政府部门“一窗式”业务办理系统设计和研究

文/吉林省白山市靖宇县人力资源和社会保障局 谭安邦

一、服务型政府、数字化政府的改革趋势

目前，政府部门的服务型、数字化改革势在必行，数字化政府是现代化社会的重要标志，我们需要设计出一套怎样的业务办理系统来为办事群众提供优质的政务服务呢？简单来说，就是要减少跑动，方便群众；数据共享，提高效率；受审分离，加强廉政[1]。通过“一窗式”业务办理系统的标准化办理流程和智能的数据拆分整合功能，使各种表单信息、电子证照、扫描文档等数据在系统后台“跑动”起来，再结合流程再造后生成的材料清单和办事流程，改进并实现表单减少以及材料去重，使办事群众在任何一个窗口都能办理业务。对于政府部门来说，“一窗式”业务办理系统不仅能“一窗通办”，有效避免业务窗口忙闲不均的情况，更能合理地分配人力资源，通过前台受理、后台审批的办理模式，尽量避免办事群众与审批人员的直接接触，降低廉政风险，提高审批效率。

总体来说，通过“一窗式”业务办理系统实现的政务服务新模式是服务型政府、数字化政府改革的方向，该系统可以有效节省人力成本，提高行政效率，切断政府部门在受理和审批环节的利益链条，从而实现营商环境的优化，完成政务服务改革最后的落脚点，实现改革的初衷——便民利企、赢得民心！

二、现有的业务办理模式研究

（一）流程繁琐，信息不畅。现有的政务服务受理审批过程仍然存在着环节繁琐、材料众多等问题，部门内部及跨部门间的政务办事系统繁多，且有一些仍然孤立存在，大量数据无法被共享和利用，虽然有各类共享库和交换平台，但申请一个共享数据往往条件苛刻，需要多级审批，尤其是各部门间都不希望自己的数据外传，导致数据共享的应用成效不明显，“数据多跑动”的跑动率不高，信息孤岛还在不断产生[2]。

（二）地区差异，统筹困难。办事流程和材料清单的省级统筹是实现标准化业务办公系统的重要条件，规范要素和内容，划分关键权责，是实现全省通办和异地电子证照、电子材料互认的保障，但由于历史沿革遗留问题、地区特殊情况差异等原因，省级统筹在区县一级并不能全部适用，在设计业务系统时，应该充分考虑特殊情况下的材料增加和容缺功能。

（三）反复梳理，成效欠佳。事项梳理工作一般按照上级文件的规定开展，上级文件往往是纲领，即使有细则文件，也需要在基层实际工作中因事因地把握尺度。还有一些约定俗成的工作流程，导致有的事项权力下放名存实亡，而有的事项下级没有审批权限，实际却在受上级部门“委托”办理。诸如此类的情况，导致梳理的成效不明显，于群众而言，办事指南晦涩难懂，于窗口而言，受理标准明暗不一。

（四）投入偏高，质量难控。每次的事项梳理工作都要经过发文抄送、分级培训、逐级认领、信息填报等环节，动用了大量的人力物力。梳理的质量受限于部门的重视程度及牵头部门的审核力度，各方往往不能形成合力，任务和目标的达成率不高。

（五）标准不细，结果不一。事项梳理虽然有一系列的文件指导，但标准都是上级部门制定，如果缺少足够的基层调研，就会出现标准不够细化的问题。业务部门在梳理时往往会遵从习惯性和主观性，导致理解不一。只有梳理出既能方便群众办事，又能符合相关规定，满足实际工作需要的标准化办事流程，才能真正落实“一窗通办”，甚至“网上办”的改革任务。

（六）理念落后，支撑薄弱。现有的业务办理系统缺乏数字化思维，手工录入，缺少信息自动化的支撑；梳理后，统计报表经常无法支撑；应用上也无法通过事项、材料等的建模分析形成大数据，为减证便民等提供支撑。

三、“一窗式”业务办理系统的设计过程

（一）系统整体框架设计思路。“一窗式”业务办理系统设计的最终目的是实现“一网通办”，最好的效果就是能“让企业和群众办事像网购一样方便”，网购式办事体验应该是怎样的？背后需要的业务、技术支撑有哪些？

首先是“查”，通过智能搜索、模糊搜索、高频事项推荐，找到要办理的事项；然后是“看”，通过交互性办事指南了解办理条件；如没查到，没看懂，那就需要“问”，通过智能机器人和人工客服的在线答疑来获得想要的信息（政策知识库梳理、客服机器人技术）；接下来是最关键的“办”，选好要办的事后，获取需要提交的材料清单，线上或线下提交材料，等候办理结果，在等待办理结果期间，还应该提供“进度查询”服务，让办事群众能够随时了解办理进度。业务办理机构接到“订单”后，按照标准化流程，在规定时限内完成并出具办理结果。这个环节经由多部门审批、办理的事项，通过材料数据共享逻辑，减少重复提交相同表单及信息的问题。同时在业务办理的流程中，需要做到可“追溯”，事后通过业务系统能够查询每一步涉及的人员、时间、电子档材料等信息痕迹；办理完成后，还需要“评”，以更好地提升政府部门的政务服务水平。

（二）设计“一窗式”业务系统的关键点。1.事项、流程梳理和生成材料清单。事项、流程梳理时，在形成统一标准，实现“一窗通办”的同时，还应该注意业务场景的复杂性，要细化办事场景，先拆分事项情形，找出审查要点、流程节点以及事项与事项之间的逻辑性，进一步发现办理事项需提交材料的通用性，量化受理标准，科学设计出每个事项的最佳办理流程和最简材料清单，有利于数据在系统中的流通、利用。2.智能化生成办理流程。“一窗式”政务服务改革要避免过多注重“一件事少跑动零见面”的表面结果，忽视了群众办事过程的优化设计。要办一件事时，根据事项所需的材料清单，系统自动生成办事指引的流程图。流程图的生成需要注意场景细分和材料去重，以及一件事中子事项的先后逻辑关系，是否可以容缺等等。场景细分是指同样一件事，不同的人、机构或资格等级所需提交的材料会有不同。材料去重是指根据需要办理的事项，任意重新组合材料清单，以少填、少报、少时间为原则，表单实现一表、材料实现一份，前后置材料自动容缺。要实现这种智能化的流程生成，需要前期准确的事项梳理工作为基础。3.科学存储数据信息。“一窗式”业务办理系统的核心就是以海量的数据信息作为支撑。在通过技术手段保证数据安全和防伪的同时，更应该注重系统的数据整合提取能力，通过平台底层算法把所有通过网办或窗口归集起来的数据，应用到业务受理过程中申请材料的自动化审查中，从而实现数据共享调度后的一证通办、办件秒批等材料减免功能。业务办理过程中归集的数据包括证照、证明、批文的扫描件，电子证照，表单信息等。通过梳理，我们可以找出在业务办理过程中的数据特点信息：不同事项需要的材料有可能是相同的（对外的材料名称表达可能不同）；有些材料可能是证照、证明、批文，而这些往往是另外一些事项的办理结果；办理结果的照面信息数据可能往往是某个申请表格需要的，不同申请表格之间需要的字段信息有可能是相同的（对外的字段命名可能不同）。根据业务数据产生的形式和特点，科学地提取数据，以可能被需要的格式进行存储，除了以部门或事项为分类建立数据库外，还应该形成跨本门、跨事项归集的专项数据库，例如：个人电子档案袋、企业电子档案袋等个性化数据库，便于对数据的整合应用。4.方便易懂的咨询平台。政务服务事项咨询平台是“一窗式”业务系统的重要组成部分，一个方便易懂的咨询平台能够更好地引导办事群众，减少实体业务大厅的工作量，避免大厅因为不清楚流程，缺少材料等原因造成人流拥堵。好的咨询平台应实现对办事所需材料清单和办事流程的模糊查询（关键字、别称、通俗用语等），真正意义上实现办事群众按口头语搜索、按情形引导、按要点准备即可顺利受理。实现在PC 端、移动端、大厅自助端皆可查询。5.实现业务办理所需的系统。“一窗式”业务办理系统需要通过软件硬件来衔接各个环节，利用信息化思维实现“一窗受理”的便捷效果，由此提高工作效率，压缩审批时限。其中必备的信息化系统有：（1）梳理系统。用于事项梳理、一件事梳理、一表梳理、情形颗粒化梳理的工作系统。由此来制定统一的办事流程和材料清单，针对多部门联动的事项，实现材料去重；（2）导办系统。用于指引办事群众查询办事流程，准备材料，支持在线预约、在线办理，系统应具备自动推荐就近大厅预约，根据办理事项的需要生成材料清单，便捷地查阅指南和进度，实现一网通办，线上线下多端查询；（3）取叫号系统。应用于办事大厅进行线上预约、大厅取号、窗口叫号、服务评价，该系统应实现取号界面通俗易懂，窗口号位提示清楚，提高窗口办理效率的功能；（4）防伪溯源系统。主要针对办件中提交的各类材料的扫描件和办结之后出具的表单、证书提供防伪功能，同时对业务办理流程的每一个节点、产生的每一个结果做到可溯源，便于日后审核查询。（5）业务办理系统。“一窗式”业务办理系统的主体。业务受理，业务审核，办结出件，实现数据共享。（6）服务评价系统。目的是让申请人对事项办理过程中的各个环节进行评价和监督，最好能做成可自主选择的细化评价。（7）监控录音系统。在对工作人员的工作状态、服务质量进行监控的同时，也是对他们的一种保护。当窗口人员被投诉时，大厅管理者通过监控录音系统可以更好地了解事件原委，避免各说各话，没有依据，使处理结果让人信服。在自媒体时代，可以防止断章取义、恶意炒作情况的发生。（8）信用黑名单系统。主要功能是通过跨部门数据共享，对各领域失信人员进行核查，按相关规定，对失信者的办件不予受理或直接退回。也可对在本部门办理业务中出具虚假伪造材料的以及拒不配合稽核部门抽查的人员或单位进行失信登记。6.保障业务办理的必备的制度。再好的系统也需要人员来操作，要保障“一窗式”业务系统能够更好地运行，需要为几个关键节点制定相应的规章制度。（1）大厅或窗口的办公场所要有统一的标识及标准化的服务用语、仪容仪表、物品摆放。（2）建立行之有效的日常考勤机制和业务考核制度，对工作人员进行管理和绩效考评。（3）建立对办件的随机审查机制和追责机制。为了提高事项的办结率，在事项的办理审核过程中应该采取“应过尽过”原则，申请人只要按要求将相关材料提交齐全，并签订《材料真实承诺书》（视事项实际情况确定是否需要签订承诺书），就应该尽快过审办结。但我们又要规避材料造假或违规审批等不法情况，要成立专门的稽核部门，通过调阅纸质原件、联网核查等方式，随机抽查办件中材料的完整性、真伪性以及核查办件审批过程的正确性、合法合规性。建立相应的追责机制，对弄虚作假的个人、单位建立信用黑名单，与其他部门如银行、法院、人力资源机构等共享黑名单信息（对拒不配合稽核审查的个人或单位，应根据承诺书加入业务办理黑名单），对违规受理、审批的工作人员根据错误情节、严重程度依法依规进行处理。（4）明确前台受理人员和后场审批人员的责任分工，前台不对提交材料的真伪性负责，但要保证材料在扫描或以其他形式生成电子文档时的清晰和完整，后场应该审核材料是否符合过审条件，对能够直观辨别出错误和虚假的材料，应退回或不予受理，并在业务系统的处理意见中对申请人给予警告。（5）建立信息化安全管理制度，计算机、网络打印机、移动存储器等硬件设备必须专网专用，杜绝使用外来移动存储设备连接专网计算机，非必要不得使用无线网络设备连接专网，系统平台的软硬件日常检查、维护，网络机房的进出都要有详细的登记。

除了以上制度外，还应建立应急处理制度、投诉处理制度等。

四、结语

“一窗式”业务办理系统通过流程梳理再造，利用技术手段对数据信息进行整合提取，再辅以相关工作制度，从而实现了“一窗通办”，以及进一步升级的“一网通办”功能，真正有益于落实和完成“数据多流动，人员少跑腿”的政务服务改革任务。可以有效避免业务窗口忙闲不均，更合理地分配人力资源，能够通过前台后场的职责划分，实现受审分离，加强廉政。

需要注意的是，在落实“一窗办理”的过程中，涉及的工作环环相扣，不能简单粗暴地“一刀切”，推动各项业务进驻“一窗式”办事大厅时要从简到繁，从易到难，根据实际情况来逐步实现。还要根据营商环境、政府职能的变化等及时作出调整，不能一成不变。