乡村振兴背景下新型农村集体经济的发展路径

徐良铨，王承武

（新疆农业大学公共管理学院，乌鲁木齐 830052）

中国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，在家庭分散经营层次下农民获得充分的经营自主权，解决了自身的温饱问题。但以家庭为单位承包土地，实行分田单干的经营方式本质上是小农经济，小农户生产能力难以提高。土地细碎化提高了农民的生产成本，农村缺少农业生产基础设施等成为制约乡村振兴的突出问题。《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》要求发展新型农村集体经济，给集体统一经营指明了方向。但是新型农村集体经济发展水平低、发展缓慢，难以成为乡村振兴的核心动力［1］。鉴于此，本研究在总结新型农村集体经济内涵和特征的基础上，基于乡村振兴战略的要求，厘清农村集体经济发展中存在的问题，研究新型农村集体经济不同发展模式的特点，旨在为农村集体经济的发展提供路径选择和发展策略，助力乡村振兴。

1 农村集体经济的发展历程

1.1 农村集体经济起步阶段

1958 年，全国掀起建设具有“一大二公”特点的人民公社浪潮，其主要目的是通过实行农业税和统购统销政策，政府无需与每个农户打交道，就可以获得供应城市居民消费、工业生产所需的农产品，而且成本降低［2］。但在政社合一体制下，生产队的一切主要活动都必须听从上级的安排。这反映了生产队的生产资料所有权对行政权的依附［3］，带来的影响，一是农民的财产权受到严重侵蚀；二是强大的集体统筹能力，实现了农业哺育工业的壮举。人民公社时期，农村产权模糊，农民生产积极性不高，是后来农村改革的主要原因。

1.2 农村集体经济发展阶段

随着农村市场化改革，家庭承包经营实行由包产到户向包干到户转变，基本核算单位也从生产队集体转变为个体农户，农户成为自主经营、自负盈亏的实体，集体统一经营随之弱化［4］。为了进一步加强农民的生产积极性，2006 年农村税费改革取消了农业税和“三提五统”等针对农民的收费项目，转由国家以财政转移支付的方式来填补农村发展的资金需求。然而，在减轻农民负担的同时，实际上也取消了农村建设中要实现“统”的功能的内生资源［5］。1978 年以后，中国农村家庭承包经营层面的改革不断巩固与完善，集体统一经营层面的改革却没有及时跟进，导致农村集体经济发展滞后。

2016 年《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，将农村集体经营性资产以股份或份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据；坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失。股份制改革的核心是以“三权”促“三变”，其目的是真正能够体现农村的集体经济，无论是不动产还是动产都属于农村集体经济的全体农民所有［6］，发展新型农村集体经济不能损害农民的经济利益。

农村集体经济改革朝着集体优越性和个人积极性完美结合的方向发展［4］，因此如何平衡集体与个人的关系成为发展新型农村集体经济的研究热点。

2 新型农村集体经济的内涵

学术界对新型农村集体经济内涵尚无统一共识。新型农村集体经济以集体所有制为基本前提［7］，建立在产权清晰基础上的合作制、股份合作制的经济基础上［2］，具有合理的治理机制和利益分享机制，实行平等协商、民主管理、利益共享的经济形态［8］。综上所述，可以认为新型农村集体经济是在农村集体土地所有制的基础上，以股份经济合作社为载体，各经营主体自愿联合，实行多种分配方式的公有制经济。

新型农村集体经济作为公有制经济就必然存在经济性和社会性两个方面。经济性体现在推行农村集体资产股份制改革，改变一直以来农村集体资产产权不清的现状。而产权的一个主要功能就是引导人们最大程度地将外部性内在化［9］，明晰的产权能够提升村集体的经济运行效率；但农村集体经济深深嵌入乡土社会，这就意味着其不能完全按照市场规则运行［10］，因此，新型农村集体经济社会性指存在于集体经济系统中，但并不直接产生经济效益，而是与集体成员的生存保障、群体归属、人际互助、文化心理等直接相关的机制或因素［11］。

3 新型农村集体经济的发展困境

新型农村集体经济的发展虽然取得了许多成就，但在发展中还存在着产权改革的局限性和集体统筹能力不足的问题，主要原因分析如下。

3.1 农村产权改革的局限性

农村产权改革的目的是实现农村的规模化经营和通过实现村民与村集体的利益联结，加强二者之间的联系。进入后工业化时代，由于村集体缺乏专业的经营能力和承担的社会成本较高，发展以集体土地为原始资本并获取集体收益的租赁型集体经济成为了共同趋势［11］。农村集体资产股份制改革主要是用来规范富裕村股份分红的问题，而对于那些集体资产匮乏和土地价值不高的村庄来说，农村的产权改革并没有让这些村庄具备发展租赁型集体经济的能力。

3.2 集体统筹能力不足

农村土地制度改革是将土地承包关系由原来的“债权”转变为“用益物权”，通过农村集体土地的“三权分置”以及立法，保障土地承包权长久不变，让农民在土地经营权流转过程中获益［12］。土地承包关系的转变，让村民承包土地不用承担任何责任和义务，只强调家庭经营土地的权利，加重了村民对村集体的汲取，使村集体失去了统筹经营土地的能力和从土地中获取收益的途径。

4 新型农村集体经济的发展模式

新型农村集体经济发展模式可分为内生发展和外生发展两类。外生发展是依靠政府、资本带动的，其本质是逐利，核心假设是认为外部力量介入能够刺激农村的发展［13］。由于该模式是自上而下依靠资本推动经济增长，在资本的“虹吸效应”作用下，农村资源向城市聚集，造成农村资源流失并限制农村的内生发展。政府推动农村集体经济发展，一是通过“分红”的形式增加农民收入，避免村民承担风险；二是村集体稳定增收。在这种情况下，村集体只能“代替”村民发展经济［14］，把村内的资源投资到城市的中低风险领域中。但根据乡村振兴的战略要求，新型农村集体经济的发展并不是简单地增加收入，而是要村集体根据村庄的具体情况把农民组织起来，整合、经营各类资源，发展农村产业经济。新型农村集体经济如果只是把村集体利润或资产直接分给农民，实际上是巩固了农民“等靠要”的思想，削弱了农村内生发展能力。

与外生发展模式不同，自下而上的内生发展模式则更强调本土组织开发当地资源能力的提高，是指不依靠外来资源的帮助，与当地产业紧密相连［15］，强调地方对发展选项的决定权，对发展进程的控制权，对发展利益的享有权的发展模式［13］。通过增强内生发展能力，实现地方可持续发展的目标。但是，内生发展模式如果过于强调地方权力而忽视与政府和城市之间的关系，也是不适应全球化发展潮流的。

新型农村集体经济的发展应结合内、外部2 种发展模式来共同开发乡村资源，构建多元化的产业结构，建立一种在各阶段附加价值都能回归本地区的产业关联［15］，以集体资产股份制改革实现利益的共享，以村民的共同参与保障发展是向着有利于本地区的方向推进。

5 新型农村集体经济路径选择

本研究根据上述2 种发展模式，按照资源要素的配置方式总结出投资型、租赁型、服务型、经营型4 种新型农村集体经济的发展路径。不同路径的集体经济发挥的经济作用和社会作用各不相同，具体内容分别如下。

5.1 投资型集体经济

投资型集体经济属于外生发展模式，有两大特征：一是由政府或社会资本推动，资金向低风险领域聚集；二是在发展过程中对集体经济“统”的要求不高。投资型集体经济本质是将财政转移性支出转化为集体经济经营性收入。典型案例如浙江省市、县级政府组织大量行政村进行抱团，把参与抱团的集体资产以参股的形式投资到发展条件优越的“飞入地”，项目再由专门的投资公司负责资产的经营和管理。其中，桐乡市“百村抱团”项目每年为全市村集体经济经常性收入增加3 000 万元［16］。投资型集体经济的发展路径是把“三资”折价入股较成熟的市场经营主体，实现多要素联结与稳定分红，避免集体经济直接遭遇市场经营风险以及投资产业经济可能发生的固定资产沉没现象。因此该类型的集体经济适用于资源匮乏、人才缺失，难以进行内生发展的传统农村。投资型集体经济发展困境，一是农村集体经济组织与涉农企业合作要求的分红利润较高，而涉农企业大多拥有方便且优惠的贷款渠道，农村集体经济的加入反而减少了涉农企业的利润；二是政府对农村集体经济项目资金管理严格，农村集体经济组织与企业联营，影响到企业的经营管理。

考虑到农村经济的长远发展，投资型集体经济可以设置一定比例的集体股，用于扩大再生产。一方面，村民得到分红，收入增加，有利于提高发展集体经济的信心；另一方面，村集体经济实力增强，有利于改善农村基础设施条件。把改善农村基础设施与村庄向产村融合和产业融合转型发展相联系，以此来解决外生发展模式下村集体代替农民发展经济的难题。

5.2 租赁型集体经济

租赁型集体经济属于内生发展模式。从追求经济效益上看，与投资型集体经济类似，均是最大程度规避经营风险，实现利润分红的经济形态。租赁型集体经济通过股份制改革的路径，把集体资产折股量化到个人，实现农民与集体资产的利益联结，盘活集体资产。典型案例如浙江省平湖市借助接轨上海，大量企业和人才涌入当地的东风，发展“集体+农户”模式的“新乡邻”公寓项目，农户委托村集体将闲置农房统一改造提升后租赁给企业。企业租金为4.5 万～5.0 万元∕月，农户年租金收益达2.0 万元以上［17］。租赁型集体经济缺点在于，对区位条件和当地经济社会发展水平要求较高，没有提高村集体组织农民的能力，很难达到乡村振兴的战略目标。对于拥有优越区位条件的农村，村集体可以设置集体股，集体组织出资改善村内的基础设施，发掘本村特有的文化、景观，着力打造“文旅+租赁”的发展路径，调动农民参与发展新型集体经济的积极性和创造性。

5.3 服务型集体经济

实践中有2 种服务型集体经济。一种是外生发展模式下的集体经济，通过成立股份经济合作社（组织成员主要以村内老人为主），依靠政府发包道路养护、绿化工程、物业管理等简单的市政工程项目获得稳定收入。该种集体经济本质是把政府财政转移支付转化为集体经济的经营性收入。另一种是内生发展模式下的服务型集体经济。随着农村市场的不断完善，农民专业化分工成为必然趋势，旧的生产资料已不符合逐渐转向专业化分工农民的生产、生活需求。单个农户无法支撑各种服务生产、生活所需的现代化装备。内生发展模式下的服务型集体经济，通过村集体协调村民与政府、各经营主体之间的关系，整合、管理政策扶持的资源，改善农村的基础设施、引进新生产技术和生产设备，以此提高村民提供生产性服务的能力。在乡村建设的过程中充分尊重农民的主体地位，坚持村民与外来组织共同开发乡村资源，保障农民享有发展带来的权益。如村集体利用政府扶持资金成立农机合作社，允许村民和各经营主体以资金、农机、土地流转的形式入股合作社，利益分配以按劳分配为主体、多种分配方式并存的形式存在。服务型集体经济不仅通过提供代耕、代种、代管、代收、代烘等生产服务增加经营性收入，而且土地流转进入合作社，实现了土地的规模化和集约化经营，最重要的是村集体在整合内外部资源进行乡村建设的同时，也提高了自身的发展能力。

服务型集体经济优点在于不用直接面对市场经营风险，且对区位条件要求不高，对于经营性资产缺乏和人才紧缺的传统农村来说，该模式有利于增加农民收入、增强农村内生发展能力和提高农民组织化程度。但服务型集体经济组织需要不断拓宽生产性服务范围、培育职业农民和及时更新农业设备，以防被市场淘汰。

5.4 经营型集体经济

经营型集体经济是村集体立足本地优势和资源禀赋，独立开展经营活动的一种经济形态［18］。经营型集体经济立足于产业振兴，积极探索一二三产业融合发展，开发“四荒地”进行种植业、林业、畜牧业、渔业生产，推动农业从种养环节向农产品加工流通等二三产业延伸。结合特色旅游发展概念，打造“绿水青山+乡村文化+产业支撑”的发展路径，发展田园养生、研学科普、民宿康养等休闲农业新业态。由于经营型集体经济直接面对市场的经营风险和投资金额较大，因此，它需要一个能够将各利益团体集合起来的组织结构［15］，并且该模式下乡村经营开发的过程、选择、利益都要以本地为主。另外，发展经营型集体经济对当地的交通和资源条件要求较高，需要党组织对产业关联性高的资源进行统筹利用和整体开发，还要有以职业经理为基础的专业化团队开展运营［19］。

6 新型农村集体经济的发展策略

6.1 增强村集体经营外部资源的能力

农村税费改革后，国家对农村的补助越来越多，村集体不只要利用外来资源推动集体经济收入的增加，更重要的是增强其“统”的能力，利用自上而下的资源，组织小农户对接现代农业发展，这表现在土地流转、农业社会化服务、土地整治等项目实施方面［20］。

6.2 赋予村集体一定权利

村集体要有能力为农户提供共同生产服务，就需要被赋予一定的权利。一是调整农户土地的权力；二是向农民收费的权力，这是分配农户的责任与义务、形成责权利均衡的重要方面［21］。村集体可以有偿回收从事非农产业农民的土地经营权，也可以对向村集体租赁被回收的土地经营权的其他农民或经营主体收取土地流转费。另外，为了保障农民随时有土地可承包，农户和经营主体承包的土地不能对外流转。这既让村集体有权调整土地，实现土地集中连片经营，也让村集体有能力提供农业公共服务和农业基础设施建设。