拓展政府专职队伍职能，推动基层消防监管工作落地的思考

罗武明

摘要：随着城镇化的高速发展和乡村振兴战略实施，各地基层防火及救援工作面临新的复杂形势，大量人员密集场所加工业转移到乡镇村屯。而基层消防力量不足、消防监管断档和空白现象依然存在。基于此，就如何依托政府专职队伍开展基层消防监管工作进行了一些思考，希望给相关工作带来一些参考。

关键词：政府专职队伍；职能；基层；消防监管

中图分类号：D631.6      文献标识码：A       文章编号：2096-1227（2023）10-0013-03

全面落实基层消防监管是实现消防治理体系和治理能力现代化的基础工程。如何建好建强政府专职队伍，依托其开展基层消防监管工作成为亟待解决的突出问题。

1 准确定位政府专职消防队伍对于推动基层消防监管工作落地的重大意义

1.1  政府专职队伍是国家消防救援力量体系的重要组成部分

我国着眼人口多、地域廣、灾害事故多发等实际情况，为实现国家治理体系和治理能力现代化，就构建新时代应急救援体系作出了重大战略部署。2018年消防队伍改制转隶后，职责和任务大幅增长，既承担着灭火救援、地质灾害救援、抗洪抗旱等抢险救援救灾任务，又兼顾着消防监督执法、消防宣传、火灾调查、政务服务办公等任务。《中华人民共和国消防法》（下简称《消防法》）《消防安全责任制实施细则》明确规定，各级人民政府应当加强消防组织建设，根据经济社会发展的需要，建立多种形式的消防组织，承担火灾扑救工作。县、乡镇级人民政府建立以地方财政保障、具有社会公益性质、依法承担火灾扑救和应急救援工作的政府专职队伍，成为消防救援力量体系中的重要补充力量[1]。

1.2  依托政府专职队伍落实基层监管的基础和前景

第一，赋予政府专职队伍消防监管职能是当前解决基层消防监管问题的有效途径。近年来，一些基层部门忙于疫情防控、脱贫攻坚、乡村振兴等重点工作，消防工作一直处于“上热中温下冷”的状态，成为营利性自建房、村集体小产权房火灾高发、小火亡人事故逐年上升的重要原因之一。虽然有基层消防基础设施薄弱、消防宣传有盲区、群众消防知识匮乏等客观原因，但基层消防监管力量不足，没人干、不想干、不会干是造成基层消防监管工作空转的主要原因。特别是《消防法》修订后公安机关原承担的火灾隐患行政处罚不再受案办理，导致公安派出所消防执法萎缩，且基层派出所工作任务重、警力有限，很难把消防监督工作任务落到实处，存在明显的消防管理真空地带[2]。针对这些问题，各地都进行了一些探讨和尝试，或授权乡镇综合执法部门开展，或成立独立的消防工作站，但由于消防监管工作的特殊性、专业性，在开展系统的消防监督检查时，大多需要专业知识和使用消防车辆来进行现场测试和测验，导致其出现“放不下”和“接不住”的尴尬局面[3]。目前，比较好的做法还是依托乡镇专职队，通过授权委托的形式成立乡镇消防监督执法工作站。以广西玉林市为例，2020年以来，玉林市消防救援支队通过鼓励事业编消防员参加执法资格考试，举办事业编消防员监督执法培训班、现场教学，出台《事业编机构消防执法工作实施细则》等配套规定，为乡镇政府专职队开展消防监管工作打好基础。2021年，玉林市消防救援支队制定了《关于加强基层消防力量建设实施方案》，提出2022年底前全市8个街道、102个镇（乡）建成较为完善的县乡村基层消防安全隐患排查和消防安全预防控制体系。各乡镇依托政府专职队成立消防安全委员会，完善消防安全制度，整合各职能部门和社会组织力量参与消防安全综合治理。发文明确行政村（社区）消防工作责任，将消防工作融入“多网合一”综治网格化管理，加强基层末端消防安全管理。

第二，政府专职队伍已逐渐成为基层应急救援力量的主力军。以广西玉林市为例，玉林市政府先后出台《关于进一步加强专职消防队伍建设的实施意见》《玉林市贯彻实施国家标准〈乡镇消防队〉工作方案》等文件，明确乡镇专职消防队伍的建设思路，市、县两级分别成立正科、副科级事业编制人员管理机构。经过近7年的建设，玉林市现有政府专职消防队52支，自组建以来，全市乡镇专职消防队共出警1906次，出动人员12530人次，出动车辆2497辆次，抢救和保护财产价值2311.7万元，抢救和疏散群众310人。消防救援力量到灾害现场时间由平均60min缩短到20min，有效破解“远水救不了近火”的难题，保障了人民群众的生命财产安全。队站的覆盖面不断拓宽和专职消防队员数量的增加，为基层落实消防监管提供了硬件基础。随着乡镇机构改革和区域整合的发展，整合后的乡镇（街道）均需要建设政府专职消防队站，可在此基础上实现乡镇消防工作站全域覆盖。

2 政府专职队伍履行基层消防监管职能面临的突出问题

2.1  法律法规、保障机制不健全是制约政府专职队伍履职的首要问题

一是消防法律法规不完善。现行的法律法规未明确基层政府专职消防队伍可以作为基层消防监管的机构。此外，因乡镇综合执法改革下的赋权或委托执法需要法律依据，虽按照现行《行政处罚法》相关规定，行政机关可以在法定权限内委托符合规定条件的组织实施行政处罚，但目前全国各地尚无关于消防救援机构委托执法的法律依据支撑。目前，顶层设计上没有一个法定的编制管理或人事管理部门对专职消防队伍性质、级别、隶属关系、经费保障做出明确规定。各地政府专职消防队伍存在事业编制、合同制等多种用工方式，身份属性不同、管理方式各异，队伍构成和队员管理较为复杂，由此带来职责不清、标准不一等问题。二是缺少具备监督执法资格人员。目前，事业编制人员的编制属县级以上地方人事部门管理，增加政府专职消防队的事业编制人员成为当务之急，在国家精简机构的大背景下，大幅度增编难度较大。此外，原有的事业编制人员不具备执法主体资格，打通监督执法的“最后一公里”，还要进行司法考试和必要的专业培训。三是国家层面未对政府专职消防员的经费保障提出明确的标准要求。地方财政保障力度不一，各地薪酬、优抚优待标准等差距较大，工资标准均按照略高于当地最低工资标准的要求来执行，这与消防救援工作全天候、高风险的实际情况不相适应，进而导致岗位吸引力不强、队伍活力不足、离职率较高。此外，各地党委、政府出台的国家综合性消防救援队伍职业荣誉、优抚优待等政策，政府专职消防队伍大部分未能享受，没有统一的政府专职消防队员荣誉体系，保障制度的不完善，导致队员归属感不强。

2.2  政府专职队站建设率、覆盖面与落实基层消防监管尚有差距

一是政府专职消防队站建设滞后。主要原因为部分地方领导不能统筹安全与发展，不愿在队伍建设和运行上投入资金，借口多、担当少；有的乡镇经济尚不发达，常住人口不足2万，火灾处于低发阶段，客观上对专职消防队的需求并不迫切，乡镇政府建队和运行的内生动力不足；有的乡镇政府为完成责任目标而开展建队工作，对于后续管理和作用发挥情况不关注，人力物力投入有限；有的认为乡镇专职消防队是由“政府组建，消防管理”，未明确专人负责乡镇消防队伍管理，导致队伍职责不明晰，人员流动性大。例如：玉林市应建政府专职队不少于110支，成立消防监督执法工作站110个，才能确保全市基层消防监管工作全覆盖，无死角。目前乡镇消防工作站建成投用52个、缺建58座，缺建率近60%。二是专职消防队伍的经费保障不足。国家层面仅出台了国家标准《乡镇消防队标准》，仅解决了有和无之间的问题，但对涉及乡鎮专职队伍的持续性投入等方面没有明确的规定，各地的建设标准、保障标准不统一，造成各乡镇专职队在实际的建设和发展过程中问题多发。经费的不足带来的队站建设不达标、器材装备不达标、消防车辆保养不及时等问题层出不穷。

2.3  政府专职消防员的综合素质未达到消防监督执法的要求

一是政府专职队员文化水平参差不齐、整体素质有待提升。二是事业编人员、专职队员征召的条件与门槛仍处在较低水平。招录信息发布渠道不够广泛，征召的岗位区分不够明显，专业性要求不强，学历要求低。三是内部人才培养可持续性不足。一方面因前期招录门槛较低，内部可选拔的面不广；另一方面内部考核、选拔机制还有待完善；此外骨干培养速度还赶不上近年来专职站点建设发展速度，缺乏专业系统的培训，与承接做好基层消防监管的准备还有很大的差距。

3 补短板、强素质，构建“防消联勤”为民服务体系，推动基层消防监管工作落地见效

3.1  优化顶层设计，强化法规制度保障

要将基层消防监管力量建设纳入各级政府“十四五”规划实施内容，在现有的基础上，进一步健全政府专职消防队伍建设标准，拓展工作职能定位。从法规政策层面明确其职责定位和社会身份，从国家层面出台与《消防法》配套的《政府专职消防队伍条例》，修订《消防监督管理规定》及相关规定，并将政府专职队伍消防监管职责列入修订的内容，有效解决基层消防监管建设发展的瓶颈难题，把单一的灭火救援队建成具备“消防监督执法、灭火救援、简易火灾调查、消防宣传、政务服务”等职能为一体的“一队多能”的基层消防队伍。

3.2  落实经费、人员保障，解决制约政府专职队伍实施消防监管的瓶颈

一是经费方面，县级以上地方人民政府将乡镇消防队伍人员经费、业务经费列入财政预算并予以保障，在队站建设、人员经费方面，由市、县二级财政共同承担；在日常开支方面，县级财政按照标准对日常运维经费进行保障；职能拓展后待遇应有较大幅度的提高，充分考虑经济社会发展地区差异，从（省）区级层面制定落实经费保障及人员工资的指导标准，并根据实际设置岗位津贴，提高工资待遇，确保队员工资收入适当高于当地平均工资水平。二是监管人员方面。多种形式推动编制直接落户：第一种，探索通过划拨事业编制方式来解决执法主体资格，通过与地方编制办、司法等部门交流磋商，采取“急需先配”原则，事业编制直接划拨，暂核拨编制暂行挂靠乡镇政府先行过渡，由消防部门统一管理使用，待消防改革深化落定后，再行移交并派驻；第二种，在省（市）层面直接发文，明确政府专职队伍消防监管职能，按照优化整合后乡镇（街道）总量，争取每个乡镇（街道）不低于2名的事业编员额，由县级消防救援机构定向管理使用，并派驻至所辖政府专职队伍；第三种，参照玉林市的经验，以解决乡镇专职队管理为突破口，划拨事业编制直接落户消防救援机构的经验做法，推动地方编制部门直接划拨事业编制至消防救援机构，每年组织入编的人员统一参加“行政执法监督资格证”考试，待取得执法证后，参加监督执法。

3.3  党委统领、消防主导，加强政府专职消防队站建设

一是各地党委政府应将队站建设纳入本地区“十四五”发展规划、民生一号工程予以推进，以构建“防消联勤”为民服务体系为目标，实现辖区消防站点“全覆盖、无盲区”。二是各级消防救援队伍应该主动承担起责任，在专职消防队建设上，利用乡村振兴有利契机，推动采取消防单建、政府部门合建等多种模式推进。消防部门应提请党委政府将政府专职队伍建设“嵌入”社会治安综合治理、平安创建中统筹推进；依托消防安全委员会将专职队伍建设纳入消防工作目标书，定期开展督导检查。

3.4  完善管理体系，破解监管难题

一是注重人才培养建设。一方面拓宽政府专职消防队消防员招录、培养、选拔途径。针对消防综合监管实际需要，进一步优化录用比例，与各大高校签署定向招收协议，招收专业人才。鼓励其开设消防类专业，学生毕业后可选择到消防救援站工作。另一方面，加强人才培养，通过岗位轮训、跟班学习等模式，提升事业编管理人员的综合素质，建立使用、培训、推荐、考评机制，不断提升其专业能力。二是明确任务，拓展职能。在各乡镇专职队推行一站二班，主班驻勤备战，备班分片包干，实现“一队多能、防消兼顾”。三是完善考评奖惩机制。对在工作中做出突出贡献的集体及人员，按照有关规定给予记功奖励；强化职业保障和人文关怀，在其家属入户安置、子女入托入学、落实住房保障等方面与国家综合性消防救援队伍共享优待政策，保证队伍的稳定性。

4 结语

政府专职队伍与国家综合性消防救援队伍同向同行、并肩战斗，发挥了不可替代的作用，是一支与国家综合性消防救援队伍并行的有生力量，进一步拓展政府专职队伍职能，推进基层消防监管能力、制度、机制、方法创新，是推动消防事业长远发展的基石，必定能书写基层消防监管工作的崭新篇章。

參考文献：

[1]张灿.基层消防监督管理工作的几点思考[J].城镇建设，2021（1）：396.

[2]常雷.浅析基层消防监督管理存在的问题和对策[J].中国科技纵横，2020（8）：173-174.

[3]魏捍东，杨千红.新时代国家综合性消防救援队伍新使命和新挑战[J].消防科学与技术，2019，38（1）：4-6.

Reflections on expanding the functions of the government's full-time team and promoting the implementation of grassroots fire supervision work

Luo Wuming

（Rong County Fire and Rescue Section of Guangxi， Guangxi Yulin 537500）

Abstract： With the rapid development of urbanization and the implementation of the rural revitalization strategy， the grassroots fire and rescue work in various places is facing a new and complex situation. A large number of assembly occupancy processing industries have been transferred to townships and villages. However， the phenomenon of insufficient grassroots fire fighting forces， broken fire supervision and gaps still exists. Based on this， some thoughts are made on how to rely on the full-time government team to carry out the grassroots fire supervision work， hoping to bring some reference to the relevant work.

Keywords： government full-time team; function; grassroots; fire supervision