行政事业单位中央预算管理一体化实施的问题及对策

马玥

摘要：财政预算管理一体化的目标是建立健全预算制度，使之更加规范化、透明化科学化，并指导预算单位进行全面预算绩效管理的实施。加强财务工作的数字化转型和预算制度改革的衔接，用信息化手段将基础信息、预算编制、预算调整调剂、预算执行和单位核算结合到一起，使得预算单位整个业务流程集成统一、协同高效，提高预算管理规范化、科学化和标准化。做好预算管理一体化的实施是推进财政预算管理水平的重要途径。预算管理一体化与全面预算绩效管理的有效衔接以及预算管理一体化实施过程出现的问题成为预算单位亟需解决的问题。扎实做好预算管理一体化实施工作是提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和透明度，有效支撑进一步深化预算管理制度改革和全面实施预算绩效管理各项任务及时落地见成效，推动预算管理水平提高的有效途径。本文通过对行政事业单位中央预算管理一体化实施进行相关分析，梳理出预算管理一体化实施的意义、实施的成效及出现的制度体系、后台维护、模块整合、数据关联性等方面的分析，提出实施预算管理一体化的策略，为提升行政事业单位中央预算管理一体化水平提供参考。

关键词：行政事业单位；预算管理；一体化

党的在十九届五中全会提出“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。”这将对预算管理制度改革进一步深化、建立当代财税体制形成重要的推动作用，能够有效地解决当前中央财政预算管理中出现的各类系统条块繁多、不够统一、国库集中支付的内容相对固化、绩效考核不够完善等问题，为财政预算管理更加规范化、科学化、高效化提供重要的支撑和保障。在此背景下，中央财政整合预算管理流程，以预算管理制度为核心，数字化运行为手段，建立了中央预算管理一体化系统。

一、行政事业单位中央预算一体化实施的意义

（一）优化财政支出结构

从2019年起财政部开始部署在全国范围推进预算一体化的实施工作，预算管理一体化系统利用数字化信息技术将预算编制、预算的执行、预算调整及决算报表的编制统一纳入系统中进行操作。中央财政将落实党中央、国务院重大决策部署为首要任务，坚持在财政支出中的优先“三保”类支出，既保基本民生、保工资、保运转类支出，利用一体化系统统筹中央预算单位申请的预算合理安排各级预算，突出重点，牢固树立政府“过紧日子”的要求，建立节约型财政保障机制，严格控制一般性支出，保障国家重点项目的支出，突出重点，精打细算，使国家经济布局更加优化、合理。

（二）完善财政资金的直达机制

预算管理一体化系统作为桥梁将预算单位和中央财政有效的结合到一起。预算单位根据实际支出安排在一体化系统中进行资金支付申请，财政部门根据流程在后台进行审批，直接将资金支付到使用单位。完善了直达资金分配审核的流程，真正做到了资金从国库到使用单位整个过程的全方位监督、管理，減少了中间的环节，为避免资金的挤占挪用，提高资金使用的精准性和高效性提供了有效的保证。

（三）加强预算单位预算管理规范化水平

按照一体化中预算编制的要求，预算单位在编制预算时，牢固树立“先有项目再有预算”的理念，建立项目库，将项目作为单位预算管理的基本单元全部纳入项目库中。对未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算；对项目实施全生命周期管理，实现预算编制、资金拨付、政府采购、资产登记入账等的全链条管理。组织预算单位根据本单位项目类别按中长期规划确定实施周期和项目总额，分年度编制项目预算。推进项目的评审机制，对目标设置的合理性、组织实施能力和条件、预期社会经济效益展开评价。安排合理，突出重点，提高预算统一化、规范化的管理水平。

（四）强化对预算单位执行的把控

根据财政下达的预算批复情况，预算单位利用一体化系统进行预算的执行。一体化系统的程序设置，按指标对预算执行进行限定，做到有预算的才能支出，避免超预算、无预算支出的现象发生。精准控制预算指标，统一规范核算管理，杜绝了未按程序申请擅自调整预算使用的情况，加强了资金使用的全流程监控。利用一体化系统快速监测到预算单位的结余资金，加快了中央财政对结余资金回收的力度，缩短了收回的时间，提高财政资金的使用效率和使用安全性。

二、行政事业单位中央预算一体化实施的成效

（一）预算编制

传统的财政预算编制使用“网络版中央部门预算管理系统”中相应模块进行编报。预算管理一体化系统在吸取传统预算编制优势的同时在一上预算编制前将预算单位所有项目按资金性质进行分类统一纳入到项目库中进行项目申报，整合替代财政部现有的预算编制信息系统，规范了预算项目的分类以及各类项目的管理流程等，实现了应用集中部署和统一控制。一上预算编制中增加项目支出预算明细表，明确了资金使用的范围；二上预算编制时增加了政府采购计划表和资产配置表，将权限分配给资产管理部门。这项程序的改变加强了财务处与资产管理部门之间的配合，强化了预算执行时国库集中支付管理的针对性与准确性，提高了预算管理的科学性，捋清了单位预算编制的原则、内容、流程等。

（二）预算执行

一是改变了资金支付的流程。传统的预算执行是各部门及预算单位根据财政部二下批复的项目及预算数按实际工作安排执行预算，支付时先由预算单位向代理银行发出指令，代理银行根据支付令将资金垫支给使用单位，每日清算时再向人民银行提交清算申请，人民银行通过后台系统进行识别与代理银行进行资金结算。这种流程会导致资金清算的额度不足产生财政与代理银行间的资金清算利息。一体化系统的引入改变了之前的程序，预算单位申请额度后将额度发送到代理银行，再进行支付程序。这样有效避免额度不足的问题。二是引入辅助核算，配合资金使用时的准确性。在一体化系统的预算编制时，预算单位需对政府采购计划及资产配置进行填报，在执行过程中涉及政府采购的资金支付，预算单位政府采购部门先根据申报的指标与计划对政采合同进行录入、审核，根据一体化流程将形成的政采合同传导至预算执行模块中，预算单位财务部门再根据采购部门提供的信息核对无误后进行资金的支付。这一流程的设计加强了预算单位各部门之间的相互监督和协作，保证内控的有效实施。三是添加相应功能便于查询。一体化系统在预算执行的资金支付中引入了预算指标的选取支付的功能，财政部根据每月申报的用款计划下达预算指标，在资金支付过程中根据预算指标的选取完成支付。通过各项目指标的完成情况，预算单位可以随时掌握项目预算执行的情况，避免部门预算支出经济分类科目间的挤占，为全面预算绩效管理创造条件。四是加入了公务卡报销业务、委托收款业务。通过代理银行在一体化后台的审核维护，将预算单位提交的支付申请与托收指令资金直接划转到报销人员与托收单位，加快资金的支付，减少了财务相关人员往返银行间办理业务的时间，提高了工作效率。

（三）绩效管理

一体化系统根据各部门及预算单位的特点，构建了标准规范的预算管理考核体系，对预算管理的指标、指标值、分值有了相映的规定。使预算单位选取指标时更加规范统一，涵盖范围广泛，不断提高预算管理绩效评价的效果。在一体化中建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算管理体系，健全预算绩效管理制度，硬化预算绩效管理约束，将绩效管理深度融入预算编制、执行和监督的过程中。一体化管理要求对新增项目和重大项目要开展事前绩效评估，重点论证立项的必要性、绩效目标合理性、实施方案可行性等，增强项目立项的科学性。同时预算单位可以利用好绩效评价结果，做好与历史执行数据比对分析，切实提升绩效目标编制质量，为绩效目标、绩效评价结果等信息公开奠定工作基础。中央财政根据预算单位申报的预算，划定范围，突出重点，确保财政资金发挥应有的效益。

（四）预算监督

一体化系统强化了财务人员的监督管理职能。预算单位可根据自身不断完善预算执行监督制度，做到事前、事中、事后监督相结合，保证内部控制制度有效运行，严守资金安全底线。将预算管理从项目立项、预算编制、预算执行、绩效管理等各个环节的责任明确到人、落实到岗，形成协调协作机制，有效对接，监督合力。有效防控业务和管理风险，使信息沟通渠道畅通，规范好长效的风险预警机制。

（五）信息共享

预算管理一体化系统能够反映单位的基础信息、会计核算、资产管理等相关信息，逐步实现财政部门、各级主管部门、税务、人民银行、审计、市场监管等有关部门根据规定权限的信息共享共用。强化各级部门对所属单位预算的监管力度，落实各单位的主体责任。在预算执行结束时，按照政府信息公开和财政部预算信息公开的有关规定和要求，做好预算信息社会公开的工作，接收社会的监督，达到信息共享的目的。

三、行政事业单位中央预算一体化实施的问题

（一）一体化制度体系

一是缺少具体操作指南。由于一体化正处在起步实施阶段，在系统的搭建和实际的操作等各个环节均缺少具体的指南与操作流程，导致预算单位使用时出现很多问题。例如，某些预算单位在预算执行过程中出现财政指标下达的不全，预算单位没有统一的操作手册，致使资金支付后监测后台出现预警的情况；软件开发公司客服前后咨询结果不一致，无法进行下一步的处理；一体化系统操作时，由于数据量大，环节繁琐，没有相关操作指南的指导，致使业务人员只能凭借个人理解进行相关操作。不能保证业务的统一准确性，既提升操作的错误率，降低了工作的效率。二是系统模式固有化，不能覆盖所有情况。在一体化系统中进行预算编制时，系统提供的指标体系相对单一受限，不能涵盖所有的预算单位的实际情况，在实际编制预算时固定的指标值很难对项目的绩效进行考量，添加暂时性指标值进行衡量又失去了原先制定标准的意义。

（二）后台维护和模块整合

目前由于一体化系统还在使用初期，受到数据衔接、网络环境等方面的影响，系统的运行环境不够稳定，时常出现数据错误或无法导入等问题。例如，预算编报时测算依据明细资金与汇总金额出现尾差的误差；查询系统不够完善造成预算单位对账的不便；回单接收系统无法显示打印次数，致使系统回单与原始单据匹配时出现困难；数据填写时经常出现数据丢失需重复填写，给财务人员付款造成很大的风险，降低了财务人员的工作效率和一体化系统数据的可信度。在一体化系统中进行资金支付的录入时，由于操作流程划分过细，相近的支付业务需从不同的流程中进行操作，过于繁琐，不便处理。同时，审核岗审核录入信息时无法从支付明细中查看到的所有信息，致使审核到的信息不完整，给支付造成一定风险和困难。

（三）与外关联业务数据关联性

一是出现公务卡后台消费明细经常出现缺失的现象，导致预算单位在进行公务卡支付业务时无法搜索到付款人的消费明细，只能手工添加报销人员的消费记录，建议后台系统与银行进行有关数据的链接维护，避免造成错还漏还的现象。二是预算单位在办理额度退回业务时出现一体化系统存在资金退回滞后的现象，致使后续的付款业务不能及时办理，延缓预算执行的效率。

四、完善行政事业单位中央预算一體化的对策

（一）依照相关规范实施

一是财政可以根据前期预算单位实施过程中集中反映的问题进行梳理和归纳，改进后建立统一的操作流程及实施规范，在预算单位间进行信息共享，指导各单位对个业务模块进行规范化操作。二是应对绩效指标不够全面的问题，汇总往期预算中暂存的临时指标，综合行业内相关专家的指导意见，制定暂行的指标体系，形成适用于各类预算单位的绩效考评。三是制定相关监测预警机制，根据预算单位编制的预算，预算单位在一体化的预算执行模块进行预算资金的支付。财政利用一体化系统后台对预算单位的预算执行情况进行实时监督，使预算的编制、执行、控制及绩效考核有效结合起来，提高资金的使用效率，体现一体化的建立初衷。

（二）提升技术能力

一体化的管理和完善离不开数字化技术的运用，以政策、制度为基础加入数字化运用。一是规范整合优化预算管理业务流程，推动预算制度规范系统、协同高效。二是提高网络运行的稳定性，将单位基础信息、会计核算、资产管理等信息快速准确的反映出来，减少单位重复录入的工作量。三是规范预算管理的数据化标准，实现预算单位的操作过程全部数字化、规范化，财政后台对预算管理系统控制的精准化。推动预算管理和财务管理工作的数字化转型，从而达到推进数字化强国，加快建设数字经济、数字社会、数字政府的目标。

（三）培养优秀人才

一是组织单位相关部门人员学习一体化的规范、制度，掌握其内涵和总体要求，在实际使用过程中严格按照一体化的制度执行。二是预算单位应建立预算管理一体化实施领导小组，将单位财务、人事、资产、采购、后勤和信息等部门协同合作，规范岗位职责，健全内部管理制度和管理要求提升一体化系统运行的平稳性和高效性。三是提高财务人员的专业技术能力，将资产管理、内部控制、绩效考评、审计监督、政府采购等多方面业务融入到会计核算的日常工作中。转变思想，从核算型向管理型转变。四是提高单位信息网络方面的能力，强化数据分析技术，数据处理技术等方面的水平。通过培养优秀人才解决一体化运行过程中的一系列问题，从而推动一体化在预算单位中高效、平稳实施的目的。

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