新形势下中国海警海洋环境突发事件应急协同治理能力建设研究——以海洋溢油应急处置为例

李敏 曲中党 刘明

0 引言

海洋环境突发事件是指在涉海领域内突然发生的，由于自然因素或人为原因所引发的，会使海洋生态环境系统遭到严重损害、给社会生产生活或社会秩序造成严重威胁的突发性海洋环境事件[1]。其中，自然因素通常是指海洋自然灾害引发的，如突发的海底地震，海啸等导致的钻井平台、船舶石油泄漏；人为因素主要包括人为排放污染物进入海洋，海上石油勘探开发和船舶交通事故导致的溢油、其他有毒有害物质泄漏，以及与人类活动密切相关的赤潮、浒苔灾害等。海洋环境突发事件通常具有以下特征：污染物来源多种多样，影响因素复杂多元；发生、发展过程具有突发性和不确定性；影响范围广阔，危害后果严重；应急处置困难，修复成本高昂；常伴有涉外性与敏感性问题等。随着海洋的深度开发与利用，海上运输系统的超负荷运转、灾害性事故频繁发生等多重因素的交错，海洋环境突发事件呈现明显的上升趋势。

在众多海洋环境突发事件中，海洋溢油是其中发生频率高、危害程度大，影响时间长的类型之一。海洋溢油一般是指在石油勘探、开发、炼制及储运过程中，由于操作不当或意外事故，造成原油、油品从作业现场或储器里泄漏，溢油流向海面或海滩，形成油膜污染海洋的现象。溢油易引发快—慢型海洋危机。短期危害包括：油膜覆盖在海洋表面，阻断空气交换，溶解氧降低；油膜阻碍光传输，降低水生植物的光合作用；初级生产力消失殆尽，整个海域生态系统毁于一旦，形成“海洋荒漠化”现象。长期效应体现在石油污染具有持久性、难降解的特点，苯及其衍生物对水生生物产生长期毒害[2]。

近年来全球海洋重大溢油事故频发，例如2010 年美国墨西哥湾溢油、2010年我国大连新港溢油、2011 年渤海蓬莱“19-3”溢油，2018 年东海“桑吉”号船舶碰撞溢油等，无论从污染面积、生态损失、社会影响都刷新了人们的认知，为我国海洋环境安全敲响了警钟[3]。随着经济社会迅速发展，我国对石油的需求不断增加，海洋石油开发、运输、存储等活动更趋频繁，石油勘探开发亦逐步从近海走向远海，长远看溢油风险增加，处置难度增大，突发情况更难以预料，对海洋溢油应急处置带来新的挑战。根据武警部队“多能一体，维稳维权”的战略要求，结合《中华人民共和国海警法》（下称《海警法》）关于海警依法履行“按照规定权限参与海洋环境污染事故的应急处置和调查处理”职责要求，加强海警对海洋突发环境事件的应急处置能力建设势在必行。本文在简要梳理我国海洋溢油应急处置的现状和矛盾的基础上，分析新形势下中国海警深入参与溢油应急处置的必要性，结合国内外溢油应急处置案例，探究中国海警在溢油应急处置中的能力建设问题，以期海警机构协同有关部门更好地应对海洋环境突发事件，促进国家海洋生态环境治理能力的有效提升，研究框架思路如图1所示。

图1 研究框架思路

1 我国海洋溢油应急处置的现状和矛盾

1.1 我国海洋溢油应急处置的发展现状

尽管我国海洋溢油应急处置能力建设起步相对较晚，但在国家、省市各级政府的大力支持下，目前在应急管理体系、法律法规、设备库建设等方面取得重要进展[4]。第一，已基本建成五级应急管理体系：国家级、海区级、省（自治区、直辖市）级、港口级和船舶级，由海事行政主管部门具体负责溢油应急响应的组织管理，制定重大海洋溢油应急计划。2012 年，我国建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，中国海上溢油应急中心是该联席会议的日常办事机构。中国石油、中国海油等企业也成立了海上溢油应急中心，建有标准化的溢油应急响应程序[5]。第二，《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发环境事件应急预案》《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《国家重大海上溢油应急处置预案》等法律法规的修订、出台、实施，涵盖了海洋溢油应急处置的各个方面，为溢油应急处置提供了法律保障，有效推动应急工作的发展[6]。第三，在应急设备发展中，按照《国家重大海上溢油应急能力建设规划（2015—2020 年）》的建设目标，到2020 年我国在沿海44 个地市加强溢油应急清除能力建设，建成溢油应急设备库191 座，专业溢油应急船舶260 艘，为提升溢油应急能力提供硬件支持[7]。

1.2 我国海洋溢油应急处置的矛盾问题

另一方面，在以往实践中，我国在海洋溢油应急处理中也暴露出若干问题，包括溢油应急组织协调能力弱、海洋溢油应急法规适用性差、溢油应急设备维护不佳、溢油应急队伍尚未形成合力等[5][6][8]。值得注意的是，我国海洋溢油应急管理职责长期存在“两分支”，即海上船舶溢油应急处置的主管部门为国家海事局，而海洋石油溢油应急处置的主管部门随国家机构改革几经变迁。2013 年国务院机构改革，将原国家海洋局、中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责进行了整合，重组国家海洋局，以中国海警局名义开展海上维权执法，原海监部门海洋石油勘探开发污染防治的职责转由海警局承担，包括溢油污染监视监测、事故预警、应急响应、事故调查等。

2018 年3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，改革决定不再保留国家海洋局，由生态环境部承担海洋环境保护职责；与此同时，原国家海洋局管理的海警队伍及相关职能整体转隶至中国人民武装警察部队组建武警海警总队，称中国海警局，由中央军委领导指挥。2019 年《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》修订，第三条规定生态环境主管部门及其海域派出机构负责海洋石油勘探开发环境保护的监督管理。第三十四条规定生态环境主管部门应当按照国家有关规定，制定海洋石油勘探开发溢油污染事故应急预案，与国家重大海上溢油应急处置预案相衔接，并做好应急准备工作。至此，海洋石油勘探开发溢油事故应急处置职能主要由生态环境部承担，海上溢油应急“两分支”局面依然存在，应急力量尚未有效整合，一定程度上制约我国海洋溢油应急能力的发展。

2 新时期海警深入参与海洋溢油应急处置的必要性

2.1 法律赋予海警的重要职责

《海警法》规定海警机构统一履行海上维权执法职责，自2021 年2 月1 日起颁布实施，第十二条规定海警机构按照规定权限参与海洋环境污染事故的应急处置和调查处理；第十三条规定海警机构接到因海上自然灾害、事故灾难等紧急求助，应当及时通报有关主管部门，并积极开展应急救援和救助。《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第三条规定海警局及其所属海警机构负责海洋石油勘探开发环境保护的执法检查和处罚；第三十九条规定发生溢油污染事故，生态环境主管部门应当立即启动溢油污染事故应急预案，或者视情况请求启动国家重大海上溢油应急处置预案，并可以根据溢油污染事故应急处置需要，采取应急措施，包括协调海警局参与应急处置。结合《海警法》与《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》的有关规定，海警在海洋溢油突发事件中具有应急处置和救援的重要职责。

2.2 海警具备独特的海上优势

转隶武警部队后，中国海警在力量部署、装备建设、组织保障上发展迅速，在海上处突、应急搜救、快速响应等方面更加训练有素。作为海上执法的“国家队”和“主力军”，海警机构在依法履行海洋石油勘探开发环境保护的执法检查和处罚中，针对辖区海域重点石油勘探开发生产作业平台、人工岛、石油输送管道等的执法检查，对污染物排放、溢油应急方案制定、应急物资储备、作业现场环保设施运行、海底天然气与石油管道定期巡护等开展常态化检查。长期处于一线执法前沿，有利于海警机构掌握详细的海洋环境风险动态与底数，对于海洋溢油的预防和应急处置具有积极意义。此外，近年来海警开通覆盖沿海所有地区的95110 海上报警服务平台，积极开展“信息大会战、辖区大走访”活动，收集各类海洋生态环境基础信息22 类，近3.9 万余条，群众基础好，在海洋环境突发事件情报获取等方面优势明显[9]。

2.3 海洋环境保护的迫切需要

在新时代的历史方位下，海洋生态环境保护在海洋强国战略中的地位日益凸显，而海洋环境突发事件对我国海洋环境治理现代化提出了严峻挑战。《“十四五”海洋生态环境保护规划》指出：当前我国海洋环境污染和生态退化等问题仍然突出，治理体系和治理能力建设亟待加强。其中，有效应对海洋突发环境事件和生态灾害，加强海洋环境风险源头防范，全面摸排重大海洋环境风险源，构建分区分类的海洋环境风险防控体系，加强应急响应能力建设是重要的内容之一[10]。中国海警深入参与溢油等海洋环境突发事件应急处置，发挥自身优势，加强协同合作，依法高效履职，有利于应急队伍合力的形成，对于破解当前海洋环境应急中存在的矛盾问题，实现“十四五”期间海洋环境风险防控、应对的目标，持续推动新时期海洋生态环境保护工作的高质量发展具有重要意义。

3 国内外海洋溢油应急处置案例与启示

为更好地聚焦海警在溢油应急处置中的能力建设问题，有针对性地提出对策建议，本部分通过分析国内外溢油应急处置案例及相关国家的应急体制机制特点，旨在认识当前我国在海洋环境突发事件应急中存在的不足，合理吸收美国、日本在应急处置中好的经验做法。

3.1 中国东海“桑吉”轮溢油应急处置

2018 年，我国东海长江口以东约160 海里处，装有11.13 万吨凝析油的巴拿马籍“桑吉”轮与“长峰水晶”货船发生碰撞，造成大面积溢油，由于事发地离岸距离远，海况恶劣复杂，现场情况危急。我国在第一时间整合成立了以上海海事局、中国海警局东海分局，东海救助局等专业力量为核心的应急队伍，并以中国海上搜救中心-上海海上搜救中心-现场指挥部三级指挥体系组织行动，历时七月有余，圆满实现海上溢油清理和人员搜救等现场应急处置工作。整个应急过程展示了我国较强的海洋溢油事件应急响应能力，但同时也暴露了一些弊端，主要体现在：一是远海溢油事件的应急预案建设与实际演练缺乏，导致响应速度偏慢，沟通协作不畅；二是专门的海上环境突发事件应急、海上搜救法律法规建设不健全，导致参与部门权责边界不清晰，协调机制不完善，影响应急工作的推进；三是兼具良好理论知识和处置经验丰富的人才队伍缺乏，制约应急处置效率；四是后勤保障力量偏弱，专业清污舰艇、装备无法满足现代海洋溢油救援需要。因此，尽管近年来我国在环境突发事件应急处置能力建设中取得长足发展，但距离海洋治理能力现代化还有一定距离[11]。

3.2 日本福冈市博多港溢油应急处置

2021 年，日本福冈市博多港，一艘货船冲撞防浪堤坝，溢油风险较高，海上保安厅迅速行动，派遣巡逻艇加强对海域溢油的监管，并在周围布置挡油浮栅，防止油进一步扩散。日本海上保安厅隶属于国家交通省，其职能包括海域治安、海上警备、海上交通安全管理、海洋环境保护、海难救助、海上搜救和海上防灾，在海洋环境保护方面，其职责在于海域巡逻，调查海洋资源，及时掌握溢油、有害物质以及赤潮引起的海洋污染动态并采取措施解决，确保日本周边海域的环境安全[12]。海上保安厅装备精良，目前装备有各类舰艇455 艘，航空器74 架，并配备先进的短波通信设备，可随时与远海船舶信息沟通；日常注重对航行密集区域监控，可利用技术手段预测溢油运移方向，并能通过互联网及时向油污防治机构提供有关信息，提高围控和清除海上溢油的科学性；在大面积溢油发生时，能随时调用平时管理储备的溢油清除、围控设备与消防船等装备，保证应急处置的有效开展；此外，院校专业人才的培养不断为海上保安厅输送力量，使其海上应急能力居于世界先进水平[13]。

3.3 美国墨西哥湾溢油应急处置

2010 年，美国墨西哥湾深水地平线号钻井平台发生爆炸，是史上最为重大的溢油事故之一。美国随即启动了国家海上溢油应急反应体系，成立了以海岸警卫队为核心的地方应急指挥中心，协调沿岸各州及地方政府控制和解决潜在的环境危机。4 月21 日，海岸警卫队共派遣28 架次飞机搜索幸存者；4 月23 日至26 日，海岸警卫队事故指挥部分别在路易斯安那州霍玛市、得克萨斯州休斯敦市、阿拉巴马州莫比尔市成立，是整个应急行动的中心；4 月29 日，事故被宣布为国家重大溢油事故，总统任命海岸警卫队司令为国家突发事件指挥官，海岸警卫队协同有关应急机构改进应急组织框架，从全国调集资源支援溢油处置；从整个应急过程来看，自事故发生至2014 年4 月路易斯安娜州应急行动终止，海岸警卫队全程参与其中。

海岸警卫队隶属于国土安全部，职责涵盖国土防卫、海事治安、海上安全维护、海上交通管理和海洋资源环境保护。在应对海洋环境突发事件方面，其具有一系列常态化措施，包括：制订海洋环境污染特别是溢油应急反应计划；依据计划，定期组织、协调石油泄漏应急演练，并由其遍布全国的海上安全局负责观测、评估与提出合理建议；全年全时段接受污染事故报告，并在现场采取有力的应急反应指挥和管制手段有效应对事故[14]。海岸警卫队精良的装备，强大的资源协调能力以及在应急处置时拥有最高的指挥权和组织协调权限，确保了反应快速与有序实施。值得关注的是，近年来海岸警卫队正积极推进一系列改革创新，进一步优化应急指挥机构设置、职责分工、指挥流程、预案准备等机制，并在2019 年发布了《美国海岸警卫队应急管理手册》，有关法律法规的不断完善为其高效应对海洋环境突发事件提供有力支撑，增强其行动保障水平[15]。

4 中国海警参与海洋溢油应急处置能力建设思考

当前中国海警在溢油应急处置中已肩负起包括事发海域内险情通报、警戒巡逻、秩序维护、人员搜救、证据搜集、事故调查等类型任务，综合中国海警的使命任务与海上优势，未来海警机构应协同有关部门全面加强应急处置能力建设，按照法律规定权限，在海洋环境突发事件的应急处置、应急援助和调查处理等方面发挥更加重要的作用。

4.1 抓好“多方位”基础能力建设

4.1.1 完善法律法规体系

尽管目前《海警法》与《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等法律法规中已对海警机构参与海洋溢油突发事件的应急处置作出相应的规定，但具体的处置职责、权限和程序还不够明确。与此同时，由于机构改革时间不长，在我国的现行海洋应急法律法规体系中，包括《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发环境事件应急管理办法》等在内的法律法规，缺乏涉及海警机构参与溢油等海洋环境突发事件应急处置的条款，相关法律法规体系的建立与完善能为中国海警在应急处置中发挥更好作用奠定坚实的法律基础。此外，在新一轮《国家重大海上溢油应急能力建设规划》的编制中可进一步明确海警在海洋环境突发事件应急中的职责权限。

4.1.2 优化勤务力量部署

海洋环境突发事件的应急处理时效性很关键，优化勤务部署模式，提升快速反应能力，能在很大程度减轻环境污染、减少人员伤亡。中国海警勤务布防需要把握因地制宜、突出重点、机动灵活等原则，针对不同海域的实际状况，海区指挥部可在综合研判海洋环境突发事件发生概率和危害程度的基础上，充分考虑海警机构现有人员编制、舰艇性能与装备状况等要素，适度加强在石油开发及运输密集区等溢油事故多发海域的力量配置，注重敏感资源区的防护，积极探索科学合理的常态化海上巡逻机制，加强应急力量薄弱环节的建设，从而及时高效地发现、应对和处置各类海洋环境突发事件。

4.1.3 提升装备专业水平

近年来中国海警为了适应海上维权执法任务需要，在舰艇和装备的数量与质量上取得明显进步，但在海洋环境突发事件应急处置方面，装备的针对性和适用性还不强。例如在东海“桑吉”轮溢油应急处置中，由于发生地距岸较远、海况复杂，就暴露出救助船舶赶赴现场时间长、救助直升机无法覆盖该海域、固定翼飞机因机械原因无法起飞等问题，致使包括海警在内的海上应急力量无法第一时间掌控现场情况并开展施救[11]。考虑到未来石油开采平台、近海输油管道、远海溢油等应急处置需求的增长，海警应加强大型巡航救助、维修保障、海上补给等专业船艇，中远程航空器，溢油监测设备，深远海救捞等专业化装备的配置与建设。

4.1.4 建强信息支持系统

海洋环境复杂多变，海洋环境突发事件的演变进程难以预料，及时准确地获取现场情形，并在各参与部门间实现信息的有效传递，信息系统的有力支撑是关键要素。当前，海警同海事、地方涉海部门之间的信息联通和信息共享层次依然较低[16]，在信息化建设中，要持续对部门间应急平台建设的标准进行统一，逐步实现综合应急平台信息数据的高效共享，“全盘考虑”，“一网统管”，切实提高部门间信息流转效率。海警舰艇是应对海上突发事件的关键载体，是现场一线最重要的信息源，必须优化海警舰艇通信系统建设，实现舰艇与指挥中心之间信息对接，以便多部门共同执行海上处突任务时，能实现信息的实时互联互通，从而为联合行动、联动作战提供信息保障。

4.2 强化“全过程”应急能力建设

4.2.1 事前阶段

4.2.1.1 完善应急预案建设

应急预案是指在应对突发事件，包括自然灾害、环境公害、重特大事故以及人为破坏等情形时的应急管理、指挥与救援计划等。应急预案建设是海警机构在总结以往处置经验基础上，用于指导未来实际实施，涉及对应急人员、行动措施、船艇装备、后勤保障等进行的工作安排与设计。海洋环境突发事件的发生与演进是难以预测的，但如何更好地应对和处置该类事件是能预先规划、事先部署的。预案的编制建设，要分析运用各级海警机构在日常执法检查中获取的有用信息，按照规定权限，科学地设计建立符合实情、务求实效、详细具体、操作性强的预案，从而达到事半功倍的效果；根据不同区域的溢油风险和危害程度分析研判，加强海警海区级、支队级和大队级等不同层面的预案建设，并及时积极与地方有关部门就预案建设展开沟通与交流。

4.2.1.2 加强应急联合演练

应急演练是提高海警机构海上溢油应急处突、快速反应能力的必由之路，当前各地海警已积极开展演练活动。未来海警机构应进一步强化与应急管理部门、海事部门、生态环境部门、石油企事业单位定期开展综合应急演练，模拟实际环境，聚焦海警与各部门协同过程中的重点与难点，切实解决实际问题，不断提高海上联合行动能力[7]。演练应从着眼实战，以练指挥、练协作、练应变能力为重点，参与部门应根据突发事件的位置、海况、气象条件、遇险人员、污染动态等情况，综合研判、评估事件的类型与等级，明确相应的处置措施。以海上溢油应急处置为例，应以突发事件的具体类型为牵引，例如辖区内油气运输管线较多，则可针对管线腐蚀穿孔等情况模拟演练，从而提升海警队伍专业能力，增强参练队伍的协作能力。

4.2.2 事中阶段

4.2.2.1 健全联合指挥机制

溢油等海上环境突发事件的应急中常涉及多部门的协同配合与联合行动，但因各主体不同的领导体系与指挥模式，缺乏具体协调经验，易出现指挥关系不明确、指挥效率低、反应慢等突出问题。因此，健全海上联合指挥机制很关键：一是要依据法律法规，理顺各参与部门的职责，并根据各部门的特点，统筹规划、合理安排，成立联合指挥部；二是召开联合指挥部会议，统一思想，明确方向，协商确立工作重点、具体工作内容、负责处置的整体组织构架；三是按照法律规定，确定各部门的指挥权限，赋予联合指挥机制中各级指挥员的职权，启动指挥工作；四是海警在应急处置实践中协同各部门对现场指挥结构、应急救援机制、工作任务清单、应急术语等进行统一规范，逐步建立起统一化、标准化、规范化的应急平台系统，提高整体效率。

4.2.2.2 强化实时任务管理

实时任务管理居于整个应急处置的核心，决定着应急行动的成功与否。以原先制定的预案为基础，进一步根据现场情况，细化完善行动方案，并在实施过程中根据突发事件态势对任务进行实时精准地管理与调整，要把握以下四个原则。一是快速反应原则，准确地确定事发海区，及时将基本情况通报指挥部，划定警戒范围，实施海区管控，确保无关船只人员不进入危险区域；二是重视安全原则，要通过各种手段搞清环境突发事件的污染物种类、名称和数量，事故的原因，在接近处理时要做好防火、防毒、防爆、防污染，同时也要充分研判海区环境（如风、浪、流）对应急处置的影响；三是生命至上原则，事件可能会对石油平台或船只上的人员生命安全构成严重威胁，因此要迅速根据现场情况，掌握人员数量，确定搜救范围，灵活选用救援方法展开施救工作；四是保护海洋原则，溢油等重大海洋环境突发事件会给海区海洋环境带来突发性破坏和长期性危害，严重影响人民群众安全和经济社会发展，各参与部门应协同专业污染清除机构做好污染物清理工作，保护海洋生态环境安全。

4.2.3 事后阶段

4.2.3.1 加强复盘反思

事后，海警要及时深入与各协作部门对处置过程进行复盘，总结经验得失，主动发现短板，寻求解决办法，重新指导事前准备工作，从而更好融入国家海洋溢油应急体系，发挥更大效能。一是建立事后总结制度，在应急处置行动结束后，海警机构要以实事求是的态度去发现问题、分析问题，最终形成具有实际参考价值的行动报告。二是依据报告，海警机构在对应问题上做整改，力求重新理顺运行机制，以便在新的实践中检验成效。三是基于实践与经验，充分结合我国国情及当前改革形势，积极协同各有关部门进一步明晰各自的权责，优化海上联合指挥机制。

4.2.3.2 积极学习创新

当前，海警参与溢油等海洋环境突发事件协同处置处于起步时期，在今后一段时间里要边学边做，探索创新。一方面，海警有关部门的业务骨干需要加强交流学习，通过积极组织参与国内外交流研讨活动，汲取先进经验，提高合作水平，增强自身的应急处置能力。另一方面，从长远看，要夯实人才培养基础，创新人才培养模式，本科学员要加强海洋科学、海洋环境管理等学科理论知识的学习，为将来胜任有关工作打下坚实基础[17]；现职警官培训，特别是领域内骨干警官，现阶段可探索与地方海事、石油院校的联合培养，将来随着实践经验的积累丰富，应针对性地发展院校有关学科专业，实现海警海洋环境突发事件应急处置专业人才的自主培养。

5 结语

习近平生态文明思想为新时代中国生态文明建设提供了根本遵循和行动指南，海洋生态文明在生态文明中居于重要地位，但当前海洋突发环境事件仍是海洋生态安全的重要威胁之一，中国海警在应对此类事件中使命艰巨，责任重大。在机构改革背景下，海警转隶武警部队时间不长，应对突发事件时，在职能定位、法律支持、队伍建设、军地协同、能力提升等方面存在短板。以海上溢油为例探究海警海洋环境突发事件应急协同治理能力的建设问题，对海警充分发挥优势，更好地在海洋生态环境保护中履职尽责，科学推进我国海洋溢油应急体系建设，促进国家海洋生态环境治理现代化具有积极意义。