二级指标的有序衔接。同时，该三级指标也相对全面，包括了“生态文明示范区数量”“双创基地数量”“生态文明培训人次”“生物多样性监测点位”“生态文明现场检查”等，这些三级指标不仅与二级指标之间有着密切联系，在实践中也更具有操作性，能够确保相关工作人员顺利执行，从而形成精准的绩效评价。

（四）绩效量化易评

地方生态环境系统预算绩效指标体系在实施的过程中，要保证做到客观和公正，准确客观衡量职能部门的履职能力。所以，在拟定三级指标的过程中，为了保证公平与公正，应尽量采取量化易评的绩效指标，将原本的主观性评价转变为客观量化性评价，其评价结果更容易得到社会公众的认可。以大气污染防治管理绩效指标体系为例，该体系中共有3 个一级指标、5 个二级指标、31 个三级指标，其中27 项指标已经完成量化，能够客观公正地实施评价行为，确保地方生态环境系统预算绩效评价具有公正性。除了量化要素之外，易评也是地方生态环境系统预算绩效指标体系实施的重点，要最大限度简化三级指标，利用简单、通俗的语言表述三级指标，比如固定污染源在线监控系统建设指标体系中“固定污染物在线监控系统建设项目试点工程监理服务流程规范性”，该项指标就存在过于冗长的问题，并且也未能够做到指标量化处理，导致在开展评价时容易出现分歧，不利于准确体现该项工作的客观成果。

结语

随着社会不断发展，我国对于生态环境保护的重视度不断提升，开始构建集污水、垃圾、固废、危废、医废处理处置设施和监测监管能力于一体的环境基础设施体系，以实际行动践行“绿水青山就是金山银山”的理念，为生态环境保护可持续发展奠定基础。随着生态环境保护领域的项目不断增多，为了确保资金得到高效使用、资源得到合理分配，地方生态环境机构开始尝试健全预算绩效指标体系，但由于指标体系尚处于初级阶段，其中依然存在诸多问题尚未得以解决，需要进一步通过体系优化建设、指标突出重点、取值衔接顺畅、绩效量化易评等一系列措施，强化地方生态环境系统预算绩效指标体系科学性与合理性，以此助力地方生态环境保护工作的进一步开展。