城投公司在经济新常态下如何转型

文／谭威 南宁城市建设投资集团有限责任公司 广西南宁 530000

引言：

城投公司作为地方政府融资平台，在我国经济发展过程中发挥了重要的作用。随着我国城市化进程的加速，城投公司的融资、建设、运营功能逐渐从城市基础设施建设领域向城市产业园区、城市生态建设等领域扩展，成为城市产业园区的运营主体和政府产业投资平台，在地方经济发展中发挥着越来越重要的作用。但随着我国经济进入新常态，城投公司的传统融资方式、业务模式及盈利模式面临挑战，加之国家相关政策对城投公司业务进行了限制，城投公司的发展面临新的问题和挑战。在经济新常态下，如何推动城投公司转型升级成为当前社会关注的焦点。因此，城投公司要想实现自身转型发展，需要对传统融资模式进行调整。目前来看，城投公司转型升级存在着一定的问题和障碍：一是在投融资模式方面，转型后的城投公司融资渠道窄、融资成本高；二是在业务方面，城投公司主营业务单一、盈利模式单一；三是在管理机制方面，转型后的城投公司没有健全的法人治理结构、管理体系和管理制度。为了实现城市建设事业的快速发展，本文从分析当前城投公司面临的主要问题入手，提出了一系列转型措施和建议，为地方政府实现城市建设跨越式发展提供一定的理论指导和实践借鉴。

1.转型升级的必要性

城投公司以政府信用为依托，通过经营城市国有资产，从事基础设施、公用事业等投资和运营活动，在促进当地经济发展和社会进步中发挥了积极的作用。在新常态下，我国经济增长速度将从高速转向中高速，经济增长动力也由要素驱动、投资驱动转向创新驱动。城投公司作为地方政府的融资平台，将面临着业务模式单一、债务负担沉重、盈利能力弱等问题，这也将导致其未来发展面临较大的压力。因此，城投公司必须尽快摆脱过去的路径依赖和经营模式，实现自身转型升级，才能在市场竞争中获得发展空间。

1.1 市场环境的变化要求城投公司转型升级

在经济新常态下，我国经济增速放缓，从高速增长转为中高速增长。在微观层面上，企业通过转型升级实现创新发展。在这一背景下，城投公司面临的市场环境也发生了较大变化。一方面，随着我国经济的持续发展和改革开放的不断深化，市场竞争日趋激烈，城投公司作为地方政府融资平台的职能逐渐弱化。政府的职能转变要求城投公司要做好战略规划、产业培育、投融资和公共服务等工作。另一方面，在经济新常态下，随着互联网+、工业4.0 等新兴技术的发展以及“一带一路”战略的推进和实施，城投公司需要适应市场需求变化、创新业务模式、提高服务水平来谋求更好发展。同时，随着政府债务规模和债务率的不断攀升以及国家政策的持续收紧，地方政府的举债渠道受到了较大限制。在这种情况下，城投公司需要改变传统的单一业务模式，以创新业务为突破口和切入点，充分发挥自身优势和职能作用，推动转型升级。

1.2 国家政策的调整需要城投公司转型升级

随着我国经济进入新常态，城投公司的发展也开始步入转型时期，投融资方式也发生了巨大变化，融资方式创新迫在眉睫。新常态下，城投公司在融资方面的主要压力是来自于政策方面。

2020 年4 月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求各级地方政府规范举债融资机制，不得通过企事业单位等举债，财政资金不得支持基础设施和公用事业建设。同时明确规定，地方政府及其部门不得以任何方式出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为其他单位或个人的融资行为提供担保，不得以任何形式为其他单位或个人的融资提供担保。这就意味着城投公司需要尽快将自身转变为真正意义上的市场化主体，才能在新的市场竞争中获得发展空间。另外，2020 年5 月，国务院办公厅印发《关于支持民间投资持续健康发展的实施意见》，提出要鼓励和支持民间投资进入市政、交通、环保、教育、医疗、养老等公共服务领域。这一系列政策的出台，将会进一步压缩城投公司在基础设施建设方面的市场空间。因此，城投公司必须加快转型升级步伐，以适应新的政策环境。

1.3 转型升级是城投公司可持续发展的需要

城投公司是我国城市化进程中的重要融资平台，对加快我国基础设施建设、推进城市化进程发挥了积极的作用。但是，由于受到地方政府债务规模控制和金融风险的双重约束，城投公司在基础设施建设中的投融资模式单一、运营管理粗放、盈利能力弱等问题也日益突出，这导致了城投公司的持续发展面临着较大的压力。新常态下，随着国家对地方政府债务管控力度加大，城投公司面临着更加严峻的外部融资环境和经营压力，自身经营业务单一、盈利能力弱等问题也日益突出，这将导致其未来发展面临较大的压力。因此，城投公司必须加快自身转型升级步伐，在确保财政资金安全和有效利用的前提下，将政府财力转化为城投公司发展的内在动力。城投公司要做大做强基础设施业务、产业投资业务和城市运营业务，打造以产业为支撑、以资本为纽带、以投融资为核心的一体化模式。通过培育多元业务体系和多元化融资能力，使其能够满足不同发展阶段和不同发展目标企业的融资需求。通过战略整合和资本运作，形成综合性资本运营平台。

2.当前城投公司面临的主要问题

（1）融资渠道单一。城投公司多为地方政府为了解决城市建设资金需求而成立，融资渠道单一，主要依靠银行贷款、融资租赁、信托、债券等方式，对资本市场的利用程度较低。

（2）资产规模小，资产质量差。城投公司普遍存在资产规模小、资产结构不合理、经营效益低等问题。资产规模小，造成其财务实力弱，抗风险能力差，盈利能力弱。

（3）经营理念陈旧。城投公司多数以融资为核心开展业务，管理理念相对传统保守，运营模式仍是以传统的行政命令为主导，在城市基础设施建设的过程中缺乏市场化运作思维。

（4）缺乏市场化运营能力。城投公司长期受制于政府行为，缺少市场化运作思维和市场化运作模式，运营模式单一，缺乏市场化运营能力。多数城投公司没有建立起一整套市场化的经营机制和管理制度，导致公司内部管理不规范、人员素质低、绩效考核体系不健全等问题突出。

（5）人才流失严重。由于城投公司没有建立起市场化的用人机制和分配机制，导致人才流失严重。同时人力资源部门不能及时、准确地掌握人才需求信息，无法为企业提供有效的人才服务和保障。

3.城投公司转型策略

3.1 城投公司转型的方向

（1）转型的方向是剥离公益性资产，剥离非主营业务，建立独立的投融资主体。城投公司要进行市场化转型，就必须剥离非经营性资产和业务，成立新的公司独立经营。剥离经营性资产是指将企业自身拥有或控制的、具有稳定现金流的经营性资产，如土地、厂房、商业物业等，剥离出企业运营，形成独立核算体系。剥离非经营性资产是为了确保企业能够以市场化的方式开展经营活动，将非经营性资产转变为经营性资产，提升企业的运营效率。剥离非主营业务是指将企业内部不具有盈利能力、长期亏损且不符合企业发展战略的业务进行重组或剥离。

（2）转型的方向是建立现代企业制度。城投公司要建立健全公司法人治理结构，建立规范的公司治理制度，依法建立和完善现代企业制度。

（3）转型的方向是完善公司运营模式，构建以现金流为基础的市场化运作模式。城投公司要以项目投资管理为核心，构建以项目投资决策、实施、运营为核心内容的管理机制；要以现金流管理为核心，构建以现金流预测、控制和分析为主要内容的财务管理机制；要以现金流分析与控制为核心，构建以项目投资决策、运营为核心内容的运作机制。

3.2 地方政府要从行政主导向市场主导转变

地方政府在城市建设中，应从“越位”变为“到位”，不再盲目进行基础设施建设，而要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引入市场机制，调动社会资本的积极性。一是积极引导和扶持城投公司拓展多元化业务。在政府职能转变、投融资体制改革不断深化的背景下，城投公司要充分发挥自身优势，不断拓展多元化业务，以拓宽投融资渠道，提高盈利能力。二是积极引入社会资本参与基础设施建设。通过对社会资本进行股权投资、提供工程施工服务等方式，拓展基础设施建设市场空间。三是创新城市建设模式和投融资机制。城投公司要主动适应新形势下城市发展需求，创新城市建设模式和投融资机制，拓展多元化融资渠道。

3.3 城投公司要建立和完善机制

城投公司要在“管资产”向“管资本”转变，构建多元化、多层次的人力资源管理体系。一是要建立完善的招聘制度，明确招聘条件和岗位职责，制定完善的招聘流程；二是要完善薪酬体系，实行市场化薪酬机制，根据企业发展战略和业务发展需要制定人力资源规划、绩效考核体系和薪酬管理制度；三是要健全激励机制，通过建立内部市场化运作模式和薪酬分配机制，提高员工积极性。四是要加强员工培训，建立培训制度、明确培训目标、加大培训投入，提高员工队伍整体素质；五是要加强企业文化建设，树立以人为本的思想。城投公司要建立企业文化体系，培养良好的企业氛围和工作氛围。城投公司要在管理人员聘任中引入市场化竞争机制。一是在聘任中层以上管理人员时以市场为导向确定选聘标准和方法；二是对岗位竞聘人员进行公开竞聘、民主测评和绩效考核；三是在聘任中层管理人员时通过竞争上岗方式确定选聘人选；四是对所有进入公司中层以上管理岗位的人员实行聘期考核制。同时，城投公司要完善选人用人机制。一是对中层以上管理人员实行竞争上岗、双向选择，二是对员工进行培训后竞聘上岗。三是对员工进行年度考核，根据考核结果决定是否续聘或解聘。

3.4 市场化转型

当前，我国正处在经济结构调整、发展方式转变、增长动力转换的关键时期，产业升级转型面临着机遇与挑战。城投公司作为城市建设的主体，其转型发展势在必行。但是城投公司的转型发展不能盲目进行，应该结合自身实际情况制定转型战略。与此同时，城投公司也要抓住机遇，转变经营模式、提升市场竞争力。在市场化转型阶段，城投公司要建立现代企业制度，完善治理结构，强化激励机制，实行市场化薪酬制度，不断提高经营管理水平。城投公司应以市场化的原则进行投资、融资和运营管理，充分发挥国有资产的最大效益，提升自身盈利能力。在转型阶段，城投公司可以通过以下方式实现市场化转型：一是参与产业投资基金，利用股权投资基金等形式，实现多元化投资；二是以轻资产的模式进入商业地产、园区开发等领域；三是通过参与项目建设、运营和管理获取收益。市场化转型阶段的城投公司要加强资产管理能力建设，注重资源整合和项目包装；强化投资决策能力建设和运营管理能力建设；提高财务管控能力。

3.5 多元化经营

当前，我国经济发展进入新常态，城投公司的经营环境也发生了新变化。为应对经济发展新常态，城投公司要转变发展模式，促进自身转型发展。城投公司在转型的过程中，应不断强化主业，丰富和完善主营业务板块，形成较强的竞争优势。要做到这一点，首先要做好战略规划，确定发展目标。战略规划是企业发展的重要指导方针，要根据企业发展的实际情况和自身能力制定发展战略和中长期目标。其次要选择合适的经营模式，提高主业核心竞争力。城投公司要根据自身情况和市场环境选择适合自己的经营模式，可以通过资本运作、产业投资、资源整合等方式来提高业务能力。城投公司也可以通过上市、资产证券化等方式来增加资产规模，提高资产质量。再次是要不断优化企业内部管理，提高管理效率。城投公司要建立规范有效的管理制度，强化内部控制和风险防范。

结语：

城投公司要实现转型升级，必须做到与经济社会发展相适应，与新常态相吻合，要加强战略思考、加强战略执行。城投公司转型升级的关键在于建立符合城市发展的投融资模式，需要按照市场经济规律运作，充分利用金融工具，提高市场化程度，增强自身融资能力，增强市场竞争能力。同时，城投公司转型升级要根据自身条件和特点，在改革中不断探索、创新、完善、提升，为城市经济社会发展做出贡献。