内蒙古农牧业发展及其关键问题

格根塔娜

(内蒙古财经大学 金融学院,内蒙古 呼和浩特 010070)

农牧业是关乎国计民生的重要产业,推进农牧业高质量发展是总体经济快速增长的必要前提条件。在资源约束的背景之下,如何高效利用有限资源,提升农业生产效率,达到农业增产、农民增收目标是一个备受学术界和政府部门关注的重要课题。内蒙古作为我国重点农牧业大省,2022年内蒙古粮食产量为3900.6万吨,占全国粮食产量5.7%,为维护粮食安全做出了重要贡献。但是,由传统农牧业向现代农牧业转变过程中,内蒙古农牧业仍然还有关键问题未能解决。亟须系统梳理内蒙古农牧业发展历程,分析其所面临的问题和挑战。从2004年以来,中央一号文件连续多年强调“三农”问题,2023年1月发布的一号文件再次强调坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,锚定建设农业强国目标。因此,本文基于内蒙古农牧业发展历史实践,阐述农牧业发展现实问题,从历史经验中探析乡村振兴背景下农牧业高质量发展问题,从而达到历史和现实、理论与实践相贯通的研究目的。

一、内蒙古农牧业概况

(一)内蒙古农牧业构成

内蒙古农牧业在经济全局中占举足轻重的地位,根据《内蒙古统计年鉴》数据显示,在1990年农业占比为65.7%,牧业为29.6%,随着内蒙古社会经济发展、农业劳动力向非农转移等因素,截止到2020年第一产业占总产值的11.7%,高于我国第一产业比重7.7%。2020年,内蒙古农牧林渔业总产值为3472.36亿元,其中农业总产值为1699亿元,占比为48.9%;畜牧业产值为1603.4亿元,占比为46.2%;林业总产值为89.8亿元,占比为2.6%;渔业总产值为27.8亿元,占比为0.8%(见图1)。改革开放以来内蒙古农业和牧业产业升级,结构优化,促进生产效率,带动农民牧民增收,加快推进乡村振兴。内蒙古是中国农牧业大省,且主要以农业、畜牧业为主,解决“三农”“三牧”是重要的经济问题。

图1 内蒙古农林牧渔业产业结构图(单位:%)数据来源:内蒙古统计局。

1.种植业

2020年,内蒙古耕地面积为3199.1千公顷,占我国总耕地面积4.63%。内蒙古粮食作物播种面积为888.3千公顷,其中农作物播种面积为683.3千公顷,占粮食播种面积76.9%,粮食产量3664.1万吨,占全国粮食产量5.47%,排名第八,为我国粮食安全问题做出不容忽视的贡献。农作物播种主要有小麦、玉米和稻谷等谷类、薯类、豆类等多种农作物,其中谷类农作物比重最大,已达到89.56%;经济作物播种面积是205千公顷,占粮食播种面积23.1%,内蒙古经济作物主要包括有葵花子、油菜籽、胡麻籽等油料,甜菜、烟叶、麻类等多种农产品。因此,内蒙古多种农产品为我国多样化的粮食作物供给提供了安全保障。

畜牧业作为我国农业体系的重要组成部分,丰富我国粮食结构,提高居民营养水平,体现了重要社会任务。2020年9月,国务院发布了《关于促进畜牧业高质量发展的意见》,为畜牧业现代化快速发展做出了重要指示。因此,促进畜牧业发展有重要理论和现实意义。内蒙古作为我国畜牧业主要省份,2020年草场面积8800万公顷,其中包产到户的面积6520万公顷。畜牧业总产值为1603.4亿元,占全国畜牧业总产值3.98%。肉类产量268万吨;牛肉产量为66.3万吨,占全国牛肉产量10%,是牛肉产量最高省市;羊肉产量为113万吨,占全国羊肉产量23%,为全国羊肉产量占比最大。显然,内蒙古牛和羊的生产能力水平较高,因此在推进内蒙古农牧业现代化过程中着重关注牛、羊等牲畜的生产条件,从而增强内蒙古综合生产能力。此外,由于内蒙古有蒙牛、伊利等奶业本土企业带动内蒙古经济增长,为促进农牧业发展、提升农牧民收入产生了重要作用。在2020年,内蒙古奶类产量为617.9万吨,占我国奶类产量17.51%,排名全国第一。因此,在农牧业发展过程中也不能忽视乳畜业产品所带来的益处。

(二)内蒙古农牧业特点

第一,农牧业自然资源丰富,但分布不均。内蒙古自治区地处我国北部边疆,温度、光照、土壤等农业自然资源很适合多种农产品的播种,但水资源在空间分布不均衡。从2020年的降水情况来看,内蒙古西部地区(阿拉善盟、鄂尔多斯市、包头市、巴彦淖尔市、乌海市)平均全年降水量为262.7毫米,降水量相对低;中部地区(锡林郭勒盟、乌兰察布市、呼和浩特市)平均全年降水量为390毫米;东部地区(呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市)平均全年降水量566毫米,所以在不同地区的水资源蓄水量存在不均衡。

第二,不同地区具有不同特色的农牧产业。因自然资源多样性,不同地区具有的特色农业产业侧重点不同。从2020年的统计数据来看,在农作物方面巴彦淖尔市主要种植胡麻油、菜籽油等油料,占全区油料产量的44%;“薯都”美称的乌兰察布市主要是生产薯类,占全内蒙古薯类的32%;呼伦贝尔生产豆类最多,占总豆类74%。在畜牧业方面,有羊绒产业为主的鄂尔多斯市,2020年山羊绒产量为3357吨,占区总产量50%,也是我国最大羊绒产量地区;锡林郭勒盟牛肉产量占区总产量近40%。不同地区有自身特色的农牧业产业为主拉动经济总水平。

第三,农牧业投入力度大,但还未完全摆脱粗放型发展模式。2020年内蒙古财政用于农林水事务支出867.6亿元,增长速度为-0.82%,相对于上一年有所下降。从农牧业机械拥有量相关数据来看,每百户拥有12台大中型拖拉机,每百户配套农具有7部,每百户拥有25台小型拖拉机,可见当前内蒙古牧户更多依赖于传统生产方式,尤其是在牧业生产过程中机械化程度偏低,不能够满足农户牧户需求。因此,亟需以机械化为主实现农牧业现代化发展,增加农牧业生产力,提升农牧民收入水平。

二、内蒙古农牧业经济发展历程回顾

内蒙古农牧业高质量发展处于持续推进的过程,但发展趋势呈现周期性波动,需要分阶段查看不同时期的农牧业发展特征。对于农牧业发展阶段划分标准,国内外学者立足于不同视角确定并划分。早在1988年,日本著名经济学家速水佑次郎对农业分为三个阶段的依据是:农业发展的阶段性目标[1]。李谷成从农业农村制度变迁的角度对1978—2005年中国农业发展划分为五个阶段[2];杜文杰根据农业发展情况分为四个阶段对我国农业改革以及政策变化进行了探讨[3]。宋洪远等学者依据《中国共产党简史》对“三农”政策实践划分为六个时期进行研究[4]。参考现有研究对农业发展划分标准,基于内蒙古农牧业发展趋势,本文将内蒙古改革开放以来的农牧业发展主要划分为五个阶段,改革初期阶段(1978—1991年)、转型发展阶段(1992—1996年)、整顿调整阶段(1997—2002年)、加快发展阶段(2003—2013年)和稳步发展阶段(2014年—至今)五个阶段。

(一)改革初期阶段(1978—1991年)

该时期的主要特点为:实行家庭联产承包责任制,农民自主地进行生产和经营,农业生产力大幅提升。1980年9月,中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,农村改革正式拉开帷幕。从1978年小岗村的成功案例到中央一号文件正式提出“包产到户、包干到户”农村改革,随后中央决定在1984年将土地承包期延长为15年,全国农业产出跨越式增长,农民收入水平高速提升。

设备和过程中的相似性有各种不同的形式,例如零件之间的几何相似性,设备结构之间的结构相似性,部件、设备之间的功能相似性等,这些不同类型的相似性归纳起来将构成模块化系统的基础.

改革政策的效果是明显的,激起广大农民生产的积极性及创造能力。从产出情况来看,内蒙古农牧业产出和农民收入都迅速提高。在1978—1991年间,内蒙古农林牧渔业总产值从1978年的28.35亿元上升到1991年的66.56亿元①,增加了2.34倍,在1978—1991年间每年平均增长9.6%。此阶段对农业产业结构进行调整,农牧民收入也有所提升。剔除价格因素发现,内蒙古农村牧区居民家庭平均每人纯收入从1978年的205元,增加了2倍,同期我国农村居民家庭平均每人纯收入增长了5倍。相对于全国平均水平内蒙古农牧民收入增长相对缓慢。

从投入情况来看,1978—1991年间内蒙古农村牧区劳动力从425万人增加到558.7万人。改革开放初期内蒙古农牧业生产条件也明显改善。1978—1991年间有效灌溉面积从663千公顷增加到1323千公顷,翻了一番。同时还大力开展了畜牧业棚圈建设,到1988年内蒙古棚圈面积累计达到5599.4万平方米,建草库伦257.4万公顷②。农业机械化为主的农业现代化也取得较大发展。农业机械总动力从1978年190万千瓦增长到1991年786万千瓦,增加了4倍,年均递增24.4%。农牧业机械使用范围逐步扩大,耕地、播种、灌溉、收割、剪毛、挤奶都不同程度地使用机械作业,机械化覆盖率不断扩大,1980—1991年间内蒙古机耕地占耕地面积的比重从31%增长到55%。并且,1991年年末内蒙古机耕地占耕地面积的比重高于全国平均水平52.5%。

(二)转型发展阶段(1992—1996年)

该阶段的基本特征是:完善农业产业布局、实行产业化生产。基于前期的农业改革,我国农业农村在生产投入要素合理利用、环境治理等方面取得一定的成绩,但在农业发展道路上存在一些问题。为了实现农业绿色持续发展,1992年9月国务院颁发《关于发展高产优质高效农业的决定》,并提出重视农产品数量的基础上,转入高产优质并重、提高效益的新阶段,从而加快实现农业现代化发展。该阶段国家为了稳定农民生产预期,土地承包期再延长至为30年,从而对农业生产水平提高产生了较为明显的效应。

从产出角度来看,该阶段内蒙古农林牧渔业总产值从1992年的69.1亿元增长到1996年的126亿元,年均递增为17.8%。其中,农业总产值从49.96亿元增长80.4亿元,年均递增长为12.2%;而牧业产值从23.36亿元增长到43.58亿元,年均递增长为17.3%,该阶段牧业总产值增长水平高于农业总产值增长水平。由于以市场为导向优化农牧业生产结构,较多的农业劳动力从事多样化经营,农村居民家庭收入大幅提升,内蒙古农村牧区居民家庭平均每人纯收入从1992年的213元提升到1996年的370元,平均增长率为14.7%。

从投入的角度来看,内蒙古农牧业劳动力从1992年的560万人增加到1996年的604万人,农牧业劳动人口逐渐增加为农牧业生产提供劳动力。土地、机械投入等农业生产条件也逐渐改善。农业有效灌溉面积从1991年的170万公顷增加到1996年的185万公顷,增长率为8%;1992—1996年间内蒙古机耕地占耕地面积的比重没有发生太大变动,保持在57%左右。内蒙古农业机械总动力从805万千瓦增长到958万千瓦,随着规模化生产水平的提高,大型农机具越来越显现其优势,如联合收割机数量仍然呈快速增长,从2259台增加到了3138台。可见,内蒙古农牧业机械化水平逐渐提升。

(三)整顿调整发展阶段(1997—2002年)

该阶段的基本特征是:深化粮食体制改革,提供优质农产品为目标。民以食为天,食物是国民首要的商品。处于宏观调控粮油市场,国务院在1995年《院关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》中明确粮食部门的政策性和商业性经营要独立运行,构建两条运转机制。1998年国务院颁布《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》中强调政企分离,转变粮食企业经营模式,从而减少经营成本,提升竞争力。在畜牧业方面,2000年国务院办公厅转发农业部《关于加快畜牧业发展意见的通知》中明确畜牧业的重要性,并强调实现“十五”畜牧业、牧区发展目标,从而推进畜牧业现代化发展。

从产出角度来看,内蒙古在1997—2002年间粮食播种面积从4960千公顷连续6年下滑到4343千公顷,下降速度为12.4%。因此粮食产量也从1421万吨降到1406.1万吨,6年间粮食产量下降14.9万吨。农业产值在农林牧渔总产值中的比重从64.1%下降到62.3%,而牧业总产值比重从33.4%上升为36.4%。农村牧区居民家庭平均每人纯收入从386元增长到393元,且增长速度放缓,增长速度不到2%,远低于同期城镇居民收入增幅。城乡发展不平衡,农村地区社会矛盾错综复杂,城乡居民收入差距变小后又扩大。

从投入角度来看,1997—2002年间农牧业劳动力从605万人缓慢增长到650万人,增长率为7.4%;从结构上来看,牧区劳动力人口增幅为14.5%,大于农村劳动力增长幅度6.5%。有效灌溉面积从1997年的197万公顷增加到2002年的254万公顷,年平均增长率为4.8%,低于上一阶段(1992—1996年)平均增长水平。1997—2002年间农业机械化总动力1042万千瓦增长到1510万千瓦,该阶段平均增长率为7.5%。但是,1997年机耕地面积占耕地面积的比重为50%,相对于前一年减少7%,随后几年农牧业机械化水平缓慢提升,到2002年机耕地面积占耕地面积的比重达到55%,但还是低于上一阶段平均水平。

(四)加快发展阶段(2003—2013年)

该阶段的特征为:推进城乡一体化、减少农民负担,促进农业农村现代化发展。1978年改革开放以来,我国在很多方面获得瞩目成就,但存在农业生产条件落后、农民收入水平较低等较多的问题。面对“三农”的严峻问题,党的十六大指出城乡统筹发展、建设现代农业,促进农村发展,提升农民收入。因此,从2004年至今,连续19年的中央一号文件针对农业农村现代化发展问题进行了明确的政策安排,表明我国为广大农民过上更加美好生活的决心。此外,为减少农民经济负担,2006年全面取消农业税,并随后加大了种粮、良种和农机等农业补贴。

该阶段,内蒙古农业经济逐渐回升,扭转前期粮食种植面积减少、总产量下行的局势。粮食总产出从2003年的1360.6万吨增加到2013年的2773万吨,产量增长两倍。内蒙古粮食种植面积从2003年的4051千公顷连续10年增加达到2013年的6253千公顷,年均递增5%。内蒙古农牧民收入大幅增长,2013年底农村居民家庭纯收入从406元上升到573元,年均递增4.1%。2013年农民经营性收入占全年纯收入占59%,牧民经营性收入占全年纯收入的65%;相对于2003年农民和牧民的经营收入比重有所降低。表明随着城镇化水平的提升,农村牧区的劳动力多元化经营,丰富了收入来源。

从投入角度来看,农牧业劳动力从2003年的652.3万人增加到2013年的742.8万人,增长率为13.9%,相对于上一阶段增速较快。此外,随着规模化生产的程度进一步提高,农业生产条件也得到显著改善,农牧业趋于现代化发展,机耕地面积占耕地面积的比重从2003年的62.9%增加到2013年的91.9%;农业机械总动力从1617万千瓦达到3431万千瓦,年均增长速度为11.2%。

(五)稳步发展阶段(2014年—至今)

该阶段特征为:加大投入力度,推进农业现代化发展,全面建成小康社会。2014年国务院针对解决“三农”问题过程中的新挑战,特此印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,明确指出“三个导向”(包括解决好地怎么种、解决好地缺少水的资源环境约束和满足吃得好吃得安全)为核心的中国特色现代化农业发展道路,从而加快推进农业现代化。2015年,鼓励以土地经营权入股,推进农业适度规模经营。2016年确立“三权”分置,维护农村承包土地集体所有权、坚固农民承包权、搞活土地经营权。2021年的中央一号文件中再次强调农业现代化的重要性。

在该阶段,内蒙古农牧业产出和农牧民收入稳步增长。在2014—2020年,内蒙古农林牧渔业总产出从2014年的288.14亿元上升到2020年的307.83亿元,总增长率为6.8%。

从投入角度来看,最突出的变化为农牧业劳动力从2014年的746.6万人开始逐渐下降到2020年668万人,下降幅度为10.5%,随着农牧业劳动力不断向非农业劳动力转移,内蒙古农村牧区劳动人口规模下降趋势较为明显。有效灌溉面积在2014—2020年间仅增加了19万公顷,农田灌溉建设较缓慢。机耕地面积占耕地面积的比重从2014年的93.6%增加到2020年的96.3%;农牧业机械总动力从2014年的3633万千瓦增加到4057万千瓦,增长率为11.7%。

三、内蒙古农牧业发展中面临的关键问题

从上述内蒙古农牧业发展历程看,从1978年至今呈曲折上升态势。基于农业制度改革,内蒙古不断地优化农业产业结构,加大投入力度,促进城乡统筹发展,农牧业生产条件逐渐改善,生产水平提高,农民牧民增收。但整体来看内蒙古农牧业还处于不均衡状态。

第一,农牧业现代化水平较低,农业基础设施投入不足。目前内蒙古农牧业生产依旧以粗放的生产方式和生活方式为主,对内蒙古农牧业高质量发展不利。截止到2020年末,内蒙古农牧民家庭平均每百户年末拥有大中型农用拖拉机11.87台,小型农用拖拉机55.18台,插秧机0.79台,收割机3.31台,显然不能满足日益增加的农业机械使用需求量。生产设备等基础设施投入不足,2020年内蒙古农村住户固定资产投资144.3亿元,仅占全国1.7%,远低于同期我国平均水平。可见,内蒙古农牧业发展缺乏强有力的支撑,农牧业基础设施落后导致农牧业现代化发展缓慢。

第二,第一产业增加值对GDP的贡献率偏低。随着社会经济发展,城镇化进一步推动,向农村牧区资金投入范围缩小,对农业经济增长产生了较大的影响。如表1所示,内蒙古近几年第一产业增加值对GDP的贡献率相对于第二、三产业增加对GDP的贡献率较低(见表1)。

表1 内蒙古近五年三次产业对GDP的贡献率(GDP=100) 单位:%

第三,虽然农牧民收入大幅增加,但农牧民收入结构欠合理。改革开放以来,虽然内蒙古农牧民收入大幅增加,但财政投入力度、转移就业等问题导致农牧民收入结构不合理。2020年,内蒙古农村牧区居民人均可支配收入中占工资性收入比重为20.24%,经营净收入为53.29%,财产以及转移性收入为26.48%;同期我国农村人均可支配收入中工资性收入比重为40.71%,经营净收入为35.48%,财产以及转移性收入为23.82%,说明相对全国平均水平,内蒙古农村牧区人均收入来源相对单一,主要来源于农牧业生产经营,农牧民收入结构有待改善。

第四,农牧业人口老龄化加剧。在经济快速发展过程中,农牧业人口不断向非农牧业和城镇流动,内蒙古农牧业人口整体减少,农牧业人口老龄化问题日益突出。如表2所示,2019年内蒙古乡村人口中总抚养比为36.52%,其中老年抚养比为19.03%,比上一年增加了1.26%,老龄化程度明显上升。近几年内蒙古乡村老年抚养比重逐渐上升,表明内蒙古农村牧区人口老龄化问题日趋严峻,增加农牧业劳动人口的负担,进而影响内蒙古农牧业生产技术效率提升,阻碍内蒙古农牧业经济高质量发展(见表2)。

表2 内蒙古2015—2019年乡村人口中抚养比重 单位:%

四、小结

本文主要是根据现有研究对农业发展的划分情况,结合内蒙古农牧业发展趋势,对内蒙古农牧业发展进行五个时间段划分,并对每个阶段的农业政策改革、农业发展特征进行分析,从而指出农牧业经济发展中所面临的问题。在改革初期1978—1991年间,因全国实施家庭承包制度,内蒙古农牧业产出和农民收入水平均迅速提高。在1992—1996年内蒙古农牧业处于快速增长阶段,优化产业结构、促进产业化经营,注重农牧业现代化发展。因此,内蒙古农牧业机械化总动力迅速增长,农牧业产值和农牧民收入均持续上升,农民从事多样化经营,非生产性收入占比逐渐增加。1997—2002年间农业发展处于整顿调整阶段,粮食播种面积减少引起粮食产量逐年下降,国家出台粮食产业改革相关意见改善粮食产量减少问题。2003—2013年内蒙古农牧业发展处于快速发展阶段,粮食产业改革获得瞩目成就,该阶段粮食产量达到“十连增”,农业生产条件也得到显著改善,农民牧民收入年均递增4.1%。第五个阶段为从2014年至今是内蒙古农牧业稳步发展阶段,注重农业投入力度,推进农业现代化发展。内蒙古农牧林渔业总产值稳步增长,农牧民收入缓慢增加。从内蒙古农牧业经济发展趋势来看,随着农牧业快速发展,内蒙古农牧业发展主要面临现代化水平偏低、第一产业对经济的贡献不佳、农牧民收入结构不合理以及乡村牧区人口老龄化严峻等问题。回顾农牧业发展历程,认清农牧业发展中存在的问题,对内蒙古农牧业高质量发展研究提供重要现实依据。

[注 释]

① 以1978年为基年提出价格因素获得了实际值,下同。

② 数据来自《奋进的内蒙古(1947—1989)》。