涉水民事公益诉讼适用惩罚性赔偿机制研究

2023-12-06范海燕侯文萱

海河水利 2023年11期

田宇，范海燕，侯文萱

（1.海河水利委员会通讯中心，天津 300170；2.正定县人民检察院，河北石家庄 050061）

数据显示，2021年全国范围共拆解非法采砂船舶1559 艘，整改长江干流违法违规岸线利用项目2441 个，清理整治长江干流及洞庭湖、鄱阳湖非法矮围，恢复水域面积4533.3 hm2，核定黄河及重要支流岸线违法违规项目1643个，完成水土流失治理面积6.2 万km2，依法查处违法违规项目2.4 万个，修复减水河段多于9 万km，累计退出小水电站3500多座[1]。总体来看，通过水政执法工作的持续推进，水旱灾害防御、水资源节约保护、河湖治理保护等领域持续向好[2]。但考虑到我国流域面积广、流域内经济发展不均衡、水政执法人力资源匮乏等现实情况，引入外部监督力量、构建符合水利管理特点的公益诉讼制度势在必行。

为此，水利部与最高人民检察院于2022年2 月举行座谈会，就建立“水行政执法+检察公益诉讼”协作机制进行座谈。李国英部长和张雪樵副检察长均表示，要在总结过往经验的基础上，积极探索、建立具有水利特色的公益诉讼制度[2]。

1 民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的发展历程

1.1 政策推动，涉水案件纳入公益诉讼受案范围

2014年10月，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设，因此应当探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

2015年7 月，全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在13 个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全4 个领域开展为期2 a 的公益诉讼试点工作。最高人民检察院、最高人民法院先后出台多个司法解释，在程序上保障试点工作的顺利推进。

2019年9月，中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，明确要求检察机关积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件，总结实践经验，完善相关立法。

2021年5 月17 日，最高人民检察院、水利部联合发布《关于建立健全水行政执法与检察公益诉讼协作机制的意见》（以下简称《意见》），将水旱灾害防御、水资源管理、河湖管理、水利工程管理、水土保持等领域纳入公益诉讼受案范围，形成水利公益诉讼“5+N”格局。

1.2 法律移植，惩罚性赔偿制度的中国化

惩罚性赔偿制度是典型的法律移植的产物。美国被公认为当今世界范围内惩罚性赔偿制度适用最为广泛、影响最为深远的国家。目前，美国各州虽对惩罚性赔偿的功能仍存在一定分歧，但在立法层面均承认该制度在侵权案件中的法律地位[3]。相比而言，大陆法系国家大多注重公法与私法的体系性差异，严格将惩罚功能排除在私法领域之外，因此在法理上对惩罚性赔偿的适用持消极态度[4]。

20 世纪90年代，在改革开放的大背景下，中国经济得到迅猛发展，以东南沿海地区为代表的商品制造业迎来前所未有的机遇。受制于当时的法制化水平，产品责任问题成为市场发展的严重阻碍。1993年，《中华人民共和国消费者权益保护法》引入惩罚性赔偿制度，实现立法层面的首次回应。但是，从具体司法实践与其他立法的后续跟进态势来看，惩罚性赔偿的制度价值并未得到充分重视。

经过20 a 的发展，我国经济与社会领域的崭新问题再次唤醒惩罚性赔偿制度。2013年起，惩罚性赔偿陆续被写入《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国药品管理法》等。2020年出台的《中华人民共和国民法典》在民事责任承担方式方面对前述立法中有关惩罚性赔偿的规定再次予以确认，并通过具体条文将该制度全面引入知识产权和生态环境保护领域。配合最高人民法院发布的多个司法解释性文件，我国目前已形成包括产品服务、食药安全、知识产权、生态环境在内的四大适用惩罚性赔偿领域。

1.3 彼此结合，构建具有中国特色的民事公益诉讼制度

从适用领域来看，公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度在食药安全和生态环境保护等领域存在交叉重合，理应能够顺利衔接。但是，从法律分类上来讲，公益诉讼制度属于程序法范畴，而惩罚性赔偿制度则被归于实体法，二者不属同一法律部门，并不“当然”融贯。另外，惩罚性赔偿制度在法理上被公认为仅适用于侵权责任等私法领域，而公益诉讼制度却带有公法的规制色彩，再加之我国发起民事公益诉讼的主体往往由检察机关或行政机关充当，难免让人产生公、私法不分的体系性责难。

我国的司法实践也表达着同样的担忧。在公益诉讼试点的2 a里，人民法院面对检察机关提出的惩罚性赔偿请求均保持谨慎态度。在最高人民法院发布的指导性案例中，德州市中院认为“环境民事公益诉讼司法解释中并未规定惩罚性赔偿，故原告中华环保联合会该项诉讼请求法律依据不足，本院不予支持”。

2021年1 月，中共中央在《法治中国建设规划（2020—2025年）》中作出部署，提出“拓展公益诉讼案件范围，完善公益诉讼法律制度，探索建立民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”。至此，2 种制度间的学理冲突得以彻底化解，惩罚性赔偿制度也凭借公益诉讼受案范围的扩大而有了步入各大公益诉讼领域的可能。

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2 涉水民事公益诉讼引入惩罚性赔偿制度必要性分析

2.1 水行政机关诉权实现的保障

作为对国家水利行业负有监督管理职责的主体，水行政机关提起民事公益诉讼存在2条路径，如图1 所示。首先，《意见》的发布是在立法上对水行政机关具备《中华人民共和国民事诉讼法》第58 条第一款所规定的诉讼当事人地位的肯定，代表水行政机关对主动发现的符合“5+N”受案范围并调查属实的线索可以径行提起民事公益诉讼。其次，当检察机关作为线索搜集与调查的主体时，水行政机关也可以在检察机关发布公告后行使自身的诉权。

图1 行政机关提起民事公益诉讼的两大路径

除了程序法上的认可，水行政机关的诉权行使还同另一个问题直接相关——实体法所规定的法律责任[5]。在代表国家提起民事公益诉讼的过程中，行政机关所具有的公权力属性必须服从于民事诉讼的诉讼类型[5]。换言之，民事公益诉讼的诉讼参与人应当符合民法的平等原则，双方的权利义务关系受民事法律的调整。

《中华人民共和国民法典》规定主体承担民事责任的方式包括：①停止侵害；②排除妨碍；③消除危险；④返还财产；⑤恢复原状；⑥修理、重做、更换；⑦继续履行；⑧赔偿损失；⑨支付违约金；⑩消除影响、恢复名誉；⑪赔礼道歉；⑫法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。在司法实践中，停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失基本穷尽了涉水民事公益诉讼的请求内容，在功能上也仅停留于补偿和恢复方面。这样的定位并未在民事责任层面充分考虑违法者的主观恶性、行为不法性、道德应受谴责性和损害结果严重性等因素，极大地限制了诉讼请求范围，对水行政机关诉权的完整性造成了实质上的损害。

2.2 水行政保护客体在价值上的公益性体现

我国传统价值观认为，公共利益在一般情况下应当优先于个体权利得到保护；而在诸多个体权利中，生命健康权则是其他权利的基础。目前，民事公益诉讼制度与惩罚性赔偿制度的融合也仅在生态环境保护与食药安全领域得到立法的明确支持。不同于食药安全，生态环境保护适用惩罚性赔偿制度在《中华人民共和国民法典》出台前并不存在相应的立法传统，但是审视近年来的立法趋向，将惩罚性赔偿制度引入生态环境保护民事公益诉讼的趋势已相当明朗。

从诉讼性质上来看，食药安全民事公益诉讼具有较强的集团诉讼色彩，其目的仍在于保护私主体的权利。相比之下，生态环境保护民事公益诉讼所保护的客体则更加宏观和抽象，适用惩罚性赔偿的目的也更加“公益”。

涉水民事公益诉讼在客体保护方面更趋近于后者。《意见》规定的涉水民事公益诉讼“5+N”受案范围基本围绕水行政机关的公共职能展开。2022年6月，最高人民检察院与水利部联合发布的涉水公益诉讼典型案例中，诉讼案也基本指向保障行洪安全、打击非法取水、保护河道及水利工程设施安全等，关涉国家重大财产与人民生命安全，“公益”属性尤为突出。

2.3 法律体系在融贯性与完整性上的要求

水行政执法的合法性依据主要来源于《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》等法律法规。2021年，水行政执法共查处水事违法案件2.1 万件，在一定程度上保障了我国水行政管理事业的顺利开展。但是，若要探究行政处罚是否在水利行业充分实现对法律体系的填补与衔接的作用，就要带着问题意识，细致审视统计数据下的立法与执法现状[7]。

首先，以河湖为代表的地表水网络在我国分布较广。以长江为例，仅干流就长6300 km，流经青海、西藏、四川等11 个省、自治区和直辖市，这就决定了水行政机关在履行巡查、监管等职能时很难满足全面性与及时性的要求。其次，河湖沿岸各地区经济发展水平差距较为悬殊，对水行政执法的经费保障存在较大缺口，这也直接限制着执法力量的规模与水平。再次，我国地下水资源较为匮乏且分布极不均衡，国家也因此制定了最严格水资源管理制度，但是从执法实践来看，侵害地下水资源的行为隐蔽性较强，水行政机关由于技术限制很难避免执法疏漏，这也间接助长了违法者的侥幸心理。

另外，从立法的角度来看，涉水法律法规在处罚方面的力度仍然存在欠缺。以罚金为例，《中华人民共和国水土保持法》对违法开展生产建设项目行为的罚金上限为50万元，而《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水法》的上限更是低至10 万元。反观生态环境保护领域立法，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律法规的罚金上限均在100 万元量级以上，具有较强的威慑功能。

如果以功能主义分析，构建在民事诉讼上的惩罚性赔偿机制可以为行政处罚的惩戒缺位提供一定的补充。王利明教授也认为，对于那些虽不构成犯罪但又具有一定程度社会危害性的行为，应该适用惩罚性赔偿[8]。

3 涉水民事公益诉讼惩罚性赔偿制度构建的路径分析

3.1 依托现有立法，区分两大路径先行先试

经合组织水治理指标框架指出，水危机实质上是治理危机，实现水资源有效治理要求各行政职能领域的有效协作[9]。国务院2018年机构改革对各部委的职权范围进行了重新梳理与界定，原本由水利部负责管理的水环境污染划归新组建的生态环境部。但在实践过程中，依托河湖长制形成的多部门联合处置方式已形成稳定工作模式。对于涉及水环境污染的行政公益诉讼案件，检察机关在诉前阶段也以发出联合检察建议的方式督促各行政机关依法履行职能。

鉴于生态环境保护领域民事公益诉讼引入惩罚性赔偿制度已得到立法层面的肯定，同时涉水公益诉讼受案范围所保护的公共法益又在价值上同生态环境保护具有相当程度的相似性，那么将“5+N”按照同造成水环境污染的必然性关系进行分类，就形成适用惩罚性赔偿的2条路径。

（1）对于“5+N”中必然或有较大可能同造成水环境污染实害结果相关的案件，直接适用惩罚性赔偿制度，作为将其全面引入涉水民事公益诉讼的先行先试环节。例如，非法围垦河湖或者围河围湖造地，非法采砂，非法挖筑鱼塘，非法爆破、采石等行为既在“5+N”范围之内，又有较大可能造成水环境污染。如果行为造成实害结果，那么应当支持依法适用惩罚性赔偿制度。

（2）对于符合“5+N”的其他案件，加强同立法和司法机关沟通，充分发挥行政机关在立法工作中的专业性作用，扩大水行政执法的惩戒力度，同时积极探索构建符合水利实际、具备水利特色的民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。

3.2 坚持全盘考虑，理顺惩戒与激励关系

制定制度既要考虑功能与目的，又要对制度的实施效果给予充分重视。相比补偿性赔偿，惩罚性赔偿制度的价值更多表现在其“示范性（exemplary）”[8]上，即提供惩戒、阻止重复违法行为[10]。然而，如果一味追求示范性的强度，而在力度上施加超过社会承受能力的惩戒，制度的体系价值就会遭受贬损。换言之，惩戒只是形式，激励才是实质。

因此，在构建涉水民事公益诉讼惩罚性赔偿制度时，应当在构成要件和赔偿设计方面进行谨慎考量。首先，摒弃参照私主体提起生态环境诉讼时的无过错归责原则，转而采纳以“故意”为前提的过错责任原则[11]。民事公益诉讼原告人应当依法承担举证责任。其次，以违法行为的不法性和道德应受谴责性为适用惩罚性赔偿的首要指标。受到行政处罚后的重复性违法行为、隐蔽性违法行为、造成严重实害结果的违法行为等都可以纳入该范围。例如，在处理水环境污染案件时，实施暗管排污的行为往往都会适用惩罚性赔偿制度。再次，惩罚性赔偿的适用必须以发生实害结果为前提，任何可能造成损害结果的抽象危险性行为都应当被严格排除。

另外，惩罚性赔偿的金额计算，也应当区分为基数与倍数分别讨论。首先，在基数认定方面，除产品责任外，其他各领域均以遭受损害的金额为第一参考，当遭受损害金额无法确定时，也可以违法者的获利金额作为补充参照。涉水民事公益诉讼惩罚性赔偿制度也可据此规则制定。其次，在倍数认定方面，《中华人民共和国商标法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》为1～5 倍，《中华人民共和国环境保护法》则以2 倍为限，这种制度设计是同配套实施的行政处罚的严厉程度相匹配的。考虑到涉水行政处罚力度较小的现状，可以在倍数上予以适当平衡。

3.3 建立基金制度，发挥赔偿最大公益效能

目前，惩罚性赔偿金的管理模式有3 种：上缴国库、检察院或法院托管、设立基金[12]。第1 种模式能够彰显诉讼的“公益”属性，即违法行为所侵害的权益归属并且仅归属于国家，但这种模式无法妥善处理赔偿金在国家与私主体之间的分配关系，存在出现社会舆情的可能。第2种模式可以有效规避这类矛盾。作为司法机关，检察院或法院既可以实现赔偿金在行业内的“专款专用”，又可以充分保障用款程序的合法性。第3种模式的优势体现在较强的行业化和社会化方面。例如，某些省、市的消费者协会成立公益基金，对产品责任公益诉讼的惩罚性赔偿金实施统一管理，地方人大或政府则通过立法予以制度保障。

涉水民事公益诉讼惩罚性赔偿制度的赔偿金管理可以采取“两步走”的方式。首先，以第2 种模式为制度切入，由司法机关代管惩罚性赔偿金，通过一段时间的制度试行与完善，实现管理模式在合法性与合理性上的优化。然后，通过试点逐步过渡到第3 种模式，最终实现由水行政机关和相关行业NGO对赔偿金的联合监管。