流浪乞讨人员救助管理工作源头治理的探索与思考

☉ 彭飞 仝向群

近年来，江苏省睢宁县积极转变流浪乞讨救助工作理念，把流浪乞讨人员救助管理与共同富裕政策有效衔接，实行多层面推进、多部门协作，持续深化源头治理，探索“助防结合、稳固融入、创业发展”新路径，充分发挥救助管理机构在托底线、救急难中的保障作用，切实维护流浪乞讨人员的基本权益。

做法与成效

睢宁县以构建及时发现、精准救助、回归稳固、长效提升的救助管理源头治理工作格局为目标，采取“上+下”纵向到底、“左+右”横向到边、“内+外”同频共振的工作措施，全方位抓好源头治理工作。

强化顶层设计。一是统筹谋划，提高全县流浪乞讨救助工作前瞻性。县委办、县政府办印发《关于加强和改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的实施意见》，建立健全县政府主要领导牵头协调、部门分工负责的救助管理工作联席会议制度，各成员单位指定专人为联络员。县政府每半年召开一次救助管理工作联席会议，定期督查并听取工作汇报，研究解决相关问题。县委政法委将流浪乞讨救助管理工作每年都纳入全县综合治理和平安建设工作考核。二是排查摸底，确保人员信息和救助工作精准性。县民政局联合相关部门对辖区内的精神障碍患者、阿尔兹海默症患者、智力残疾人员、反复流浪乞讨人员等进行拉网式大排查，逐一登记造册，分类建档立卡，并定期进行数据核对，通报情况。截至2022 年底，全县在册精神障碍患者共4933 名，在管精神障碍患者4681 名。三是各司其职，强化各相关部门协同性。对排查出来的重点关注人员，县民政局、公安局、残联、卫健委等部门根据自身职能分类实施救助，从源头上减少流浪乞讨现象。对排查中发现家庭困难需要社会救助的，民政等部门及时入户了解情况，对符合条件的人员纳入临时救助、低保等保障。

建立健全机制。一是建立快速发现和及时报告机制。县民政局、公安局、城管局等部门织牢网格图，及时发现并救助每个网格单元内的流浪乞讨人员。各部门充分利用自身工作优势和手段，优化和提升主动发现报告机制。二是建立转介处置和救治救助机制。县民政局、公安局、城管局等部门在救助过程中，坚持“一甄别、二劝阻、三救治、四救助、五返乡”原则，不断提升救助水平。2020 年以来，对救助发现的8 名危重病人，及时送至定点医院救治。三是建立协同巡查和联合督导机制。县政府建立并进一步明确了公安部门为主、城市管理部门协作、民政部门配合的街面协同巡查机制，充分发挥110 指挥平台和城市管理数字化平台作用。在文明城市创建、极端天气、重大活动等特殊时期，各相关部门联合对广场、商业街区、桥洞、城乡结合部等重点地段开展巡查督导。四是建立快速查询和安置照料机制。县民政局、公安局积极建立“人脸识别”系统，2020 年以来比对出省内外流浪乞讨人员37 名，“二次寻亲”成功占比达83%，全部顺利护送返乡。建立由特殊教育学校专业老师、公安干警、社工、志愿者等组成的“甄别寻亲”工作室，帮助流浪乞讨人员寻亲。五是建立制度衔接和联动帮扶机制。近年来，对已办理户口登记手续、符合特困人员供养条件的18 名受助人员，纳入救助保障范围。与人社部门建立流浪人员就业互通合作机制。比如，对符合就业条件的救助对象，联系人社部门介绍合适的工作。六是建立责任追究和严肃处理机制。通过联席会议，切实将部门责任落到实处，对各相关单位工作不力等行为进行严肃处理。七是建立社会参与和家庭融入机制。充分利用广播、电视、报刊、网络等渠道，向社会各界、广大群众宣传救助政策。连续11 年开展救助管理机构和托养点“开放日”体验活动，通过“发出一封邀请函、群发一条公益短信、印制一套宣传单、刊登一张报纸专版、开放一个现场、报道一个典型案例”等多种形式开展宣传活动。八是建立劝导跟踪和批评教育机制。与县公安局、城管局协作，加大巡查力度和范围，建立职业乞讨人员信息库。对符合救助条件的，跟踪其社会救助政策落实情况。对不符合救助条件的，跟踪其家庭监护、照料情况。对不履行抚养、赡养义务的家庭成员，公安机关进行批评教育和训诫。

凝聚多方力量。一方面发挥网格员作用。全县964 名网格员依托“智慧社区”云平台，及时掌握各网格内精神障碍患者及易流浪乞讨人员日常动态，形成县、乡镇（街道）、村（居）三级流浪乞讨救助网络。制定易流浪乞讨人员帮扶手册，明确帮扶工作流程，签订帮扶委托书、帮扶协议书，做好帮扶工作台账和考核评价标准。对重点人员家庭开展走访探视，确保每月不少于一次，在特殊劳作时节及时进行生产生活帮扶，日常强化家庭监护宣传和督促，提高家庭监护能力。另一方面引导社会力量参与。积极引导社工对接年龄较轻、家庭监护不力的反复流浪乞讨人员，制定个案稳固方案，通过心理辅导、家庭监护督促等方式进行个案跟踪。采用“物质慰问+心理辅导”、“专业社工+志愿服务”等方式，在重大节日期间对重点关注人员家庭进行走访慰问。此外，强化与周边信息共享。与毗邻县（区、市）建立联席会议制度、情况通报制度、定期回访和协调处理制度等，强化流出地源头管控和流入地信息共享，巩固救助成果。

思考与启示

睢宁县通过加强易流浪乞讨人员的困难帮扶、做好特殊群体安置、增强家庭监护责任的监督、强化流出地和流入地之间的沟通和及时信息共享等举措，有效提升了救助管理工作源头治理成效。主要有四点思考与启示：

一是转变救助理念，创新救助方式。面对新形势，救助机构工作人员要转变救助理念，深化对流浪乞讨群体的了解和认识，采取“物质+服务”、“专业+社工”等多方参与的综合型救助方式，不断推进社会救助创新。

二是衔接其他制度，兜住生活底线。社会救助是多方面的，要把流浪救助与医疗、养老、教育、就业、住房等制度相衔接，构建全面、系统的救助保障网络，切实兜住流浪乞讨人员的生活底线。

三是凝聚各方力量，形成工作合力。充分调动社会各方力量参与救助工作，吸收具有社会学、心理学等专业知识的人士和志愿者、社区工作者等参与救助工作，全方位为受助人员及其家庭开展深层次的心理辅导、精神慰藉、行为矫治、家庭观念宣传等，打造多层次、多类别、互补型的社会救助队伍。

四是注重能力培养，探索救助新文化。流浪乞讨人员是最困难的群体，在给予救助的同时开发培养他们的能力是新形势下的必然要求。要注重工作方法和方式，为他们创造更多机会，引导其参与生产，提高劳动生活能力，增强被认同感，扭转一些职业乞讨人员的“索要”心理，从根本上改变其生存现状。