“双碳”目标下生态空间用途管制的法治保障

董正爱，江 玥

一、问题的提出

2020 年9 月，我国领导人在第七十五届联合国大会一般性辩论上首次承诺“碳达峰碳中和”①习近平：《在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话》，《人民日报》2020 年9 月23 日，第3 版。。“双碳”目标是应对气候变化的重要部署，生态空间则是关键的碳汇来源。2021 年，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》指出，强化国土空间规划和用途管控巩固生态系统碳汇的能力，严格控制生态空间占用。党的二十大报告亦强调“坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”“碳排放达峰后稳中有降”的政策理念。因此，实现“双碳”目标，必须更加注重调控人地关系，运用诸如国土空间规划和管制等能够实现碳减排源头预防和碳排放刚性约束的手段②参见丁明磊、杨晓娜、赵荣钦，等：《碳中和目标下的国土空间格局优化:理论框架与实践策略》，《自然资源学报》2022 年第5 期，第1137-1147页。。

生态空间在国土空间体系内占据优先地位，“双碳”目标下生态空间用途管制的概念厘定对实现空间规划和碳达峰碳中和具有重要意义。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》将生态空间阐释为具有自然属性，以提供生态产品或生态服务为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠等。相较于农业空间和城镇空间，生态空间因自然属性和开发程度的差异而更易被挤占或侵扰，需采用分级分类和差异化用途管制等管控手段予以保护。生态空间用途管制是一种限制型法律模式。2017 年，原国土资源部印发的《自然生态空间用途管制办法（试行）》以立法的形式详细规定了生态空间用途管制制度，要求明确生态空间布局与用途确定、生态保护红线与用途管控等。换言之，生态空间用途管制是人类行为作用于集承载资源要素、经济社会活动和国家主权为一体的生态空间上的开发利用与保护行为。国务院2021 年印发的《2030 碳达峰行动方案》明确规定“构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护格局”，以提高生态系统碳汇增量。由此可见，“双碳”目标落实在生态空间层面上，旨在追求生态系统服务稳定、碳汇功能提升，确保生态空间“功能不降低，性质不改变，面积不减少”。故“双碳”目标下生态空间用途管制的本质是依照空间利用性质和空间用途规划，将“双碳”具化和分解为生态空间用途管制的规制要素，达致生态空间“面积-质量-规模-功能”的四维平衡状态。此外，生态空间在传统的“路径依赖”效应下形成了主要依靠自然资源立法与环境政策的管制模式，但分散立法、效力较低等弊端使得法律制度与环境政策在实践中出现偏差。诸如如何在以环境要素和空间类型为划分依据的规划格局下实现统一的生态空间规划、解决生态空间用途管制缺乏上位法依据等问题。

虽然我国在多部自然资源法律中分散规定了生态空间用途管制，但其立法宗旨主要是自然资源合理利用、保障生态安全等，如何应对气候变化和强化生态空间用途管制尚未得到妥善解决。既有研究成果包括生态环境分区理论框架构建①参见刘贵利、江河、周爱华,等：《双碳”目标下生态环境分区管治理论框架构建》，《环境保护》2022 年第9期，第39-43页。、生态空间用途法律制度构建②参见张百灵：《生态空间管控的立法模式与制度体系》，《政法论丛》2022 年第3 期，第151-160页。、生态空间用途管制融入环境法典自然生态保护编③参见巩固：《环境法典自然生态保护编构想》，《法律科学（西北政法大学学报）》2022 年第1 期，第96-105页。等，但鲜有从“双碳”目标出发对生态空间用途管制方面的研究，这一现状不足以推动“双碳”目标融入生态空间用途管制体系。因此，为实现国土空间治理能力现代化和“双碳”目标，本文拟梳析我国有利于实现“双碳”目标的法律建设，剖析现行法制存在的关键缺失，以完善生态空间用途管制的法制构造，为实现“双碳”目标提供长期性制度给养和规范依据④参见于文轩、胡泽弘：《“双碳”目标下的法律政策协同与法制因应——基于法政策学的视角》，《中国人口·资源与环境》2022 年第4 期，第57-65页。。

二、“双碳”目标下生态空间用途管制的规范检视与实践现状

当前，我国以宪法为统领，以自然资源领域立法、生态环境保护领域立法和相关政策为支撑的“双碳”目标下生态空间用途管制的法治保障已初具雏形。随着自然生态空间用途管制与国土空间用途管制试点工作的开展，实践运行形成了具有创设性的用途管制举措，包括空间规划、分区分类、空间准入和管制规则创新。

（一）中央规范实践：“双碳”立法之审视

从宪法层面看，2018 年宪法修正后，序言部分增加了涵摄“新发展理念”和“生态文明”建设的内容，增强了宪法与生态环境的内在联系，为实现“双碳”目标提供了间接的法制保障依据。究其原因，“新发展理念”为“双碳”目标的法治框架建设提供了路径指引，确立了“双碳”目标入法的合宪性。生态文明以绿色为基础，生态文明宪法化对环境法与自然资源法的价值定位与制度功能的引领性不容置喙①参见张震：《生态文明入宪及其体系性宪法功能》，《当代法学》2018 年第6 期，第51页。。“双碳”目标蕴涵了生态文明理念的精华，因此，2021 年中央财经委员会第九次会议提出“将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局”。宪法总纲第10 条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，第26 条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境”。一方面，“合理地利用土地”蕴含着积极作为的意思，要求组织和个人积极履行义务。因此，第10 条可扩张解释为组织和个人具有合理利用生态空间并遵循生态空间用途管制规定的义务。另一方面，温室气体过度排放引发的气候问题，既关乎生活环境又关涉生态环境，因此第26 条的表述与“双碳”形成密切关联，要求国家提升生态系统的碳汇能力②参见王江：《论碳达峰碳中和行动的法制框架》，《东方法学》2021 年第5 期，第124页。。据此，宪法第10 条与第26 条之规定塑就“双碳”目标下实施生态空间用途管制的制度功能。

从法律层面的规范回应来看，“双碳”目标以应对气候变化为宗旨，我国的专门环境立法体系已为生态空间用途管制的制度化机制中融入“双碳”目标奠定了基础，对实现“双碳”目标具有间接的规制功能。就自然资源法体系来看，其一，自然资源法体系的立法宗旨为提升生态系统的碳汇能力夯实了基础。虽然《湿地保护法》《森林法》《长江保护法》等法律的主要目的在于保障单一客体的生态安全，如“维护湿地生态功能及生物多样性”“保障森林生态安全”“保障生态安全”，未直接涉及“双碳”理念，但上述自然资源法律规范在客观上增强了生态系统的碳汇能力。其二，自然资源法体系已具备以资源要素为类别、与空间规划相衔接的要素型生态空间用途管制。如《草原法》第17 条和第19 条共同构成了草原保护利用的统一规划制度，其中“草原功能分区”本质上是对生态空间内的草原资源进行用途管制。再如《长江保护法》第17 条规定“编制长江流域规划体系”，第20 条规定“国家对长江流域国土空间实施用途管制”以及第26 条“长江流域的河湖岸线实施特殊管制”等规范投射亦是对生态空间用途管制的落实。实现“双碳”目标的科学路径之一是增加碳汇，提升碳吸收，现行《湿地保护法》《森林法》和《长江保护法》等法律规范立法目的和用途管制之制度构设如能实现，则客观上能够推动“双碳”目标融入生态空间用途管制。

生态空间用途管制与生态空间规划密切相关，用途管制是落实空间规划的实施手段，须相互配合，才能确保国土空间开发保护制度的完善。但在实现“双碳”目标层面，现有生态空间用途管制法制主要存在下列问题：一是生态空间的范围和规划位阶不够明晰。国家层面的规范性文件对生态空间范畴的规定并不一致，“三生”空间和“三区三线”两种不同划分依据下的生态空间的边界尚未厘清。该问题具体到地方实践中，容易导致生态空间管制混乱，如农田是否属于生态空间在不同地域存在不同做法①参见黄征学、吴九兴：《国土空间用途管制政策实施的难点及建议》，《规划师》2020 年第11 期，第18页。。生态空间用途管制有关的要素型法律条款规定了种类繁多的规划，但其上位规划并不统一。如《长江保护法》以国民经济和社会发展规划为统领，以空间规划为基础；《土地管理法》则以国民经济和社会发展规划为基础编制土地利用总体规划，规定国土空间规划是各类开发、保护和利用活动的基本依据，明确生态空间功能规划包含于国土空间规划体系。据此可见，《长江保护法》的上位规划是国民经济和社会发展规划，《土地管理法》的上位规划为国土空间规划。二是要素立法模式下，生态空间用途管制相关专项法的制定视角以生态安全为核心，围绕某一资源要素进行制度构设，尚未考虑应对气候变化或“双碳”目标，欠缺对“双碳”目标在生态空间内的系统布局。三是生态空间用途管制基本法缺位，导致法律体系难以在横向上形成合力，难以推动构建低碳导向的生态空间用途管制。因此，目前实施的要素型生态空间用途管制“无法从自然空间的整体性保护来有效实施自然资源的用途管制”②施志源：《自然资源用途的整体性管制及其制度设计》，《中国特色社会主义研究》2017 年第1 期，第82页。，缺乏具体系统的空间管制体系，未能将生态空间作为整体保护对象。

（二）地方实践现状：“双碳”与空间用途管制之交融

2015 年，《生态文明体制改革总体方案》提出“将用途管制扩大到所有自然生态空间”的改革要求后，原国土资源部经国务院同意印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》（以下简称《用途管制办法》），要求建立覆盖全部自然生态空间的用途管制制度，并在河南、上海等九省（直辖市）率先开展试点工作。随着国土空间治理机制改革的展开，自然资源部于2021 年开展国土空间用途管制试点工作。

用途管制是行政管制权，国家为保障空间资源的合理利用，经济、社会和环境的协调发展，通过编制空间规划来管控空间利用行为，并创新了生态空间用途管制的基本法律机制与规则。部分试点地区的经验总结如表1 所示。

其一，因地制宜构建生态空间规划格局。生态空间规划是落实生态空间用途管制的目标设定。从实践样态来看，试点地区依据所辖行政区域的自然地理特性，充分利用自然山水构架，遵循绿色发展和“人与自然和谐共生”的理念，对不同空间进行定性、定位与分级分区，力求构建合理的生态空间。譬如，浙江省安吉县立足以人为本、生态优先的理念，建立了“天目山脉环绕、绿水经济带、四大自然保护地、七大保护片区”的生态空间格局，鼓励开展碳汇权益有偿交易。

其二，明确空间之间的用途转换规则。实践整体表现为，生态空间转为城镇空间和农业空间的转换规则严苛，鼓励符合国家生态退耕条件的农业空间及其他空间转为生态空间。结合实践分析，可将试点地区的空间转换模式分为三种类型。首先，空间相对稳定型模式。如江西省抚州市秉持“生态空间与农业空间、城镇空间的相对稳定性”理念，提出生态修复工程禁止向“不符合生态保护要求或有损生态功能的方向转换”。该模式追求在保持现有三类空间面积稳定的前提下，通过生态保护红线制度和生态空间修复举措引导生态功能、碳汇功能提升。其次，生态空间扩张型模式。如甘肃省祁连山地区鼓励城镇空间、符合国家生态退耕条件的农业空间转为生态空间，引导生态空间内的原有建设用地、农业用地有序退出等。生态空间扩张型模式旨在扩大生态空间面积、提升功能与质量，凸显生态空间优先理念。最后，生态空间面积控制型模式。江苏省要求保持现有生态空间区域面积，以生态空间管控区域为基准，严格控制城乡发展和产业布局边界。

其三，针对不同生态空间明确管制级别，实行生态优先、区域统筹、差别化分级分类管制规则。试点地区统筹生态要素建立全域生态系统保护，增设生态指标，强调关键生态要素修复提升，实行分级分类用途管制，形成统一的空间准入标准，建立统一的行政管理流程、标准和实施细则的基本管制实施路径。如宁夏回族自治区明确了森林覆盖率、草原综合植被盖度、湿地保护率等多项与生态系统碳汇密切相关的指标，突出分级管制，受保护空间产生95% 以上生态系统碳汇，标志着生态空间管制进入“双碳”时代。此外，试点地区综合考虑主体功能定位、空间开发需求、资源环境承载能力和粮食安全的生态空间格局，将生态空间分为生态保护红线和一般生态空间，实施更细致的功能分区管制。

整体而言，现有法律与实践成效为“双碳”目标融入生态空间用途管制夯实了法律基础。但是，“双碳”目标如何实质性嵌入生态空间用途管制的法律机制还有待商榷。

三、“双碳”目标下生态空间用途管制的困境检视

实现“双碳”目标，必须加强立法层面的法治保障。尽管我国立法与实践已推动形成涵盖“规划—规则—修复—监督”四维闭环的生态空间用途管制体系框架，但是从法律规范与实践运行来看，生态空间用途管制体系在“双碳”实施方面仍存在问题。国土空间用途管制是对各类空间资源要素在准入、转用、实施等环节进行监管的过程①参见杨壮壮、袁源、王亚华等：《生态文明背景下的国土空间用途管制:内涵认知与体系构建》，《中国土地科学》2020 年第11 期，第1-9页。，生态空间用途管制理应包含上述环节。为此，需要从用途管制的规划理念、用途转用许可的指标约束、用途管制在生态空间修复环节的管制功能定位和风险预防等维度剖析“双碳”目标下生态空间用途管制的深层问题。

（一）生态空间规划实施与“双碳”目标衔接滞后

首先，规划理念滞后，生态空间规划的价值理念主要锚定于低碳化，还未上升至“双碳”理念。实践样态大致可分为三类：其一，低碳空间规划型。上海崇明岛生态空间“十四五”规划强调低碳发展，聚焦绿地、林地、湿地等生态要素的空间引导。其二，零碳或近零碳复合空间规划型。该类规划以建设零碳产业园、零碳岛、零碳社区和零碳乡村为核心，旨在为可持续发展与实现碳中和提供样板。其三，重要生态区域及要素规划型。中央层级出台的“十四五”规划纲要强调推进生态安全屏障建设，凸显了以区域、生态要素等为关键因素的生态规划和用途管控，地方层级上湖南、浙江等地以行政管辖区内的重点流域，重要山脉、湖泊等为基准编制规划，并构建相应的生态空间格局。诚然，低碳发展与“双碳”理念密切关联，但二者具有较大差异，前者侧重碳减排，后者强调碳中和。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告表明，应对气候变化至少要达到净零碳排放，且控制CO2的累计排放量与其他温室气体排放。易言之，碳中和需达到碳排放与碳吸收相抵消的状态，即相对零碳条件，我国才能如期实现“双碳”目标。“双碳”目标下生态空间用途管制的落实依托于生态空间规划的完备性，倘若生态空间规划停留在低碳层面或要素管制阶段，则仅有助于实现碳达峰目标，较难落实碳中和目标。

其次，中央的空间规划及用途管制政策尚未得到地方政府的有效贯彻和落实。自然资源部2020 年出台的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51 号）规定大坝及水电站属于公用设施用地，国土空间规划应当体现生态优先、绿色发展理念。中央政府与地方政府的利益博弈，导致实际效益背离既定目标利益。究其原因，“中央认为空间发展更应该注重社会利益和长远利益”，但地方政府更加重视经济利益和短期效益①黄征学、张燕：《完善空间治理体系》，《中国软科学》2018 年第10 期，第34页。。以经济指标为关键考核依据的地方政府，则进一步造成经济利益和短期目标难以与社会利益和长远利益寻求“利益平衡点”的情况发生。譬如，中央环保督察组在2021 年发现贵州黔南州罗甸县在生态保护红线内的国家级水产种质资源保护区违规建成八吝大坝，擅自复建并违规扩容位于保护区核心区的上立亭水电站。

最后，生态保护红线制度与国土空间规划衔接不足。中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）明确将生态保护红线作为国土空间规划的强制性内容，对“所有国土空间分区分类实施用途管制”。规划是用途管制目标的具体体现，本质属于管制，同时为管制提供依据。《土地管理法》第18 条规定“国家建立国土空间规划体系”，该规定为保障国土空间规划中的生态空间用途管制顺利运行提供了法律依据。然而，生态保护红线的限制建设区管制规则并未细化，与“所有国土空间分区分类实施用途管制”的规定尚未有效衔接。如研究人员所言，多数试点地区仅对管制分区类型确立了不同的建设强度标准和准入标准，对更细化的建设形态、人类活动方式的管控尚有缺隙②参见袁弘、袁源、祁帆，等：《基于试点经验的一般生态空间认知及其用途管制框架初探》，《中国土地科学》2022 年第5 期，第35页。。人类活动区域依据生态保护红线和一般生态空间，被划分为禁止建设区与限制建设区。若生态保护红线制度的管制规则不能精细化，不能明确限制建设区的管制类型、范围、强度等，则生态空间的碳汇功能更易因人类行为的侵扰而弱化。

（二）生态空间的用途转用许可缺乏对碳指标的约束

我国自提出碳达峰碳中和行动1+N 方案后，在碳指标建设方面仍有待探索。2023 年4 月，国家标准委等十一部门根据《建立健全碳达峰碳中和标准计量体系实施方案》印发了《碳达峰碳中和标准体系建设指南》，明确在碳清除标准子体系中制定生态系统固碳和增汇标准。一般意义上的碳指标是指政府或区域性组织为减少温室气体排放而设立的碳排放权益，用于衡量企业或机构的碳排放水平。生态空间内的碳指标约束则与此不同，其设立宗旨并非用于碳金融市场交易，而是在于控制二氧化碳排放量，增加生态碳汇量，包括森林、草原、林地、湿地、荒漠、矿山、海洋、土壤、冻土等资源保护、生态修复、水土资源保护和水土流失综合治理、固碳增汇、经营增汇减排评估①《碳达峰碳中和标准体系建设指南》关于标准体系框架的规定。。区域碳收支状况由差异性人地关系中的空间结构与开发利用模式所决定，也塑就了多样化的生态空间、农业空间与城镇空间的地域配置格局②参见熊健、卢柯、姜紫莹等：《“碳达峰、碳中和”目标下国土空间规划编制研究与思考》，《城市规划学刊》2021 年第4 期，第74-80页。。根据生态空间内碳指标的内涵，不难发现生态空间用途转用是建立碳指标约束的重中之重，但其规则困境之症结体现在如下方面：

第一，当前对生态空间的用途转用规则主要包括生态保护红线的占用、退出和转变的具体规则，欠缺一般生态空间的具体细则。从国家层面看，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确要求“划定并严守生态保护红线，实现一条红线管控重要生态空间”；自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局于2022 年发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》详细规定了生态保护红线内的有限人为活动、占用生态保护红线用地用海用岛审批，但均未提及生态保护红线外的一般生态空间应如何转用管理。从地方层面看，《江西省自然生态空间用途管制实施细则（征求意见稿）》仅涉及针对生态保护红线内的生态空间用途转用管制规定，规制对象却未涵盖一般生态空间。然而，一般生态空间在生态空间内的重要性不言而喻。一般生态空间扮演着保护生态保护红线的缓冲角色，可以有效减少人类活动对核心区的破坏③参见袁弘、袁源、祁帆、葛倩倩：《基于试点经验的一般生态空间认知及其用途管制框架初探》，《中国土地科学》2022 年第5 期，第35页。。研究数据表明，长沙市生态空间总量为5 791.08km2，占国土面积的48.96%，其中刚性空间面积为1 116.79km2，弹性空间面积为4 674.29km2，分别占国土空间面积的9.44% 与39.52%④研究人员将刚性空间（生态保护红线）划分为生态红线核心区与重要区，将弹性空间（一般生态空间）划分为生态保育缓冲区与生态复合发展区。参见李键、毛德华、胡兵等：《生态文明理念下长沙市自然生态空间用途管制探索》，《生态科学》2023 年第2 期，第76-78页。。该数据揭示了一般生态空间在生态空间中占据主要地位，明确限制一般生态空间的用途转用许可是对生态保护红线的严格保护，亦是增强生态碳汇能力的关键举措。因此，应规范一般生态空间的管制规则，以此控制全球升温趋势，吸收人类碳排放，促进碳减排行动。

第二，生态空间、城镇空间与农业空间内部的用途转化管制措施较宽松。研究发现，中国1990—2018 年间空间格局的内部转入方面，林地及草地生态空间是生产空间的主要转换来源；转出方面，林地空间主要向草地和农业生产空间转换，草地主要向林地和其他生态空间转换等①参见孔冬艳、陈会广、吴孔森：《中国“三生空间”演变特征、生态环境效应及其影响因素》，《自然资源学报》2021 年第5 期，第1123页。。另对比北京市规划和自然资源委员会公布的2017 年、2018 年土地利用现状以及第三次全国国土调查数据可知：2017—2021 年间，北京市的生态空间内部转化特征为，草地及园地主要转为林地与城镇空间。其中，草地面积从84 479.43 公顷骤降至14 460.44 公顷，林地面积由744 473.56 公顷大幅增长至967 628.62 公顷，但林地分布极为不均；城镇村及工矿用地面积由306 825.68 公顷上升为313 643.87 公顷②北京市规划和自然资源委员会：《2017 年度北京市土地利用现状汇总表》，http://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/sjtj/tdbgdctj/201912/t20191213_1159083.html，2023-07-26。北京市规划和自然资源委员会：《2018 年度北京市土地利用现状汇总表》，https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/sjtj/tdbgdctj/201912/t20191213_1159087.html，2023-07-26。北京市规划和自然资源委员会：《一图读懂北京市第三次全国国土调查主要数据公报》，https://ghzrzyw.beijing.gov.cn/zhengwuxinxi/zcfg/zcjd/202111/t20211108_2531881.html，2023-07-26。。生态空间、城镇空间与农业空间内部转换虽有规律可循，但这种转换难以最大程度发挥生态系统碳汇能力。如转换缺少对林草碳汇功能变化的评价标准，并未遵循生态学中的平衡最佳规律。美国生态学家E.P. 欧德姆提出平衡最佳规律，他将生态系统随时间的演进划分为正过渡状态、负过渡状态与平衡状态。在平衡状态下，生态系统能量输入与输出相当，处于相对稳定状态，此时对人类的贡献与效益最大③参见吴贤静：《“生态人”：环境法上的人之形象》，北京：中国人民大学出版社，2014 年，第128-129页。。从目前的空间转化特征来看，我国已出现了生态失调现象，空间转换具有随意性，用途管制缺乏碳指标约束，很可能持续负过渡状态。因此，我国应致力于建立碳标准体系，保障空间资源开发利用行为与自然相协调，通过生态修复增加生态碳汇量。

（三）生态空间修复对碳汇修复的管控阙如

生态文明建设是关乎人类福祉的千年大计，“双碳”目标是生态文明建设的一部分，生态空间修复是推进生态文明建设和实现“双碳”的重大举措。以生态空间为基础的国土空间修复是国土空间管控的措施之一④吴贤静：《国土空间开发保护的制度应对》，《学习与实践》2019 年第2 期，第52页。。2021 年，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030 年前碳达峰行动方案》等政策文件提出实施生态保护修复重大工程，明确生态修复提升生态系统固碳功能的重要性。面向生态系统实施的山水林田湖草沙一体化保护修复的生态空间修复能够促进生态系统碳汇能力提升和碳减排协同发展。研究表明，中国6 个重大生态修复工程实施区域（占全国土地面积的16%）在2001—2010 年总碳汇量年均增加132Tg，其中一半以上由实施生态修复工程带来（74Tg），可抵消2000 年中国化石燃料碳排放的9.4%①see Lu, Fei et al.,＂Effects of national ecological restoration projects on carbon sequestration in China from 2001 to 2010＂,Proceedings of the National Academy of Sciences of the United Stateds of America,Apr.17,2018,Vol.115,pp.4039-4044.。另一研究结果显示，2000—2020 年，贵州生态脆弱区动植被恢复对碳汇影响明显，植被固碳和抵消CO2排放呈上升趋势，其中固碳量从2000—2005 年间的141.38Tg 增加到2016—2020 年间的149.03Tg②see Zhu M, Zhou Z F, Feng Q, et al.,＂Contribution of vegetation restoration to carbon sequestration driven by ex-situ poverty alleviation and relocation in ecologically fragile areas—Taking Guizhou, China, as a case＂,Land Degradation & Development, 2022,Vol.34,Issue 13.。可见，“双碳”目标下，全国重要生态系统保护和修复重大工程是实现山水林田湖草沙一体化保护和修复的关键基础。

目前，我国生态系统总体较为脆弱，在推进生态修复的治理进程中，山水林田湖草沙一体化治理的理念尚未落实到位，仍有三方面难题亟待解决：一是对生态保护和修复的治理价值存在认知偏差。现行法律法规以生态系统单要素或地块修复为主要规制内容，较少关注整体空间系统修复和综合治理③参见孙佑海、赵燊：《国土空间生态修复法律制度建构的探讨》，《自然资源学报》2023年第6期，第1483-1484页。。如《生物安全法》《森林法》等法律或明确限定生态修复对象为湿地、森林、草原等自然要素，或笼统规定生态修复对象为生态环境。以矿山生态环境修复为例，传统的矿山生态环境修复主要集中在土壤修复、植被恢复和地质地貌重塑等要素修复方面，涉及回填整平、坡面加固、废料清理、植被营造、土方挖运等修复手段，是典型的微观治理。微观治理方面的环境修复，目标在于恢复被破坏的特定生态环境功能，而非保持生态环境系统的平衡和再生产能力，或为人类社会的可持续发展提供空间和物质条件④王江：《生态环境修复法治研究》，北京：中国社会科学出版社，2016 年，第107-108页。。故而，微观治理方式易产生新的环境风险，难以实现源头减排、植被固碳、土壤固碳等协同减排增汇效果。换言之，“双碳”目标下，生态修复不仅需考虑地理单元的系统完整性，还需强调生态服务价值的人本性与生态服务系统之多重性，关注未来环境的可利用程度与可持续发展状况。二是生态修复资金实际用途不明晰。自然资源部办公厅在2023 年3 月发布的《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》指出，一些地方生态修复项目存在骗取、挤占、截留、挪用项目资金等行为。资金实际拨付后，鲜见有关资金的使用情况公布，公众难以得知生态修复资金用于修复的实际金额、比例多寡等信息。三是生态保护和修复监管不到位。生态修复的效果需长期监管，在较长的生态修复监管期限内各环节均容易滋生问题和环境风险①参见赵春：《生态修复机制在环境司法中的实现路径探究》，《辽宁师范大学学报(社会科学版)》2017 年第2期，第22-23页。。一般而言，生态修复项目由各级自然资源主管部门按照“谁立项，谁验收”原则开展项目验收。然而，验收不等于监督管理。监管的重要环节在于生态修复的长期性周期性监测和后期的生态服务系统、生态固碳增汇的恢复状况监测。倘若缺失可持续性的监管措施，漫长的生态修复过程极有可能偏离原定目标，引致生态风险提升②参见裴敬伟：《生态修复法律制度的协同及其实现路径》，《北京理工大学学报(社会科学版)》2022 年第3 期，第112页。。

（四）生态空间的监测评估对碳风险的应对不足

未来隐含风险的非现实感和不确定性，包含在全球化中的风险旋涡能够产生“飞去来器效应”，影响自然和环境的生态系统。生态空间内产生碳风险的主要原因在于，生态系统吸收温室气体的潜力有上限阈值和人为减碳措施产生的生态碳风险③减碳措施的潜在生态风险，例如在大规模的碳捕集与封存技术应用中，如果二氧化碳在土壤中的泄漏量和浓度增大，会影响土壤固碳量和植被、作物固碳量。参见毛显强、郭枝、高玉冰：《碳达峰、碳中和与经济、社会、生态环境的协同研究》，《环境保护》2021 年第23 期，第34页。。在有限的固碳潜力下，生态系统碳汇功能的实现取决于生态系统的状态。该种状态因人为干预、自然干扰以及气候灾害带来的冲击而充满不确定性，生态系统所发挥的实际固碳效应甚至会发生碳汇逆转为碳源的潜在风险。生态监测评估则可借助科学技术手段预判风险发生的可能性，是加强生态系统碳汇的基础支撑，有助于科学评估生态空间修复对碳达峰、碳中和的贡献。生态领域内，政府管制权的监督主要体现在生态环境监测方面，以监测手段掌握本行政区域的环境状况。

一方面，有关生态空间的监测指标不完善。2016 年“两办”发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，要求由省级环保部门统一实施生态环境质量监测考核；《2030 碳达峰行动方案》提出“依托和拓展自然资源调查监测体系”，建立“生态系统碳汇监测核算体系”的要求，这表明监测评估是预防碳风险的科学预警制度。方案下达后，多数省级政府陆续因地制宜印发了本省（直辖市）碳达峰行动方案。例如，甘肃省推动建立国家公园监测平台，开展森林、草原、湿地、土壤、冻土等碳汇本底调查、碳储量评估、潜力分析以提高碳汇成效监测评估能力。北京市除建立生态系统碳汇监测核算体系外，还要求利用区块链大数据等信息技术建立二氧化碳排放监测，以实现碳排放智能化管理。然而，不难发现，监测体系主要以单一生态空间类型或环境要素为检测对象，监测目的是碳汇成效或碳排放量，并未包括可能发生的碳风险评估，也较少考量生态空间与城镇空间、农业空间等不同空间边界交叉问题引发的生态系统碳源区与碳汇区的划分。同时，个别省份的碳达峰方案存在生态监测评估缺失的问题。如云南省在生态系统碳汇方面重点强调碳汇交易项目储备，推行全面林长制。但人工监管效能难以比肩科学技术在监测碳汇量变化趋势和碳风险预防上具备的精准性优势。

另一方面，有关生态空间监测的评估指标不健全。在低碳绿色发展进程中，我国逐步建立起规划、总量控制、排污许可、碳排放权交易等制度，但当前我国实现“双碳”目标尚面临缺诸多挑战，诸如缺乏有效的监督与反馈机制等①参见刘明明、雷锦锋：《我国农业实现碳中和的法制保障研究》，《广西社会科学》2021 年第9 期，第33页。。《用途管制办法》要求试点地区定期开展自我评估，每季度报送工作进展，做好督导和效果评估，然而，试点地区的考核评估未提出细化的绩效考核评估指标，评估条款的构成要件尚未体现生态空间碳汇功能的变化。碳汇功能的变化趋势直接影响着碳风险发生的可能性。如《天津市碳达峰碳中和促进条例》是我国首个关于碳达峰碳中和的地方性法规，其第55 条规定市规划资源部门应当定期开展湿地资源及其生物多样性的监测和评估，但未能明确评估主体、评估周期、评估标准。这正如学者所言，问责-监察制度中，有效监察在于设计可观察事项的奖惩办法，但这种绩效管理具有不完全性管制②参见顾昕：《俘获、激励和公共利益:政府管制的新政治经济学》，《中国行政管理》2016 年第4 期，第99页。。究其原因，“中央与地方本质上是一种委托代理关系，在这种关系中，中央政府和地方政府的利益目标往往发生偏离”③黄征学、张燕：《完善空间治理体系》，《中国软科学》2018 年第10 期，第33-34页。。中央着眼于长期环境利益，授权地方政府自主开展地区评估工作。纵观地方实践，其改革重点在于制定用途管制规则，而在一定程度上忽视了对用途管制规则实施效果的监督评估，难以发挥监测评估制度的碳风险预防作用。

四、“双碳”目标下生态空间用途管制的规范展开

实现“双碳”目标下的生态空间用途管制，通过整合专项行政法规和单项生态空间用途管制法律构建的核心价值、共性制度，将消除分散立法与政策调控引致的积弊，塑造兼具综合调控性和包容性的法制机制，使生态空间用途管制从分散走向协同。为实现“双碳”目标，应避免陷入“就碳论碳”的线性思维④参见何立峰：《完整准确全面贯彻新发展理念 扎实做好碳达峰碳中和工作》，《旗帜》2022 年第3 期，第9页。，可借鉴自然生态空间用途管制与国土空间用途管制试点的工作成效。碳达峰碳中和顶层设计政策文件的相继出台，为全国人大常委会正在研究制定的《国土空间开发保护法》提供了根本遵循和行动指南。《国土空间开发保护法》这一关涉生态空间的基本法，应当从用途管制方面构建“双碳”目标下具备稳定性和系统性的生态空间用途管制体系，可以从规划编制、用途转用、生态修复、监督管理等环节入手（见图1）。

图1 “双碳”目标下生态空间用途管制框架

（一）基于“双碳”理念编制生态空间规划

生态空间规划是生态空间治理现代化的基石，亦是实现生态空间用途管制的管制依据。根据2019 年修订的《土地管理法》第18 条规定，生态空间规划应然地从属于国土空间规划体系。然而，“双碳”理念下，“国土空间规划缺乏明确的碳约束目标及行动指导”⑤鲍海君、张瑶瑶、吴绍华：《低碳国土空间规划：机理、方法与路径》，《中国土地科学》2022 年第6 期，第2页。，亟须在碳发展权的基础上将“双碳”目标全面融入生态空间规划，发挥规划在低碳空间治理上的统筹作用。

第一，形塑蕴含“双碳”目标与分级分类的生态空间规划体系。空间的尺度性包含幅度与粒度两方面，于生态空间用途管制而言，“幅度表示管制行为所涉及的空间范围，粒度表示最小可管制空间单元”①岳文泽、王田雨：《中国国土空间用途管制的基础性问题思考》，《中国土地科学》2019 年第8 期，第11页。，这意味着亟需建立多层级用途分区的规划与管制体系。所以，“五级”传导下的各层次规划需突出与“双碳”结合的重点目标。生态空间规划应当将低碳绿色发展与生态保护优先确立为规划纲要编制与实施的指导原则和核心理念，实现系统保护与要素治理相结合的空间治理方式，从全域层面考量碳中和碳达峰，统筹规划发展与减碳增汇，以碳发展权设立相应的碳排放约束指标。宏观层面上，中央级生态空间规划应发挥统领全局的宏观指导作用，“加强国土空间规划和发展规划的协调”②林坚、武婷、张叶笑等：《统一国土空间用途管制制度的思考》，《自然资源学报》2019年第10期，第2205页。，编制融发展规划、主体功能规划、土地利用规划、城乡规划、专项规划等为一体的整体性生态空间规划，打破多种规划交叉重叠、规划效力位阶不明的现状，约束自然资源开发利用，划定和维护生态空间底线，建立碳排放指标评价体系。中观层面上，省级生态空间规划为如期实现“双碳”目标，应保障省级规划与中央规划理念的逻辑一贯性。省级人民政府需结合本省地域特色、地理地貌及生态空间分布情况编制以“总量-质量-功能-边界”为支撑的控制性生态空间规划，合理规划各类碳汇增量指标与节能减排相关指标，如“森林覆盖率”“生态空间面积”等。实施“区域化+类型化”的生态空间综合治理模式，即以“区域面积总量+功能分类”将生态空间划分为不同类型的生态空间分区并对其实行用途管制，促进土地利用、生态系统对碳循环的正效应。如原则上可按照连通度与功能将生态空间划分为自然保护地、生态公益林、饮用水水源保护区、河湖水域重要保护区等，结合本省生态空间的特殊性与重要生态空间类型，制定本省生态空间规划。同时，为解决生态环境边界被无形的流通廊道切割融合引致生态环境边界模糊与功能混淆的问题，省级政府应根据本省情况，建立生态空间与其他空间的耦合模式，如生态农旅融合片区、生态经济综合发展片区等，从而明晰生态空间适宜性比例及优化方法（见图2）。微观层面上，县乡镇政府应编制详细的生态空间分区规划，将生态空间管控落实到具体地块单元上；空间上分解落实上级区域规划的“双碳”目标要求，实现“要素”生态空间用途管制③参见林坚、李东、杨凌：《“区域—要素”统筹视角下“多规合一”实践的思考与展望》，《规划师》2019 年第13期，第33页。，鼓励生态空间多元化利用，提高生态碳汇量。

图2 “三生”空间的耦合模式

第二，统筹保障生态保护红线内外的重要生态空间及一般生态空间的碳汇能力。生态保护红线是生态空间规划刚性约束的表征与底线，以整体性生态空间为保护对象，其与城镇开发边界碳源空间的碳平衡是实现“双碳”目标的重要前提。因此，应当从类型、范围和强度等方面实施生态空间梯度化、差异化分区管制，严格控制生态红线面积不减少和碳汇功能稳定，坚持生态优先。生态保护红线内的重要生态空间属于最严格保护类型的禁止开发区，应严格限制人类活动；生态保护红线外的一般生态空间，可参照世界自然保护联盟（IUCN）的生态保护地分级管理模式，根据保护要求将其分为一般保护类型和持续性利用类型。持续性利用类型的一般生态空间，其生态原始状态最低，受人类影响程度较弱，故应鼓励生态空间的复合利用，建立高碳项目负面清单，提高生态服务功能的同时增加单位面积的减碳增汇能力。实施生态保护红线分区管制时，应克服生态保护红线制度管理体系的现有难题，打破生态系统部门分割式管理模式，由一个部门统筹管理与监督以实现区域环境管理的整体性①参见莫张勤：《生态保护红线法律制度研究》，北京：法律出版社，2022 年，第131-134页。。

（二）完善面向“碳指标”约束的生态空间用途转用许可

生态空间具有资源价值和经济价值双重价值，致使生态空间受到挤占和扰动的风险提升，随之形成了空间非正义现象。为此，“必须依靠有为政府在有效的市场制度下予以调节”①温铁军、逯达：《国土空间治理创新与空间生态资源深度价值化》，《西安财经大学学报》2021年第2期，第9页。，从而扭转生态空间地区发展不平衡趋势。所以，《用途管制办法》规定“国家依法对生态空间实行区域转入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动”。生态空间用途转用许可的目的在于以限制性法律规范保障生态空间面积不减少、生态功能不降低、生态服务保障能力逐步提高。由表1 可见，实践中用途管制的共性特征是以生态保护红线为管制临界，根据环境敏感区和功能划分实施差异化分区管控。

碳指标约束机制下，生态空间用途转用许可应以用途登记为基础，明确“用途可变+用途不变”的分区分类用途转用规则。生态空间用途转用包括整体与部分的双重辩证关系，整体表现为空间转用，部分表现为资源要素转用。碳指标约束下的生态空间用途转用许可的基本路径为，在资源环境承载能力和国土开发适宜性评价的基础上，有批准权的自然资源管理部门可以根据空间功能与要素性质等因素来调整决定农业空间、城镇空间和生态空间的转换利用，保障碳汇质量与数量。首先，强化以生态主体功能为依据的空间转用。一是鼓励农业空间和城镇空间有序转为生态空间，通过低碳降耗方式扩大生态碳汇空间。支持符合生态退耕条件的农业空间和城镇空间转为生态空间，保障永久基本农田法律地位；引导城镇空间内的绿色廊道、森林公园等按照规模、连通度、碳汇功能、生态系统服务功能等因素适度纳入生态空间范围。二是严格限制生态空间转为城镇空间和农业空间，禁止生态保护红线违法转为高耗能高碳排放量的城镇空间和农业空间。确需占用生态空间的，应以履行生态补偿或生态修复固碳为准入条件。三是对一般生态空间实施分区分类和统一的空间准入标准。建立分区分类体系时，应辨别区域内各分区或单元的生态主导功能，明确地方管理目标和管控强度，兼顾一般生态空间、农业空间、城镇空间的发展需求平衡，依照保护程度的重要性对各类型分区或单元区分建设强度，确定建设强度的参考指标。空间准入标准方面，一般生态空间应按照限制建设区管理，以空间规划为依据，明确生态分区实施生态经济、资源开发、城镇建设等活动的规模、强度、布局在实现“双碳”目标方面的要求。其次，严格管控生态空间内部资源要素转化。一是梳理林地、园地、森林、草地、湿地、水域、海域、矿产等各类自然资源管理和转用的相关法律法规。明确不同资源要素的转换规则，将碳约束指标纳入各类资源要素的差别化用途转用制度之中。二是强化生态空间内部资源的碳指标提升转换。鼓励一般生态空间转入生态保护红线，合理有序引导生态空间用途之间向着生态功能、碳汇功能提升的方向相互转变，但碳汇功能强的生态空间资源要素不得转换，如林地、森林、草原、湿地、河流等。

（三）基于碳汇修复完善生态空间修复

环境空间管控的基本特点是对空间要素进行统筹管理和全域化管理。区域生态环境的公共物品属性和区域污染的特征决定了区域生态环境治理应当采取以区域生态整体性为基础的协同治理措施①参见石佑启、杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，《中国社会科学》2018 年第1 期，第66-89页。。环境治理的协同不仅应包括部门、区域、流域之协同，亦应涵盖人为干扰与遵循自然规律的协同。生态空间修复应当关注自然与人为两大因素，坚持以碳汇为导向的“系统治理+重点治理”的分级分区治理方式，并建立生态修复的监督管理机制。

一方面，“双碳”背景下，生态空间保护和修复应立足自然要素和人为要素两大基本控制体系。自然要素指受人类干扰程度低的生态空间，人为要素指经过规模化人为改造的生态空间复合发展区域。自然要素控制体系中，第一，应当尊重自然地理地带性，坚持自然恢复为主、人工恢复为辅的修复原则。坚持生态系统观，重视基于自然的解决方案在应对气候变化、生态系统碳汇和固碳方面的潜力，注重土地利用变化对固碳的影响。加强生态绿廊建设和生物多样性保护，提升陆地生态系统和海洋生态系统固碳释氧、降碳增汇的能力。第二，实施面向“双碳”目标的分级分区重点生态修复工程。“双碳”目标强调生态修复在适度人工干预下的减排增汇，重视生态修复后带来的长期碳汇效益。生态修复应遵循空间相关性和空间异质性、气候差异与生态退化的规律实施分区修复，促进系统治理与要素治理有机融合。区域分区管控时，可以自然资源部在2020 年11 月颁布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》中划分的用地用海分区类型为基础，综合生态环境的实际情况对生态地理分区进一步细分，并根据分区采用不同的修复措施与土地利用方式。在分区的基础上，考虑生态敏感性、生态系统服务重要性、生态安全屏障等，结合国家生态安全战略格局②全国主体功能区规划明确了我国以＂两屏三带＂为主体的生态安全战略格局。这指以青藏高原生态屏障、黄土高原川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带和南方丘陵土地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成部分的生态安全战略格局。，实施分级治理。究其原因，生态空间内部存在互相包含、嵌套、重叠的耦合空间形态，亦存在较大空间差异，各空间定位的迥异导致其生态修复之重点有所差别。生态空间的系统治理与修复以发挥叠加效应的方式实现生态空间的整体修复③参见董正爱、张黎晨：《长江流域生态环境修复的空间维度与法治进路——基于空间生产理论的反思与重构》，《中国人口·资源与环境》2023 年第5 期，第56页。，故可通过全国主体功能区规划与生态屏障重叠的方法，根据功能定位、空间范围和修复目标来判断该生态修复区域的重要等级。人为要素控制体系中，主要通过碳捕集、利用与封存或CO2去除等负排放技术，但成本高昂，固碳稳定性较差，自然碳汇总量有限。因此，人为要素控制中应当重点关注改善能源结构。其中，节能减排是发达国家实现经济脱碳和碳中和的关键驱动力④参见董利苹、曾静静、曲建升等：《欧盟碳中和政策体系评述及启示》，《中国科学院院刊》2021 年第12 期，第1466页。。节能减排落实在生态空间领域，则主要体现为生态保护红线制度。生态保护红线制度可通过“正面清单+负面清单”实现重点领域高碳排放量产业结构的优化重组，提高能源利用效率和资源循环利用水平。此外，在国土开发适宜性评价和资源环境承载力评价的基础上提高空间复合利用效率能够有效减少碳排放量。例如，乌海能源光伏+矿山生态修复综合利用项目每年可减少二氧化碳排放量64.95 万吨①《乌海能源光伏+矿山修复列入地方重点工程》，https://www.ceic.com/gjnyjtww/chnjcxw/202103/750c85dba6e04ec5af72ad8707783e0c.shtml，2023 年7 月30 日。。可在废弃矿山、荒漠地带、海岛等区域发展光伏发电、太阳能、风能，以建设清洁、低碳、高效的能源体系。

另一方面，构建碳汇功能导向的生态修复监督机制。生态修复监督应囊括对生态修复本体的监督和生态修复基金用途的监管。一是加强对项目实施过程的监督检查。明晰项目实施和管理主体，研判项目实施中可能出现的生态问题及潜在生态风险，对可能导致背离生态修复目标或产生新的生态问题的因素及时予以监管纠正。二是完善生态空间修复后的环境监督评价机制。探究实行碳汇修复效果的长期监测评价和适应性管理机制，构建权责配置明晰，针对生态空间碳汇修复成效、恢复周期、环境质量变化等因素的监管体系。三是建立自然资源资金台账制度。根据预算管理、绩效管理等有关制度分类推进资金应用，加强对各类资金的分项、分区、分时统计分析，保障自然资源资金之运用，这有助于碳汇功能提升，客观、真实反映资金管理现状。四是建立自然资源资金监督管理机制，严格资金使用管理，与财政部门形成监管合力与协同。各级自然资源主管部门应配合财政部门做好中央转移支付资金、支持项目资金、地方财政专项资金和社会资金的全流程监测监管，跟踪掌握项目资金及绩效目标执行情况。

（四）基于碳风险监测构建生态空间监测评估

生态空间碳风险监测与评估有助于实时观测生态空间碳收支状况，对调控生态空间的规划编制、生态修复和用途转用具有重要指导意义。“数据是环境行政管理流程和制度再造的根本”，环境监测数据在风险沟通中充当科学证据②侯佳儒、尚毓嵩：《大数据时代的环境行政管理体制改革与重塑》，《法学论坛》2020年第1期，第17页，第20页。。生态空间虽以碳汇区为主，但亦具有因项目建设附生的碳源区属性，故碳风险监测与评估应涵盖对碳汇区和碳源区的碳风险与碳平衡的监测与评价③参见丁明磊、杨晓娜、赵荣钦等：《碳中和目标下的国土空间格局优化:理论框架与实践策略》，《自然资源学报》2022 年第5 期，第1142-1144页。。生态空间碳风险监测可通过卫星、传感器等设备收集数据，建设以生态空间碳源区和碳汇区为监测目标的天空地协同一体化数据监测体系，分析特定生态空间内的碳收支变化特征，完善信息和数据共享机制。

第一，构建统一的生态空间碳汇区监测评估机制。具体而言，生态空间评价碳汇区的风险监测与评估重点的可行之途为：首先，明确监测客体。监测目标应面向自然保护地、生态红线保护区、饮用水水源保护区、风景名胜区、重要河湖岸线带等碳汇功能之变化趋势。其次，建立动态化的碳汇预警与修复评估机制。一方面，在大气、土壤、水环境质量监测预警的基础上，推进资源环境承载力监测，通过大气碳排放量实时监测区域内生态空间的碳平衡状态。另一方面，要素分立式的环境监测系统能够确保政府部门精准识别诸如森林、草地、海洋等主要碳汇库的碳汇变化状况，实现动态化碳汇核算与监测。所以，政府可构造以生态空间类型①如天津市以海洋、森林、湿地等生态要素为依据建立相应的生态环境监测系统。或地域管辖单元+碳汇区碳源区为监测对象的生态空间碳风险信息监测平台，开展森林、湿地、草原、荒漠、湖泊等生态系统长期动态监测，丰富生态系统碳通量监测，构建碳循环模拟模型②生态系统碳通量监测的测定方法主要有四种，基于生物量变化的估算方法、基于碳平衡方程的估算法、基于碳循环模型的估算法和同化箱测定法。。生态系统碳通量监测能直接反映生态系统或生物群落的陆地与大气间的净碳交换量，评估生态系统的碳平衡状况。故而，可通过监测实施预警等级来提示碳风险，并作为判断该生态空间区域能否实行用途变更的依据。最后，建立温室气体排放报告制度。明确规定主管部门以适当的方式及时公开相关碳汇监测数据，提供年度碳监测报告，规范生态空间用途管制前评价标准和用途管制后评价标准。

第二，形塑统一的生态空间碳源区监测评估机制。生态空间碳源区风险监测与评估主要面向重大生态建设项目、生态空间与生产空间和生活空间交界处的碳源，包括城市建设区、主要高耗能产业带、机械化集中作业的农田区、新增建设用地等。一方面，规范碳排放量的评价标准。生态空间碳源区风险监测与评估应精准识别碳排放的来源与含量，开展全生命周期的生态空间碳源碳汇评估，制定碳排放量约束指标。另一方面，生态空间碳风险监测平台应与自然资源资金监测监管系统平台互通互联，对生态修复与资金监测管理形成监管协同。自然资源资金监测监管系统平台是指以现行自然资源转移支付资金管理体制和制度为基础，监测管理自然资源领域的生态保护修复等资金及相关项目的统一平台③《自然资源资金监测监管工作规程》第4 条。。通过碳风险监测评价平台来评估自然资源资金在生态修复领域内产生的实际效果，将碳汇监测量作为自然资源资金转移支付的因素之一，对生态修复项目实施更精准的定点资金支持，最终提升生态修复项目的碳汇功能与生态系统服务功能。

五、结语

实现“双碳”目标在于运用减碳增汇降污协同的方法促进经济社会发展高度脱碳。生态空间规划是实现生态环境碳汇功能提升的导向型规划政策工具，是落实生态空间用途管制的基础依据。通过分析“双碳”目标下生态空间用途管制的困境可知，我国在规划编制、用途转用、生态修复、监督管理等方面仍存在较为突出的立法问题。所以，应以系统治理和分区治理有机结合为原则，侧重发挥生态空间规划与生态空间用途管制的法制构建在实现“双碳”目标方面的功能。为避免立法冗余，建议通过《国土空间开发保护法》这一基本法来制定生态空间用途管制体系性规定，将“双碳”目标融入规划理念，以生态空间规划、生态修复、用途转用许可和生态空间监测评估为核心构建制度体系，落实国土空间格局优化，推动“双碳”目标如期实现。