档案服务业“走向依法治理”浅议——以编制《档案服务外包工作规范 第4 部分：档案整理服务》为例

陈晓霞/浙江省档案事务所有限责任公司

2003年5月26日，时任浙江省委书记习近平在视察浙江省档案局（馆）时，提出档案工作要“走向依法管理，走向开放，走向现代化”。20年来，浙江省档案工作始终坚持以“三个走向”为根本遵循，超前谋划、务实推进，各项工作走在全国前列。正是得益于良好的档案工作生态，浙江档案服务产业发展迅猛，日益成为保障和推动全省档案事业发展的重要力量。

档案服务业是浙江档案事业的重要组成部分，浙江档案事业“走向依法管理”也必须包括档案服务产业的“依法管理”。要实现档案服务产业“走向依法管理”，必须以档案法规体系的科学完善为前提，以档案法规体系的有力执行为条件，以档案法规体系的监督检查为保障，提高档案服务产业的治理能力，实现档案服务产业治理体系和治理能力的现代化。

推动档案服务产业“走向依法管理”，国家档案主管部门主持制订的多个政策文件涉及了档案服务产业规范发展的问题，其中档案行业标准《档案服务外包工作规范》是最全面、最系统的一个。笔者有幸参加了《档案服务外包工作规范 第4部分：档案整理服务》的起草工作。现从档案整理服务这个角度谈谈档案服务产业相关法规标准的完善问题。

1 编制背景

随着经济高速发展，国内档案管理外包服务需求快速增长，来自金融机构、大型企事业单位的大量业务资料、凭证、单据等呈几何级数增加，与原本有限的公共档案管理设施资源形成了鲜明对比，专业档案管理外包服务企业由此开始涌现出来。据不完全统计，仅浙江省档案服务企业已达5900多家，从业人员3万余人，年产值约30亿元。每年新成立档案服务企业400多家，主要从事档案整理、档案数字化扫描、档案软件开发、档案修复、档案用品经营、档案信息资源开发利用等，预计到“十四五”末，年产值达到50亿元，从业人数超过5万人。但是长期以来，全国档案服务业缺乏专门性、针对性的标准规范，导致档案服务外包工作中管理模式和标准规范不统一，档案服务质量良莠不齐。甚至部分的档案服务外包后出现了破损、遗失、泄密等诸多不可估量的后果，缺乏管控，阻碍档案服务外包工作的长远发展，不利于建立规范有序的档案服务市场。

2 标准编制思路

公司在30年的档案服务过程中，遇到诸多问题，限制了档案服务业自我提升的步伐，也阻碍了档案服务业的整体规范有序发展。因此在参与编写档案整理服务规范时注重抓住从委托方和承包方在档案服务中各自的职责、安全、规范和验收要求等方面分析原因并给出规范解决的途径。主要存在以下问题：

2.1 外包服务监督管理职责不明

在项目实施中存在部分委托方业务部门因缺乏档案外包实践经验，往往在争取到项目经费并落实档案外包服务公司后，并不清楚应该如何规范管理和监督档案服务供应商。有些甚至把所有档案相关工作都交由承包方承担，任由档案服务供应商安排人员、设备进场，对档案进行整理、存放等，未根据发包方业务特点结合国家相关标准制定相应档案外包工作管理和安全规定，未能对项目的整体实施做好规范化管理。

2.2 外包服务场所安全隐患频现

档案外包服务的工作场地，是对实体档案进行整理、数字化加工等操作的暂存地，又是档案信息化成果的源生和汇集地，场所的安全性在整个档案整理和数字化外包过程中的重要性不言而喻。但不少发包方在场所设置上，较为随意，不仅大都未建立全方位监控管理系统，存在安保和消防设施不到位的风险，而且还可能将档案整理加工服务的场所安在档案库房内，根本无法从场地上保障档案外包服务的安全。

2.3 档案服务过程中操作不规范

档案整理和数字化加工是流水线式的工作流程，需要对档案进行批量处理，人为接触档案的环节非常多。但人为操作不规范给实体档案带来了各种安全隐患。档案拆线重装过程中容易导致档案未能恢复原样、装订顺序混乱；重新打孔伤害实体档案等问题；年代久远的珍贵老档案，普遍纸张质量薄脆，在加工过程中容易对实体档案形成一定的破坏。

2.4 项目结束的验收无标准参考

档案外包服务项目结束后，部分业主对于验收标准不熟悉，不知道从哪些方面对服务质量进行检查，缺乏统一的标准规范，尤其是档案积累的量非常多的项目，短短的验收时长更是无法做到全部核对，种种情况都对验收工作提出了挑战，也使得档案的服务质量难以保障。

3 标准编制过程

本规范于2020年4月申报档案行业标准，同年8月正式批准立项。2021年1月经标准起草小组广泛深入调研形成初稿； 3月通过线上和线下讨论相结合的形式，对标准做反复修改后提交了征求意见稿；2021年5月份针对在全国范围征求到的意见认真讨论修改完善征求意见稿，提交专家初审。于6月初通过了专家预评审会，结合专家修改意见和建议完善，最终修改形成送审稿。具体编制过程为：

3.1 文献调查

公司同标准起草小组收集了国内有关档案工作相关规定，查询了国内外与档案管理服务外包工作和档案整理服务工作方面相关的图书、论文、法规、标准、规定等各种文献资料，了解当前国内外档案整理服务外包工作和相关要求。

3.2 实践调研

2020年10月至2021年6月，公司同标准起草小组先后赴山西、北京等地，对山西省档案局、太原市档案馆、晋中市档案馆、山西省交通运输厅、九方华科数字技术（北京）有限公司、山西天骏科技有限公司、新华人寿保险股份有限公司、北京东方博泰文档外包服务有限公司等单位进行了8次实地调研，组织了3场发包方和承包方参加的专题座谈会。深入调研档案整理外包服务工作需求，了解各地档案整理服务工作中好的做法、存在的问题。通过调研和公司前期实践总结的服务经验，得出标准应主要抓住三个方面的管理要求：一是加强人员管理。要求标准中明确在整理服务人员素质、技能以及人员稳定性方面加强管理。二是加强过程管理。应明确在服务过程发包方应该做什么、承包方如何实施管理，包括设施设备、工作场所、服务质量等。三是确保档案安全。应明确档案实体和信息安全的要求。

3.3 全国征求意见

标准起草小组在调研的基础上起草了《档案服务外包工作规范 第4部分：档案整理服务》，对档案整理服务外包工作规范相关内容进行了1次集中讨论，5次视频会议形式研讨，在此基础上形成了全国征求意见稿。2021年4月，全国征求意见稿得到自然资源部、军办保密和档案局、北京市档案局、四川省档案局、重庆市档案局、广东省档案馆、江西省档案馆、中石化、交通银行、中国航发档案馆、交通运输部档案馆、南光集团等多方反馈，标准起草小组汇总后形成了56条意见和建议。经过小组讨论，最终采纳了48条，主要是对涉密档案需谨慎外包、对发包方外包的总体要求、完善场所管理和验收管理等的建议最后，统计出的采纳率为85.7%。起草小组逐字逐句推敲，对标准进一步认真修改完善。

3.4 专家预评审会

标准起草小组于2021年6月7日，在北京组织专家对本标准进行了专家预评审。评审组专家一致同意通过《档案整理服务外包工作规范第4部分：档案整理服务》（送审稿），同时也提出了两项修改建议：一是按照《标准化工作导则 第1部分：标准的结构和编写》（GB/T 1.1-2020）的要求进一步修改完善标准文本；二是进一步明确保密和敏感信息范围，细化整理服务内容，统一规范相关表述。针对预评审专家提出的建议，起草小组在会后立即组织修改完善。按要求规范了标准文本，进一步明确标准的适用范围，对标准的名词解释做进一步梳理，逐字逐句推敲规范标准用语。

3.5 第二十九次标委会

全国档案工作标准化技术委员会第二十九次年会上，本标准责任委员们再度审视标准的准确性和可操作性，全票通过了评审，同时也给出了4条修改建议。对此，标准起草编制小组成员认真研究并逐一进行修改和完善。

一是根据意见，标准起草编制小组立即通过电话调研了浙江省内和其他省份多家档案整理服务的企业，基本确认标准规定的个别流程可能未全部涉及，但仍可参考本标准对整理服务外包工作的要求进行规范管理。档案整理服务之外的其他服务事项（如档案数字化服务，档案管理咨询服务，档案寄存服务等）可参考其他服务类型的规定执行。 二是已参考GB/T 1.2-2020要求，对第3章的术语和定义进一步规范了排版格式并增加了英文翻译、《参考文献》和终止线。三是调整了4.2-4.3“档案整理项目组以外人员”的表述。四是编制小组反思对抽检率的确定情况完善了4.7.4的表述，提出“要求抽查比例不应少于各类档案总量的20%。明确了整理服务质量准确率要求达到95%及以上，其中条目数据与档案实体对应关系的一致性、档号准确率要求达到100%。”

4 标准主要内容及特点

本标准规定了外包整理服务的术语定义、发包方工作规范、承包方工作规范、信用评价与质量监督、工作用表样式。本标准适用于机关、团体、企业事业单位和其他组织开展不涉及国家秘密的传统载体档案整理服务外包工作。

标准首先对档案整理、档案整理外包和档案整理服务分别做了定义。统一本标准所指的档案整理的工作对象系传统载体档案实体而非电子档案和档案整理工作的具体内容；明确发包方作为档案整理外包工作的主体，应在开展档案整理外包工作前确定需求和待整理档案的范围、内容；明确承包方作为提供档案整理服务的主体，应根据合同约定，合理合规开展档案整理服务最终满足发包方需求。其次，从总体上对档案整理服务外包工作涉及的发包方、承包方在整理服务过程中应承担的责任及相应的工作做出规范要求。

一是提出发包方工作规范。明确发包方在服务外包工作时应遵守的原则，梳理整理服务外包的内容、范围和需履行的责任。具体分别从前期准备、人员管理、场所管理、设备管理、过程管理和项目验收为发包方提供规范外包工作所需履行的职责和安全管理等方式方法。

二是提出承包方工作规范。明确承包方应遵循DA/T 68.1总则中对于承包方能力建设做出的要求。分别从项目开工准备、人员保障、场所管理、作业管理、交付撤场和后续管理，六个维度对承包方在服务过程中应履行的职责和安全管理等方式方法。

三是提出面向承包方的信用评价与质量监督途径。主要包括建立信用评价档案开展工作、做好服务质量监督以及服务质量投诉等。

标准根据实操需求做了相应的资料性附录，供标准使用者参考与借鉴：附录A提供了整理场所人员进出登记表样式，附录B提供了访客进入整理场所审批表样式，附录C提供了工作联系单样式，附录D提供了项目问题跟踪表样式。

本次制订的标准内容涵盖外包整理服务全流程各阶段，对项目的发包方和承包方均提出具体要求，有助于促进档案整理服务整体质量的提升。此外，本次标准中信用评价与质量监督体系的确立，严格把控承包方的服务质量，指导发包方对于项目的整体质量监督、检查和验收。创新建立服务信用评价档案，为后续项目发包方对承包方的信用情况提供直观的参考。

5 档案整理服务标准建设的体会

标准体系的建设是档案服务业中外包服务管理实现规范化、科学化、制度化的重要保障，更是档案服务外包市场规范发展的必由之路，对推动档案事业发展具有现实意义。

为达到档案服务外包工作关于档案整理服务的标准化体系建设，需要统筹发包方、承包方和第三方监督的关系以及标准规范的可实施、可执行、可统一和有参考价值的要求，公司协同标准制定小组推动标准在项目管理上的应用。

5.1 全员参与，实践反馈

标准的探索制定是一个长期持续改进的过程，尤其行业标准需要非常可具有操作性。特别是涉及承包方作业管理的部分，每个流程的规范都需要具体项目来不断实践，寻求最优流程，反馈到标准制定小组中，进行修订完善。调动全员资源参与标准探索，融合集体智慧，凝聚群体力量，让档案整理服务外包工作可以更加顺利的开展，制定的标准也更全面更规范。

5.2 系统管理，统一组织

档案整理服务规范的标准建设需要遵从《档案服务外包工作规范 第1部分：总则的要求进行系统的管理。无论是参与哪一分部的档案服务内容的规范，都需要符合系列标准的要求。在国家档案局统一组织下，积极主动承担并合理安排编制单位分工，制定严谨的编制计划，锚定时间节点去逐一落实。

5.3 源于实践，持续优化

档案整理服务规范的拟定不是一蹴而就，而是一个需要结合实践工作，复盘项目，不断优化、不断改善，持续探求标准细节，提升标准质量，严苛把握每一个细节的，力求制定一个最优的档案整理服务外包工作标准。通过标准制定有助于单位项目管理不断优化和完善，过程中也无形中强化了档案服务人员的工作意识，尤其是服务质量意识与保密意识。同时反馈到我们编制的规范，具备了规范性和可执行性。

5.4 质量第一，服务规范

档案服务外包工作的体系建设需始终坚持以档案服务质量为中心。明确以质量第一的理念基础上，深入挖掘每一项标准对档案整理服务质量提升的促进作用，细化各项管理表格，用标准的建设和确立倒逼档案服务工作质量提升。借助信用评价与质量监督的各种要求作为整理服务过程中的反馈机制，收集发包方信息反馈和档案主管部门质量监督反馈。

档案整理服务的标准制定是档案服务外包工作体系化建设的重要内容。深刻领悟和把握“走向依法治理”是本次标准制定的重要思想灵魂。用规范完善档案法制管理，着力细化档案服务工作责任，构建上下贯通、执行有力、协同高效的档案服务工作，有利于提高档案服务外包工作科学化、规范化和制度化水平。