美国对台政策的模糊与清晰

文/节大磊

近些年来，美国国内围绕其对台政策不断进行所谓“战略模糊”和“战略清晰”的辩论。但是美国的对台政策有多重层面，很多时候辩论的对象具体是关于哪一层面的“清晰”或者“模糊”，并不总是完全清楚。厘清美国的对台政策，也许需要一个更加精细的分析框架。在现实层面，2016年5月以来，民进党当局拒不接受一个中国原则，歪曲否定“九二共识”，导致两岸关系不断恶化。特朗普政府上台后不久，执意将中国视为主要战略竞争对手，持续在台湾问题上进行挑衅。拜登政府尽管声称“奉行一个中国政策，不支持‘台独’”，但是另一方面也在不停虚化、掏空一个中国原则。外部势力干涉成为推进中国统一进程的突出障碍，而挫败外来干涉图谋需要全面准确地把握美国对台政策及其调整的方向和程度。

鉴于此，本文有如下三个目的：一是建立一个以政治—安全以及宣示性政策—操作性政策的两个维度的分析框架；二是利用此分析框架梳理和分析特朗普和拜登政府时期美国对台政策的延续和调整；三是分析近些年美国对台政策调整的两个基本原因。

美国对台政策的一个分析框架

本文将美国的对台政策的主要内容分为政治层面和安全层面。当然，美国的对台政策还包括经济、文化等其他内容，但是毫无疑问政治和安全层面是其中最重要、最敏感的。在中美关系实现正常化的过程中，中方提出的“断交、废约、撤军”三原则中，“断交”属于政治层面，“撤军”属于安全层面，“废约”则兼具政治和安全双重意涵。另外，本文借鉴了有关核战略文献里的宣示性政策（declaratory policy）和操作性政策（operational policy）的概念，由此得出一个2×2的分类方式。政治层面的宣示性政策是指美国的“外交承认”以及对台湾“地位”的立场。政治层面的操作性政策则是指美台双方接触的层级、地点和场合、美国在官方文件中对台湾的指称方式，以及美国对所谓台湾的“国际空间”问题的言行。安全层面的宣示性政策是指美国是否公开表示对台湾承担无条件或有条件的安全承诺，这也是美国国内时不时围绕着“战略模糊”争论的核心问题。安全层面的操作性政策则是指美国的军售、美台双方的军事交流、对话及演训，也包括美军在西太平洋地区的军事部署和态势。

当然，这几种不同类型的政策之间也存在一定的联系。首先，在政治层面，宣示性政策对操作性政策有统领作用，也就是说有无正式的外交承认和外交关系应该决定双方的交往方式。另外，操作性政策对宣示性政策也具有反作用，如果前者不符合后者的程度较高，则会削弱后者的权威性。其次，在安全层面，宣示性政策和操作性政策可以被看作美国对台安全承诺的不同表现形式。一般说来，安全承诺可以通过“自缚双手”“沉没成本”以及展示军力来实现。“自缚双手”通过公开宣示安全承诺增加背弃承诺的政治成本，从而提高承诺的可信度。公开宣示的安全承诺可以通过领导人声明、立法、条约等不同形式进行。美国国内一些声音呼吁的所谓“战略清晰”属于“自缚双手”的方式。“沉没成本”则是通过前期的高成本的投入以显示承诺的可靠。美国对台军售、双方的军事交流和对话及演训均可归为“沉没成本”一类。展示军力则是展示自身具备应对相关作战场景的实力和部署，以证明履行承诺的能力。美国增强在西太平洋地区的军事部署属于此类。最后，政治层面和安全层面也相互关联。假设双方存在外交承认或相互承认主权地位，则加强安全承诺更加顺理成章。另外，若双方存在正式的安全条约，则在某种程度上也意味着一种外交承认。

在特朗普和拜登政府时期，美国的对台政策在政治层面的宣示性政策、政治层面的操作性政策、安全层面的宣示性政策、安全层面的操作性政策四个方面都有明显的调整。相对而言，两届政府的操作性政策调整的程度要大于宣示性政策。仅就宣示性政策而言，特朗普政府在政治层面的宣示性政策的动作较多，而拜登政府（尤其是拜登总统本人）在安全层面的宣示性动作更明显。美国对台政策调整的最主要原因，一是其认为中国大陆对台湾地区使用武力的能力和意图都在上升，二是美国对台湾地区的战略思维正在悄然发生变化。

美国对台政策调整的原因

近些年来，随着中国国防和军队现代化建设不断取得成就，以及一系列反“台独”、反干涉措施的推行，美方认为中国大陆对台湾地区使用武力的能力和意图都在明显上升，甚至产生了一定程度的焦虑感。因此，美方认为要加强对中国大陆的威慑，并推动台湾当局采取所谓“不对称”战略。但是，在以上共识的基础上，美国国内围绕几个重要问题的辩论仍在进行。

第一个问题是针对可能的“动武”时间点。时任美国印太司令部司令的戴维德森（Phil Davidson）于2021年3月在参议院军事委员会作证时表示，中国大陆可能会在“未来六年”对台使用武力，由此掀起了一波关于“动武”时间点的讨论。2022年10月，美国海军作战部长吉尔迪（Mike Gilday）在被问到所谓“戴维德森窗口”的时候甚至表示，2022年或者2023年都有可能是“动武”时间点。2023年1月，美国空军机动司令部司令米尼汉（Mike Minihan）在一份内部备忘录中宣称，中美很可能将于2025年因为台湾问题发生冲突。但拜登总统在2022年11月的中美元首巴厘岛峰会后表示，并不认为中国大陆即将对台使用武力。美国国防部长奥斯汀（Lloyd J.Austin III）与主管政策的副部长卡尔（Colin Kahl）也都表达了与拜登相似的观点。参谋长联席会议主席米利（Mark Milley）以及中情局局长伯恩斯（William Burns）则表示，中国大陆希望在2027年之前具备对台使用武力的能力，并不意味着已经做出了“动武”的决定。整体而言，尽管戴维德森掀起的有关“动武”时间点的讨论仍在继续，但拜登政府高层最近的表态意在对此降温。

第二个问题是如何进行应对。尽管美国国内普遍认为整体上要加强对中国大陆的威慑，但是在一些具体的问题上仍然存在争论。除了前文提到的有关“战略清晰”（安全层面的宣示性政策）的争论之外，如何平衡威慑和安抚也是一大挑战。由美国加州大学圣迭戈分校的21世纪中国中心和亚洲协会的中美关系中心组织的“中美关系工作组”最近对特朗普和拜登政府的对台政策提出了一定程度的批评。这组专家认为，除了增强威慑外，美国必须向中国大陆传递可信的安抚保证，即美国并不寻求两岸的“永久性分离”，可以接受任何经由和平过程达成的结果。

第三个问题是台海一旦爆发冲突，冲突的可能形式和结果。布莱克威尔和泽利克认为，台海冲突应当是局部性的，除非美国或其盟国的本土遭到攻击，美国的作战计划不应当包括主动攻击中国大陆内的军事目标。相对而言，曾任特朗普政府国防部助理部长帮办的科尔比尽管也认同台海冲突的有限性和局部性，但是他却认为，把中国大陆的军事目标完全排除在打击范围之外，其所谓防卫台湾的“拒止”战略难以成功，也会让人质疑美国的决心。另外，也有一些美国学者讨论了台海的常规军事冲突升级到核武器层面的可能性。关于冲突的结果，美国的智库以及众议院新近成立的聚焦于中美竞争的特设委员会都进行了许多推演。但是，正如布鲁金斯学会的欧汉龙所言，在“战术、技术、作战和战略层次有太多的不确定性”，再加上冲突升级的不同可能性，要想提前预测胜负几乎是不可能的。

第四个问题是俄乌冲突对台湾问题的影响。首先，在俄乌冲突爆发后，一些美国专家和政客开始炒作俄乌冲突与台海局势的可能联动，炮制所谓“今日乌克兰，明日台湾”的类比。也有一些美国专家批评这种毫无根据的类比，指出中俄有很多不同之处，台湾地区与乌克兰也没有可比性，中国大陆处理台湾问题依据的是自身的政策和逻辑。其次，美国专家对于美国在俄乌冲突和欧洲安全上的投入是否会影响其印太战略也有争论。整体而言，重视资源有限性的专家认为美国不应被俄乌冲突牵绊过多，而重视战略信誉的专家则持相反观点，认为美国在俄乌冲突中的表现将影响其在台湾问题上的决心和承诺的可信度。最后，还有大量的讨论聚焦于台湾当局如何在军事层面汲取乌克兰的经验实现“以武拒统”。美国不少专家希望台湾当局能够学习乌克兰的“非对称”作战经验，但是也有专家指出，乌克兰自身付出的巨大代价以及台海不同的地理特点使得“乌克兰模式”的吸引力和可行性大打折扣。

美国对台政策调整的第二个主要原因是，美国对台湾地区的战略思维正在发生一定程度的变化。冷战结束之后，尤其是1995—1996年台海危机爆发之后，美国历届政府在台湾问题上的主要关切是“和平与稳定”，同时表明，任何经由和平过程达成的结果都可被接受。前国务委员戴秉国在回忆录中提到了2004年3月他与时任小布什政府国防部副部长沃尔福威茨的一段对话。沃尔福威茨表示，美国并非拿台湾问题来牵制中国。事实上，美国乐见两岸以和平方式实现统一。台湾问题如果得到解决，将使美国在东亚摆脱一个重大难题和包袱。时过境迁，在中美战略竞争大背景下，特朗普和拜登政府都在一定程度上倾向于把台湾地区看成一种“战略资产”，或者说，认为维持“不统”的状态符合美国国家利益。尽管依旧强调“和平与稳定”的“进程”的重要性，美方似乎也越来越重视“不统”的“结果”。

相对于前任历届政府，特朗普和拜登政府的《国家安全战略报告》以及《印太战略报告》都更加凸显了台湾地区的所谓“伙伴”角色。2020年9月，卸任特朗普政府助理国防部长不久的薛瑞福赤裸裸地表示，“台湾持续的存在、生存和成功符合我们的战略利益”，在中国大陆现有制度下，“台湾被吸纳进‘一个中国’体系不符合我们的利益”。2021年底，拜登政府的现任助理国防部长拉特纳在参议院作证时提到，第一岛链对于区域安全以及美国在印太地区的重大利益都很“关键”，而台湾位于第一岛链的“关键节点”。同时，台湾所处的海上通道对于全球商业和能源运输也很重要。拜登政府的政策部分地是基于这些“战略性的原因”。拉特纳讲话的不同寻常之处在于，这是中美关系正常化以来，首位美国政府的现任高阶官员公开表示，台湾对于美国具有战略意义。美国专家保罗·希尔认为，既然拉特纳表示台湾对于美国利益和区域安全如此关键，那也就意味着美国无法接受和平统一。另一位著名中国问题专家史文也认为，拉特纳这个“鲁莽”的表述似乎表明，美国主要是把台湾看作“不能落入中国大陆手中的战略资产”。

2022年9月，美国参议院外委会通过了修正过的“2022年台湾政策法案”。法案赤裸裸地宣称，“防卫台湾”对于限制中国大陆在第一岛链和第二岛链的军事力量投射能力以及保护夏威夷、关岛和日本都十分关键。与此同时，美国政府外的专家学者也开始越来越多地谈论台湾地区的所谓战略价值。2020年10月，美国战略与国际研究中心的报告提到，台湾位于第一岛链的中间，如果两岸统一，则日本的侧翼和海上航线将会处于风险之中。战略与国际研究中心的另一位研究员林洋也指出，两岸的统一将大大增强中国大陆的力量投射能力，这给对日本和菲律宾等美国盟国的安全带来巨大影响。卡内基和平基金会的阿什利·特利斯更加直接地表示，“有令人信服的理由”认为，两岸“目前的分离状态符合美国利益”。最后，格林和塔尔梅奇在学术期刊《国际安全》撰文，认为从纯军事角度来看，两岸统一将极大地影响美国海军在菲律宾海的军事行动，从而改变整个区域的军事平衡。

总之，在中美战略竞争的背景下，台湾地区对美国在经济、科技、意识形态、战略信誉等方面的价值得到了增强，中美军事实力差距的缩小似乎也让美国“重新发现”了台湾地区的军事价值。但是，上述美国对台战略思维的转变是渐进的和部分的，并非一种彻底的转变。事实上，上面提及的如史文等不少美国专家对这种转变提出了尖锐的批评。拜登政府似乎也意识到了这种转变的危险性。在2022年11月印尼巴厘岛中美元首会晤中，拜登总统表示，“不寻求把台湾问题作为工具遏制中国”。

结论

在特朗普和拜登政府时期，美国的对台政策在政治层面的宣示性政策、政治层面的操作性政策、安全层面的宣示性政策、安全层面的操作性政策四个方面都有明显的调整。首先，一方面，美国的对台政策的调整为推进中国统一制造了新的障碍，不仅危害台海和平稳定，也影响中美关系健康稳定发展；另一方面，也要看到美国内部对于特朗普和拜登政府虚化、掏空一个中国政策依然存在争论，即使是拜登政府对于台湾问题有可能给中美关系造成颠覆性的巨大风险也有一定的认识。其次，2024年初将举行台湾地区领导人选举，如果民进党无法继续执政，则台湾当局的两岸政策可能会有调整，其对于美国“以台制华”的配合度会相应降低。当然，最重要的是，“决定两岸关系走向、实现祖国完全统一的关键因素是国家的发展进步”。国家的综合实力和国际影响力持续提升，则解决台湾问题的基础更雄厚、能力更强大，也更能有效粉碎“台独”分裂和外来干涉图谋。中华民族比历史上任何时期都更接近伟大复兴的目标，也更接近实现祖国完全统一的目标。