权利—能力型建设：全过程人民民主的立法逻辑

拜荣静　赵嘉玲

〔摘要〕全过程人民民主作为立法的基本原则，修复了民主权利与立法主体行为能力逻辑割裂的立法样态。民主权利作为全过程人民民主的立法基础逻辑，内嵌权力源于人民、权利属于人民等要素。民主权利的立法保障必须依托于立法主体的行为能力才能有效展开。人民代表大会制度是实现全过程人民民主最重要的载体，协商民主是推动全过程人民民主的独特优势，旨在塑造一种包容理性对话的“关系模式”。民主权利与立法主体行为能力的逻辑耦合，根本上需要改善党领导立法的方式，合理运用党委在重大立法事项中的决策权。基层立法联系点是人大主导立法的新型制度载体，为两者的逻辑耦合提供了关键途径。立法是否代表了民意，最终须由人民评判，对此，应当加强民主监督机制对立法建设的保障作用。

〔关键词〕全过程人民民主， 民主权利，行为能力，立法主体行为能力

〔中图分类号〕D901 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004- 4175（2023）06-0108-10

作為历史连续性和继承性的一种表征，全过程人民民主的“全过程”性更加完整地表达了立法的“民主”本质。2021年10月，习近平在中央人大工作会议指出：“我国的全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”〔1〕在“过程民主与结果民主、程序民主和实质民主、直接民主与间接民主、人民民主与国家意志相统一”的“全过程”民主实践中，所有的重大立法决策都由民主程序、民主酝酿和民主决策产生。习近平关于全过程人民民主的价值阐述和程序设计充分揭示出“全过程”之于立法的“民主”价值。

溯源法理，立法是一项法定立法主体在其立法职权范围内为平等主体或非平等主体之间分配权利（权力）、义务、责任的集体性活动，亦是实现人民当家作主政治目标的法定途径。立法主体作为人民授权的合法“代言人”，其职责是将符合广大人民群众意志的利益通过法定程序转化为法律，进而以国家强制力保障民主权利的充分实现和国家权力受制于民。然而，立法的科层化现象使得人大的立法过程间接地由政治判断转变为“利益平衡术”，由此便加剧了立法过程中不同部门的博弈〔2〕，并在一定程度上导致了本应合二为一的民主权利和立法主体行为能力的逻辑割裂。即立法意欲追求的全过程民主的立法本质被立法利益所掩盖，加之立法主体行为能力的式微使得立法过程或隐或现地暴露出“人民形式上有权，实际上无权”的样态，最终民主立法仅仅体现“结果的民主”，其价值也成为“民主的工具”。至于立法过程中人民是否有效获取立法信息、能否平等参与和有效表达、表达意见和诉求的过程可否平等协商、协商的结果是否尊重了少数人的权利、人民能否有效参与监督等则缺乏周全性安排。

2023年修正的《立法法》将全过程人民民主作为立法原则写入法律文本，一方面深化了民主立法的内在价值，明确昭示民主立法绝非简单等同于立法结果的民意最大化，强调将民主全面覆盖于立法的全过程和全链条，以保障立法的过程是平等尊重人民权利、人民自由表达诉求、公开说理协商的过程。另一方面塑造了全过程人民民主的立法观念，通过矫正立法主体偏颇于立法利益或立法技术，而忽略民主权利保障的立法行为能力弊端，达到弥合民主权利和立法主体行为能力逻辑裂缝的目的。申言之，在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的背景下，全过程人民民主为民主权利和立法主体行为能力之二重能力的耦合提供了具体机制。它强调在发挥人大主导立法功能、人民政协协商立法优势等行为能力基础上，通过健全党领导立法的决策机制、释放基层立法联系点的民主“红利”、加强民主监督机制的保障能力等，推动民主权利和立法主体行为能力的有机耦合，最终使得所有的重大立法决策都由民主程序、民主酝酿和民主决策产生，每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

一、民主权利：全过程人民民主的立法基础逻辑

人民当家作主的政治目标经由宪制结构转化为具体的民主权利。立法作为宪制结构运行的重要环节，实质上是对民主权利具体化、规范化的过程。全过程人民民主背景下，人民只有全方位、全链条、全过程地参与立法实践，才能真实地体现并保障人民当家作主的地位。溯源根本，全过程人民民主是对马克思主义民主理论所主张的议行合一权力结构的承继与创新。在议行合一权力结构中，权力不再是金钱的附属物，而是实现人民当家作主的正当权利。析言之，诉诸权力的来源是立法体现人民当家作主地位的逻辑起点，诉诸权利属于人民是立法彰显人民主体性的关键基点，保障民主权利是全过程人民民主的立法要求。

（一）理论层面：权力源于人民是全过程人民民主的立法起点

诉诸权力的来源是立法体现人民当家作主地位的逻辑起点。马克思主义民主理论充分吸纳了巴黎公社的政治实践，特别是其议行合一的权力结构为马克思提出人民当家作主的无产阶级政权提供了依据。马克思在《论法兰西内战》中指出：“公社的真正秘密就在于，它实质上是工人阶级的政府，是生产者阶级同占有者阶级斗争的结果，是终于发现的可以使劳动者在经济上获得解放的政治形式。”〔3〕158而关于“经济”和“政治”与无产阶级政权的关系，恩格斯进一步指出：“国家是从阶级对立的需要和冲突中产生的，所以它是最强大的，在经济上占统治地位的阶级，借助于国家而在政治上成为占统治地位的阶级，进而获得了凌驾于社会之上的力量。”〔4〕191但是这种力量“全部取决于金钱，所以他们要取得政权就只有使金钱成为人在立法上的行为能力的唯一标准。……这样，他们通过选举权与被选举权的财产资格的限制，使选举原则成为本阶级独有的财产。立法被赋予“财产”的底色，结果无疑是“滥用立法权去强迫大多数人的利益服从少数人的利益”〔5〕292。为使少数人的利益获得正当性基础，资产阶级又利用由少数人掌握的议会，将“统治阶级的法律提升成为国民的普遍意志，而在行政权力面前，国民完全放弃了自己的意志，服从于他人意志的指挥，服从于权威”〔6〕563。

巴黎公社作为无产阶级首次社会革命的产物，是“推翻资产阶级统治，建立由人民当家作主政权的第一次伟大尝试”〔7〕。其伟大之处在于，一方面公社把选举权真正的重新还给了人民〔8〕。人民通过普选的方式选举、监督并撤换自己的代表，实现自身从“财产”附属物到权力所有者主体地位的转变，另一方面议行合一权力结构为人民的选举权赋予实质性意义。经由人民选举产生的公社是人民通过自己的力量管理自己事务的组织，享有最高的立法权和执行权，公社委员代表人民的意志、以人民的名义真实地参与到国家公共政策的决策、管理、实施。

列宁继承了马克思主义民主理论，并在国家治理中深化了人民当家作主与立法的关系。苏维埃政权建立后，在社会主义实践中列宁深刻地认识到，“新政权是大多数人的专政，它完全是靠广大人民群众的信任，完全是靠不加任何限制、最广泛、最有力地吸引全体人民群众参加政权来维持的”〔9〕378。因而，“苏维埃是被剥削群众自己的直接组织，它便于这些组织自己用一切可能的办法来建设国家和管理国家”〔10〕243 。而且“人民群众参与国家实际管理的步骤——愈多样化愈好——应该详细地记载下来，使之系统化，用更广泛的经验来检验它，并且规定为法规”〔11〕111。列宁将人民群众的信任作为维护苏维埃政权的根本“法宝”，并将体现人民意志和利益作为社会主义国家立法的根本准则固化下来，使人民的主体性地位不仅得到法律的确认，而且以法律的形式确保人民群众参与国家治理。

（二）历史层面：权利属于人民是全过程人民民主的立法基点

诉诸权利属于人民是立法体现人民主体性地位的逻辑基点。肇始于巴黎公社，发展于苏维埃政权的社会主义民主，为中国共产党领导人民实现当家作主提供了理论指引和实践经验。事实也证明，中国共产党自诞生之日起就始终把坚守人民立场、维护人民根本利益作为革命运动的逻辑出发点，始终将立法反映和代表人民的意志作为民主立法的价值旨归。

第一，新中国成立后，民主权利获得政权结构的立法调适。作为新中国的第一部根本法，《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）在第12条规定的“中华人民共和国的国家政权属于人民”乃是对人民主权原则的最高宣示。“五四宪法”承袭人民主权原则，并从根本上确立了“国家一切权力属于人民，人民是国家的真正主人”。权力属于人民解决了主权的归属问题，但是主权如何行使，则需要从政权上予以回答。“五四宪法”规定的“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使权力的机关”，阐述了权力归属背后蕴含的人民权利的合法性来源。作为“主权者”，人民通过委托、授权，产生并组成国家各级政权机关，运行并行使国家权力、管理国家事务，这是将一般的权力关系转化为一种既具有强制性，又具有正当性权利关系的最重要方式。换言之，国家政权机关的“权力”因得到宪法的认可和支持，而被转化为一种具有合法性逻辑的正当权利。所以，人民当家作主的“权利”与国家政权机关的“权力”是辩证统一的〔12〕。一方面国家权力经由“宪法确立的法权结构兑现为‘权利属于人民’的立法理念”〔13〕154，另一方面权力来源的民主性和权力行使的民主性〔14〕经由人民代表大会制度兑换成人民依法参与国家管理的民主权利。实践延循理论而展开，立足于当时开展民主和法制建设的任务，“五四宪法”不仅较为系统、完整地规定了公民的基本权利和义务制度，还为公民参与法制建设提供了实践机制。例如，1956年《高级农业生产合作社示范章程》在起草过程中，不仅吸收了各地主管农业合作化工作的干部参加起草工作，而且还将草案交给人民群众进行了广泛讨论，全国政协委员会也组织了座谈会对草案进行讨论，最后根据人民群众意见和座谈中所提出的意见对草案作了必要的修改〔15〕。可见，新中国成立后，立法的制定过程便采取了充分践行群众路线，恳切吸纳人民群众的意见的举措，该举措有效调动了人民群众参与立法的积极性，也为立法结果奠定了民意的基础。

第二，改革开放以来，人民民主与立法建设有机统一。受制于立法建设与彼时的社会革命密切关联，“五四宪法”中权力属于人民中的“人民”具有鲜明的政治性和阶级性，进而由宪法结构转化的人民权利只属于与敌人相对立的部分公民。“八二宪法”顺应党的十一届三中全会确立的社会主义法制化目标，将人民的各项管理权利纳入宪法规范和宪法秩序。此时“人民”的内涵和外延已然随着统一战线范围的总体扩大而相应扩大，人民民主的广泛性在宪法的确认下亦得到增强。所以，“人民”的含义在具体的法层面上是具有民主权利的公民之总和〔16〕。邓小平强调：“在政治上，要充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家，特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，要健全法制。”〔17〕322 为此，“八二宪法”草案在发扬民主和完备法制两个方面都取得了实际的效果。在民主程序上，“八二宪法”草案采取向全社会公开征求意见的方式，听取广大人民群众的意见，集中人民群众的智慧，把领导的意见和群众的意见结合起来，真正使人民群众参与到国家政治生活之中。在法律效果上，“八二宪法”草案不仅规范了人民代表大会制度，并且明确规定了各级人大及其常委会的立法权及其权限范围，同时将“公民的基本权利和义务”从第3章提到了第2章，有关公民权利义务的宪法条款也扩展到了24条。一方面以权利内容的扩张性体现了公民基本权利的重要性，另一方面说明由民主选举产生的各级人大及其常委会最能代表全体人民的意志，且只有作为国家权力机关的各级人大，才有权对国家和社会各方面的事务作出决定〔18〕。 恰如学者所言：“宪法所规定的公民基本权利和义务，仅仅是一些最重要、最基本的法定权利和义务，既不是公民法定权利义务的全部，更不是公民权利和义务的全部。”〔19〕除了基本权利之外，人民还依法享有以“各种途径和形式”参与国家和社会事务的权利，“依法”二字说明这些权利毋宁需要通过立法的方式予以规范化、法律化。例如，2015年修改《立法法》时，有代表提出：“立法论证会、听证会是推进民主立法的重要措施，但使用‘可以’的立法表述缺乏剛性，建议将‘可以’改为‘应当’。”〔20〕全国人大常委会最终采纳了该建议，并认为这是“拓宽公民有序参与立法，开展立法协商的有力措施”〔21〕。

第三，新时代以来，全过程人民民主为立法建设注入新动力。进入新时代，社会主要矛盾的变化为人民民主与立法建设的内在逻辑赋予新的内涵。立法是一项社会化工程，社会发展的客观情况就是推动立法的最大现实。在人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的社会主要矛盾面前，立法对全体人民权利的保障，开始从生存的权利转为追求美好生活的权利〔22〕。换言之，人民追求美好生活的权利对立法提出了更高的要求，要求立法始终为了人民、依靠人民、造福人民，始终把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到立法的各领域全过程。全过程人民民主将人民对立法的美好愿望转化为立法应当遵循的立法原则，具体要求立法的过程和结果、立法的程序和实质都充分吸纳民意，要求立法是直接民主和间接民主、人民意志和国家意志有机统一的产物。党的二十大报告提出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”便是以科学的视角对人民所享有的发展权利、追求美好生活权利的立法实践导向，这一导向从根本上要求立法应当反映遵循客观规律和人民意愿、应当公开透明、应当广开言路。

（三）价值层面：保障民主权利是全过程人民民主的立法要求

在最大范围内尊重民意、保障民主权利是立法的现实要求。我国宪法赋予人民广泛的民主权利，人民通过行使民主权利参与到国家治理和社会治理的全过程。这里存在着“民主权利”与“参与治理”的内在逻辑关联，前者从应然的层面赋予人民平等享有广泛的政治权利以及其他管理国家和社会各项事务的权利，后者从实然的角度保障人民享有的政治权利和其他各项权利能够实际运用到国家治理和社会治理的全过程。而“平等”之所以作为“权利”的修饰词，源于抽象的平等理念被规定为各项权利的过程，亦是平等被现实化、具体化、定型化的过程。在西式民主中，尽管人民享有选举权和投票权，但是多数人的统治与多数人的绝对权力直接宣告了西方选举是一项既不诚实也不体面的民主手法。人民有权选举，但是无权参与国家和社会治理，民主被异化为少数当权者意志的产物。人民当家作主理论深谙绝对权力之下“多数人统治”带来的民主异化弊端，主张“多数人的统治”并不是多数人“统治”少数人，而是一种按多数人“意愿”来治理国家和社会，但少数人仍然可以通过不同形式来参与治理，同时可对多数人治理行为进行合法性监督〔23〕。

欲行法治，立法先行。“从法治乃是对一切立法的限制这个事实出发，其逻辑结果便是法治本身应当是什么样的规则。”〔24〕261立法产生规则，规则予以立法约束。这种约束便是法治蕴含的“平等”价值理念。因此，一定程度上法治是一种立法的道德要求〔25〕。它强调每个公民可以在立法的全过程平等行使个人的同意权，并最大程度地尊重个人的自由意志。习近平指出：“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有选举权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”〔26〕其中，“四个要看”涵盖了西式民主所强调的民主权利，“四个更要看”则超越了西式民主对民主权利只局限于应然保护的窠臼，赋予人民选举权、参与权、表达权、监督权立法保障。即立法不仅以规则的形式固化民主权利，更深层次的意义是以立法主体的能动性和立法过程、结果的人民性来保障民主权利的践行。

二、行为能力：全过程人民民主的立法建设逻辑

在《现代汉语词典》中，能力是指“能胜任某项任务的主观条件”〔27〕900。阿玛蒂亚·森以研究“人与人之间的不平等关系”为起点，试图以“发展可行能力的方式使公众有效地参与公共政策的制定”〔28〕48。亨廷顿根据民主能力理论，认为“政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现”〔29〕21。由此，“能力”便与政治生活关联起来，且“能力”的强弱一定程度上决定着民主政治秩序的良善。民主能力是政治主体综合运用民主手段的主观条件，其目的是将民主权利付诸民主政治实践，并对民主权利的政治实践予以全方位的保障。《立法法》第六条第二款规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”所以，在社会主义立法中，政治主体的民主能力与立法主体行为能力是一体两面的关系。立法行为能力是为了制定出更高质量的法律法规理应具备的胜任立法工作的综合能力〔30〕，而高质量的法律法规又是各项民主权利得以保障、落实的载体。于此，立法行为能力实际上是民主权利的保障，民主权利是立法行为能力的行动旨归，立法主体行为能力的优劣直接影响民主权利的保障与落实程度。故而，欲实现二者的有机统一，创制高品质的法律法规，毋宁在全过程人民民主的立法指引下，提升人大主导立法的行为能力，发挥人民政协在立法建设中的独特优势。

（一）人大主导立法是全过程人民民主立法建设的关键

习近平在中央人大工作会议上强调：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。”〔1〕支持和保证人民行使国家权力须臾离不开人大及其常委会在立法中的主导作用和基层立法联系点的直接民主功能。

第一，人大主导立法保证人民全过程参与立法。由人民选举的人大代表基于人民利益最大化的原则对人民的愿望、诉求进行主导〔31〕，使其上升为法律是“国家一切权力属于人民”的立法化表现，也是人民真实意愿得以固定化、制度化、法律化的过程。行政立法权和司法解释权产生于人大，受到人大的制约和监督，由其制定和颁布的行政立法和司法解释亦具有民主正当性基础。所以，立法主体权力来源的法定性决定了无论是人大立法，抑或行政立法、司法解释都应以合乎人心、顺应民意、代表人民为立法原则，以为人民群众表达诉求、表明意志、维护权益、畅通民主参与渠道为立法手段，以制定出人民群众满意、管用、能解决问题的规则为立法目的。但是，在立法实践中相当程度上只有人大及其常委会主导下的立法，才能真正实现民众对立法过程的全程参与。当然，这并不意味着行政机关的行政立法和司法机关的司法解释缺乏民主基础。只是基于行政立法主体所处地位和所代表利益的不同，立法目的天然地带有部门利益的属性，进而衍生出立法动力并非全部来自民意，立法过程并非全面面向人民的立法弊端；只是司法解释作为“法源”的另外一种形式，在实践中不乏为了“填补立法漏洞”而任意扩大或者缩小立法内涵或外延，甚至对法律作出实质性删减、改动、变相曲解的行为〔32〕436-438。而人大主导立法正是为了解决立法需要全过程人民民主和民主无法覆盖立法全过程的张力而产生，它保证了人民全过程参与立法。

第二，基层立法联系点是确保人民全过程参与立法的制度载体。基层立法联系点为人大主导立法提供了具体的实施途径。它在为人民群众表达诉求、意志和愿望提供广泛参与途径的同时，能够将获取、征集到的人民群众的诉求通过识别、整合、转化等方式，客观、有效地反映到立法结果上。所以，基层立法联系点的基础是回应民生问题，关键是保证过程民主，根本是达到结果民主，三者在内部呈现的链条式互动构造了人大主导下的全过程人民民主的立法实践。其一，民生问题是基层立法联系点的立法导向。立法必然以民生问题为导向，即以人民在追求美好生活过程中的矛盾、问题、需求为指标导向。人大及其常委会在立法之前，唯有清楚地了解、获取、判别“何为”民生客观问题、民生实际难题，才能明晰“立何法”的问题。故而，人大主导立法的前端逻辑是让人民群众有全面表达诉求的途径、有全程参与立法的平台。其二，过程民主是基层立法联系点的立法手段。如果说基层立法联系点是将人民群众吸纳进来，了解民生难题的固定载体，那么人大及其常委会对人民群众的意见和诉求积极主动地进行回应，并在回应的基础上精准识别不同类型不同行业的利益诉求，以确保立法决策既具有普适性的同时，又不乏针对性则是立法的关键。其三，结果民主是基层立法联系点的立法目的。对人民群众的利益诉求进行回应之后，最根本的是将人民的意志和诉求客观、真实、有效地转化为立法结果。即立法不僅需要“扎实走过程”，也需要“真实合民意”。需要将过程性民主转化为结果性民主，需要将人民群众对生活的所需、所盼、所想切实转化为由国家权力予以保障实施的权利义务条款，以最大限度地为全过程人民民主立法建设提供规范保障。

（二）协商民主是全过程人民民主立法建设的优势

协商民主不仅是一种政治制度，亦是一种立法方式。推动广泛多层制度化的协商式民主立法，是立法践行全过程人民民主的特有形式和独特优势，也是保证立法民主性、正当性、管用性的有效途径。党的二十大报告提出“全面发展协商民主”，需要“推进协商民主广泛多层制度化发展”、需要“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。政治层面，这一观点是对西方建立在选举政治上相互攻讦形成的“否决性政体”的绝对超越。多党合作和政治协商制度在承认人民利益和价值多元共存的前提下，通过广泛民主协商的方式，将各党派、社会团体、无党派人士所代表的它所联系的那部分群众的特殊利益和特殊诉求，融入执政党为实现和维护全国各族人民利益和意志所制定的路线方针政策之中。立法层面，这一观点是对立法过程更应该以自由平等的协商、对话、讨论等方式，对各党派、社会团体、无党派人士所代表的各阶层的人民群众的意志和利益进行吸纳、回应与整合的要求。

恰如民主的真正价值是以“沟通理性”的方式体现多数人的理性而非多数人的偏好〔33〕，立法的真正价值亦需要通过民主沟通的方式，让广大人民群众有效地控制立法的具体程序。即人民只有有效地控制立法程序的前、中、后全部环节，才能为人民群众广泛、真实、有效地参与国家治理和社会治理提供合法性基础、广泛性途径。人民政协是民主协商的专门机构，具有广泛的代表性、包容性和中立性。如邓小平所言，“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织”〔17〕187，它主要“就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题进行协商、讨论”〔18〕188。近几年，由人民政协创立的政协委员下基层的“微协商”实践模式，打破了传统的政协“圆桌”会议模式，使专业化的立法力量直接下沉到基层，吸纳、听取基层人民群众的意见和诉求。可以说，在专业力量的带领下基层人民群众有限参与、被动参与立法的问题得以改善。

就理论而言，塑造实质民主有赖于对立法程序的民主控制，而有效、管用、真实的民主控制则离不开人民群众间平等对话的立法协商。之所以强调“平等对话”的立法协商，旨在审慎地表明全过程人民民主的民主协商之于立法而言，绝非单纯的主体意志表达，同时也非绝对的民主辩论。传统的民主协商，惯于强调立法参与主体的自我表达，因而往往以人民群众的意志表达来评定协商的民主性。但是，辩证而言：单纯的主体意志表达由于立法过程的非对话性和立法结果的非回应性，而与协商本身蕴含的“对话”“交流”等内在属性背离；绝对的民主辩论虽重视以主体公开的辩论、对话来锻造立法结果的民主，但由于缺乏“合”的要素而在增加立法成本的同时不易形成公共理性的产物。

区别于传统民主协商，全过程人民民主实质上塑造了一种新型“平等主体间”包容理性对话的立法协商“关系模式”。一方面“平等主体间”在认同广泛多元化的立法参与主体基础上，将立法参与主体从自我表达的时空中解放出来，主张在一种“我—你”的关系模式中进行平等的交往、对话〔34〕。另一方面包容理性强调在认同立法利益差异化、多元化的基础上，既允许立法参与主体之间进行平等的对话、交流，又对平等对话、辩论的民意结果保持理性。即理性地解决平等协商过程中可能出现的“平分秋色”的民意，理性地处理互联网时代立法可能遭遇的民众情绪盲从，以及由此产生的以多数人意志剥夺少数人权利的非民主的立法结果。综合而言，在这种关系模式中，立法行为主体并不处于绝对的支配性地位，而是作为居中的“裁判者”对立法参与主体平等协商、交流、辩论之后的民意结果进行“集中”的立法化表述。例如，《监察法》草案先后经23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会，以及人民政协、专家学者、社会公众的平等广泛多层的讨论之后，最终由全国人大敲定法律文本 〔35〕。可以说，依法有序、广泛开展的《监察法》草案意见征询过程，从根本上体现了立法协商对权威“祛魅”之后“平等主体间”包容理性对话的过程。

三、民主权利与行为能力耦合：全过程人民民主的立法发展逻辑

立法是根据宪法展开的集体性活动，为民主权利与行为能力提供了逻辑耦合“点”。在内容上，宪法既包括组织性规则，也包括基本权利规则。一方面，组织性规则意味着宪法能对国家权力系统进行建构，也能基于权力的民主属性对国家权力系统进行限制。另一方面，基本权利规则意味着宪法既能防范各种功能系统对民主的侵犯，也保障与维系着现代社会可能的民主分化〔36〕289-291。立法是宪法的“内容形成”和“越界控制”〔37〕，在宪法兼顾组织性规则和基本权利规则的情况下，自然对立法主体的行为能力和民主权利的逻辑耦合提出了现实要求，这也是全过程人民民主立法发展的逻辑基础。具体而言：一是要充分发挥人大主导立法的功能，释放基层立法联系点的民主“红利”，夯实立法的民意基础。二是要加强民主监督价值在立法建设中的保障作用，以创制高品质的法律法规。当然，在坚持和加强党的全面领导的政治前提下，党领导立法是民主权利和行为能力逻辑耦合的根本，所以，根本上还要合理运用党委在重大立法事项中的决策权。

（一）党领导立法是民主权利与行为能力逻辑耦合的根本

坚持和加强党的全面领导是发展全过程人民民主最根本的保证。马克思指出：“只有使法律成为人民意志的自觉表现，也就是说，它应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”〔38〕184人民的意志和诉求是党的政策的源头，党的政策对立法具有引领和先导作用。党领导立法为人民民主与国家意志的价值融合和规范转化提供了制度空间。重大改革于法有据要求发挥立法的引领和推动作用，但更重要的是要发挥各级党委对立法方向的领导和对重大立法事项的决策。

第一，最大化整合民意。列宁指出，“每一个公民都能参加国家法律的讨论，都能选举自己的代表”，但是这不意味着立法“可以不要一定的领导，不要由领导者的统一意志建立起来的严格的制度”〔39〕194。人民参与立法是践行人民民主的基本途径，但是立法坚持党的领导，才能最大程度地汇聚民意、表达民意，保证立法不偏离民意。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是用来解决人民要解决的问题的。党的一切领导行为和执政活动都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神。党的政策的合法性和正当性源于民主要素在政策形成过程中的全覆盖和全贯穿。立法既是对党的路线方针政策的规范化体现，亦是党开展执政活动的逻辑遵循。立法体现全过程人民民主，根本上要求党的路线方针政策的形成要把人民的利益放在首位，广泛听取意见和建议。所以，党在立法程序中的作用不是简单地分配和调节人民的利益，而是在開放决策过程中把人民的利益全部集中起来成为全社会共同努力的方向，把对人民差异化的利益追求变成实现社会总体利益的动力〔40〕。换言之，欲实现立法的全过程人民民主，毋宁要从源头上发挥执政党的领导权威和整合功能。

第二，改善党委决策权的行使方式。“有时候，科学问题难以验证，民主议题存在争议，唯有合法性是普遍而明确的标准。”〔41〕党领导立法，需要用依法决策来统领民主决策和科学决策，以保障立法决策的正确性。在我国的立法体制中，各级党委虽不是法定的立法主体，但却是法定的立法决策主体。这里的“法定”性源于法治体系下党内法规和国家法律的双重赋权。2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》指出，“党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设”等。《立法法》第三条开宗明义指出：“立法应当坚持中国共产党的领导。”党所确定的立法方针和立法建议与人民的意志和利益本质上是一致的，立法坚持党的领导是人民当家作主法律化的体现，也是人民行使民主权利的根本途径。应当明确，在决策方向上，党领导立法有且只是在政治方向或者类似于非程序性、非常规性重大议题的决策上。在决策方式上，党领导立法并非事无巨细地干涉立法，而是对于重大议题或者重大问题，各级人大常委会党组通常采取向各级党委汇报的方式，来加强党领导立法的科学性。在决策事项上，党领导立法主要通过审定立法规划和计划、提出立法建议、法律议案或法律草案等方式来领导立法工作。因此，明确党在立法中的决策权、改善党委行使立法决策权的方式，是全过程人民民主立法建设的根本。

（二）基层立法联系点是民主权利与行为能力逻辑耦合的关键

基层立法联系点作为一项自下而上逐步推动的实践产物，在全过程人民民主内在价值的统领下，已转变为新时代人大主导立法的新型制度载体和实践基地。一方面它创新了人民群众参与立法的形式，为人民群众表达意志、反映诉求提供了常态化的立法参与途径。另一方面它突破了传统民主立法科层制的限制，使基层人民群众的意见和诉求可直通国家立法机关和省级立法机关，有效根治了基层人民群众的意见在逐层向上递交过程中，可能出现的被打折的问题，有助于提升立法民意的精准性和完整性，是民主权利与行为能力有机统一的基础。

“人大及其常委会享有的是对立法重大事项的决定权”。这意味着立法结果是否民主，关键在于人大及其常委会在立法规划、法案内容、审议结果等立法过程中是否有效行使“最基本”的决定权〔42〕。而判断立法决定权是否有效的可识别性标准在于能否克服部门利益，进行系统性、统筹性立法。换言之，人大及其常委会只有真正倾听社会各界不同阶层、群体的利益诉求，在广泛协商、充分讨论中吸纳人民群众的意见、观点，才能避免立法过程中出现的利益纠葛，也才能保证立法结果的民主性。如是，全国人大常委会法工委建立了32个基层立法联系点，覆盖全国31个省、自治区、直辖市，辐射带动全国各地设立509个省级基层立法联系点和近5000个设区的市级基层立法联系点〔43〕。较之于线下听证会、论证会、讨论会，以及线上公开立法草案文本征求民众意见等传统“开门立法”方式，基层立法联系点并非是对传统民主立法方式的简单补充或环节嵌入，而是凸显了非科层制束缚下人大主导立法在民生问题获取环节的地域覆盖性和基层性。其最大的特点在于：直面科层制下民主立法自上而下摊派民意征求立法任务的天然弊端，以及立法征求意见过程中看似平等吸纳民意，实则选择性地倾向于专家学者意见的客观问题。通过设置固定化的基层立法联系点，一方面全国人大及其常委会可以就特定领域的立法项目直接联系相对应的立法联系点，以从根本上消除人民群众的意见在自下而上“有序”传达过程中被更改、被曲解的弊端。另一方面立法联系点这个实物的存在，真正解决了人民群众参与不足、表达不能、回应不够的问题，使人民群众具有有效表达意见、及时参与治理、主动进行协商的固定载体，并最终实现“靠人民立法”向“由人民立法”的转变。

因此，基层立法联系点不仅是纵向的民意表达载体，可直接、高效地将基层人民群众的意见和诉求传达至国家级立法机关，还是横向的民主协商、讨论、辩论的途径。人民群众向人大代表表達诉求，人大代表回应人民群众的诉求，回应的方式除了凝练最符合广大人民群众的意志之外，还包括对少数差异化、离散化的诉求进行精准识别、理性分析、精确回应，以矫正立法“多数决”机制下可能产生的对少数人权益空间的压缩，从而使得人大及其常委会主导的立法是“集中”与“民主”相统一的产物。

（三）民主监督机制是民主权利与行为能力逻辑耦合的保障

立法是否代表了民意，最终须由人民直接评判。在习近平提出的“国家民主不民主”的若干判断标准中，其中之一便是权力是否真正受到人民监督和制约。现行宪法第27条第2款规定：“国家一切机关和国家机关工作人员必须接受人民的监督”，并在第 41条列举了批评和建议、申诉、控告或者检举等基本权利。在立法坚持宪法至上原则的指引下，人民对立法的监督通常是对民主权利保障的同义表达，具体延展为对立法行为的监督、对立法结果的评估。

第一，完善人大代表与人民群众的联系机制。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第4条规定：“全国人民代表大会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督”“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系、倾听人的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益。”第44条亦规定：“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，可以列席原选举单位的人民代表大会会议，通过多种方式听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务，充分发挥在全过程民主中的作用”。可见，立法“体现人民意志，保障人民权益”绝不是抽象、空洞、无标准的，而是要求代表民意的人大代表在围绕“落实”民主权利的目的行使立法权时，又“禁止”其他国家政权机关侵犯民主权利。申言之，为了确保立法权的行使始终不脱离人民意志和权益的轨道，必须完善人大代表与人民群众之间的联系机制，即代表联系群众的机制和群众监督代表的机制。只有完善了代表与群众之间的联系机制，群众监督代表机制才有据可循。具体而言，除了完善代表选举制度外，还应完善代表在会议期间和闭会期间与群众联系的法律制度。例如代表和人大常委会委员在审议议案的过程中应通过多种方式征求群众意见，支持和保障代表通过网络平台与群众保持联系，支持和保障代表通过网络平台向选民和原选举单位公开述职，完善和规范代表在闭会期间的集体性活动方式，支持和保障代表以个人身份通过调研、走访等方式联系人民群众等〔44〕。如此，既可以将人民的意志和人民的诉求寓于国家政权机关的权力结构之中，又可以在民主集中制原则下始终让人民的监督贯穿于国家政权机关的权力运行之中。

第二，创新立法备案审查方式。欲实现全过程式的民主监督，除了完善代表与群众的联系机制，还要创新以公民建议为主的外部监督方式。较之于西方“三权分立下”对抗型/否决型审查模式，以人大及其常委会为核心的备案审查机制更倾向于以“沟通”和“协商”的模式来塑造共识性纠错模式〔45〕。即人大常委会工作机构并不针对有违宪或者违法“嫌疑”的立法文件直接作出否决性判断，而是先与立法文件的制定主体进行沟通，听取制定机关的意见之后再作出相关判断。于此，人大主导下的备案审查更多指向审查主体与被审查主体就“问题”立法文件进行沟通、协商的内部纠错活动。但是，这种内部纠错活动的弊端在于未能较好地吸纳民意，未能给予公民和国家之间适当的商谈空间。进而，以公民建议为主的外部监督方式旨在弥补人大主导下的审查机制的不足。

需要强调，公民建议的弥补功能并非人大主导的审查备案机制的附属物，而是专注于从公民合法权益的保障角度为法制统一提供民意的动力源泉。如学者所言，若缺乏这一动力源泉，法制统一的合宪性审查就会面临水源枯竭的困境。实践亦表明，因公民建议而引起的对诸如收容教育制度、“超生即辞退”规定的审查监督凸显了扩大社会公众参与审查的重要性和必要性，也暴露出人大主导的备案审查机制的封闭性和非透明性滋生的违宪或违法情形。因此，健全立法监督机制，不仅要完善人大及其常委会的备案审查机制，尽可能打破内部纠错机制的掣肘，而以座谈会、论证会、联合审查会等方式广泛征求意见，更重要的是扩大公众参与，尽可能照顾到与法律文件存有利害关系的个人和组织，听取“相对人”的意见，发扬民主，提高审查质量。当然，最为核心的是通过备案审查行为对法律文件背后所涉公民的基本权利和合法权益予以保护与维护，而非简单的以符合法理来锤定合宪或合法。

第三，强化对立法结果的评估检查。事实证明，无论立法主体和其实施的立法行为多么重视和强调民主，立法在实际运行过程中总会暴露出各种各样的漏洞和弊端。填补或者补救立法实施中产生的与人民意志或人民利益错位的问题，立法后的评估和检查显得极为重要。立法作为经济基础之上的上层建筑，其内容需随着经济社会的变化而作出相应改变。立法后评估是由立法机关自上而下主动发起的，旨在了解法律法规的实施状况，以为其修改、废止、清理、法典化等提供民意基础。目前，实践中已形成以独立第三方为主的评估主体和以大数据为主的评估方式。而之所以强调第三方评估，除了立法者不能既是“球员”，又是“裁判员”的原因外，更深层次的是中立的第三方，可以灵活运用各种途径、各种方式掌握民意、反馈民诉、整合民意。例如，第三方广泛运用的大数据既可以在区域范围内，甚至在全国范围内有效地收集人民，特别是利益相关方对立法实施的意见和建议，又可以借助算法技术剔除与立法实施无关的信息，高效挖掘、整合不同利益群体之间的结构化、半结构化数据 ，进而更好地把握民意、汲取民智。

参考文献：

〔1〕坚持和完善人民代表大会制度  不断发展全过程人民民主〔J〕.人民之声，2021（10）：1.

〔2〕邵六益.党为何要领导立法——以人大立法为例〔J〕.毛泽东邓小平理论研究，2021（07）：27-35+107.

〔3〕马克思恩格斯选集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔4〕恩格斯.家庭、私有制和国家的起源〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔5〕马克思恩格斯全集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1961.

〔6〕马克思恩格斯文集：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔7〕習近平.学习马克思主义基本理论是共产党人的必修课〔J〕.求知，2019（12）：4-8.

〔8〕杨明佳，魏晨浩.试论中国共产党对巴黎公社民主政治的继承与发展〔J〕.社会科学动态，2022（09）：39-46.

〔9〕列宁全集：第39卷〔M〕.北京：人民出版社，1986.

〔10〕列宁全集：第35卷〔M〕.北京：人民出版社，1985.

〔11〕列宁专题文集：论社会主义〔M〕.北京：人民出版社，2009.

〔12〕孙国华，孟 强.权力与权利辨析〔J〕.法学杂志，2016（07）：1-7.

〔13〕翟志勇.公法的法理学〔M〕.北京：商务印书馆，2017.

〔14〕吴 茜.中国特色人民民主：人民当家作主的权力与权利相统一〔J〕.党的文献，2010（02）：88-92.

〔15〕廖鲁言.关于高级农业生产合作社示范章程（草案）的说明〔J〕.山西政报，1956（13）：25-31.

〔16〕杨 陈.论宪法中的人民概念〔J〕.政法论坛，2013（03）：3-22.

〔17〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔18〕刘怡达.论全过程人民民主的宪法基础〔J〕.比较法研究，2022（02）：1-14.

〔19〕吴家麟.论我国公民的基本权利和义务〔J〕.法学杂志，1982（04）：17-23.

〔20〕第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定（草案）》修改意见的报告〔J〕.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2015（02）：189-190.

〔21〕李建国.关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明——2015年3月8日在第十二届全国人民代表大会第三次会议上〔J〕.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2015（02）：182-186.

〔22〕汪习根.论习近平法治思想中的美好生活权利〔J〕.政法论丛，2021（05）：3-14.

〔23〕莫纪宏.在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”〔J〕.中国法学，2021（06）：5-24.

〔24〕哈耶克.自由秩序原理（上）〔M〕，邓正来译.北京：三联书店，1997.

〔25〕秦前红，叶海波.论民主与法治的分离与契合〔J〕.法制与社会发展，2005（01）：66-74.

〔26〕习近平. 在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话〔N〕. 人民日报，2021-07-02（002）.

〔27〕字词语辞书编研组.新编现代汉语词典〔M〕.长沙：湖南教育出版社，2016.

〔28〕阿玛蒂亚·森.以自由看待发展〔M〕.任颖，于真，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

〔29〕塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华、刘为等译.上海：上海世纪出版集团，2008.

〔30〕孙丽虹，张东华.立法行为能力的内涵、构成及提升路径研究〔J〕.河北法学，2023（06）：141-156.

〔31〕蔡文成.代表·回应·责任：人大代表制度的政治逻辑〔J〕.兰州大学学报（社会科学版），2017（04）：72-80.

〔32〕封丽霞.人大主导立法的可能及其限度〔J〕.法学评论，2017（05）：77-86.

〔33〕朱力宇.全过程人民民主在我国立法中的体现论析〔J〕.人权，2022（01）：114-127.

〔34〕邹卫中.扩展性对话：网络协商民主包容性与理性的融通〔J〕.天津行政学院学报，2022（01）：46-55.

〔35〕李建国.关于《中华人民共和国监察法（草案）》的说明——2018年3月13日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上〔J〕.中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2018（02）：155-161.

〔36〕资 琳.法理、文本与案例〔M〕.北京：中国法制出版社，2020.

〔37〕刘亦艾.立法为何应当根据宪法？〔J〕.法学家，2023（02）：146-158+195-196.

〔38〕马克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1956.

〔39〕列宁全集：第27卷〔M〕.北京：人民出版社，1958.

〔40〕喻 实.论党的政策与人民利益的一致性〔J〕.社会主义研究，1989（06）：1-5.

〔41〕蒋清华.完善党委决策制度的法学思考〔J〕.当代世界与社会主义，2017（01）：41-49.

〔42〕封丽霞.“全过程人民民主”的立法之维〔J〕.法学杂志，2022（06）：72-84+2.

〔43〕王 晨.全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性〔J〕.民主法制建设，2022（11）：4-9.

〔44〕任宝玉.论人民代表大会制度的運行机制及其完善〔J〕.社会主义研究，2015（04）：9-16.

〔45〕李松锋.“沟通”与“协商”是符合国情的备案审查方式〔J〕.法学，2019（03）：17-29.

责任编辑 杨在平

〔收稿日期〕2023-09-18

〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“全面依法治国视域下党内法规备案审查制度研究”（19BZZ018），主持人秦勇。

〔作者简介〕拜荣静（1971-），男，河南孟县人，兰州大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向为诉讼法与司法制度、行政法及地方法制。

赵嘉玲（1994-），女，甘肃天水人，兰州大学法学院博士生，主要研究方向为中国特色社会主义法学理论和实践、行政法及地方法制。