中国自贸区十周年：轻舟已过，前路尤艰

把时钟拨回那个历史性时刻。2013年9月29日，蒙蒙细雨中，在上海外高桥基隆路9号门前，人们见证了一场简短的揭牌仪式：中国第一个自由贸易试验区——上海自贸试验区诞生了。当天夜里，中國第一份外商投资准入负面清单如期落地。接下来的故事众所周知，这块起步仅28.78平方公里的自由贸易试验区，在中国960万平方公里土地上激起了新一轮改革开放的春水。

如今，我国的自由贸易试验区建设工作已走过了整整十年的历程。十年间，从上海起步，我国已设立了21个自由贸易试验区以及海南自由贸易港，构建起了覆盖东西南北中的开放新格局，各领域种下的“开放之苗”也结出累累硕果——外商投资负面清单、国际贸易“单一窗口”、自由贸易账户、“证照分离”“_业一证”等，一批批制度创新成果从这里走向全国，以高水平对外开放带动经济高质量发展。

建设自由贸易试验区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措，在我国改革开放进程中具有里程碑意义。当前，我国自贸试验区建设已进入深水区，面对世界之变、时代之变、历史之变，作为我国市场经济发展和深化改革开放的前沿阵地，自贸试验区面临怎样的机遇与挑战？在稳步推动制度型开放、进一步释放发展动能的进程中，自贸试验区又将扮演怎样的角色？

01开放之门：从“试验田”到“高产田”

中国第一个自由贸易试验区诞生在上海，绝非偶然。

1990年，上海浦东外高桥保税区诞生，虽然其所采用的规范与国际通行的自由贸易区惯例存在较大差异，但还是使用了Free Trade Zone（自由贸易区）的译法；2005年，上海向国务院及备部委正式提交了关于将保税区转型自由贸易（园）区的建议；2009年，上海浦东新区政府向国务院提交了《关于中国在浦东建立自由贸易区设想》的报告；2011年11月，上海浦东外高桥举行“2011年世界自由贸易园区大会”，正式向外界宣告了上海综合保税区（外高桥保税区与洋山保税港区、浦东机场综合保税区一起）要率先转型成为自由贸易园区的“雄心壮志”。

转型的迫切来自于外高桥保税区发展遭遇的瓶颈。2013年，包括外高桥保税区在内，中国的海关特殊监管区已有约110个。但中国内地的海关特殊监管区实行的仍是“境内关内”政策，而国际通行的自由贸易园区则实行“境内关外”政策，即放开一线（国境线），管住二线（与非自由贸易园区的连接线），在区内免除海关通常监管，这使得对外贸易更加便利。随着我国对外开放的不断深化，对相关领域进行改革的呼声渐增。

2013年2月，勇立潮头的上海正式就建立自由贸易园区向国务院提交申请。中央对此十分支持。2013年8月22日，国务院批准设立上海自贸试验区；2013年8月30日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》；2013年9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌——涵盖上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区以及上海浦东机场综合保税区，共计28.78平方公里。自贸区依旧沿用了“Free Trade Zone”这一译文，但它的实质却在历史演进中发生了根本性的转变——中国开放的大门越开越大了，中国在开放中实现中国式现代化的决心越来越坚定。

上海自贸试验区，从名字上便可知，这是一片改革的试验田，没有现成经验可循，需要自己摸索探寻，打破旧体制的坚冰，再向全国复制推广。作为改革开放的“排头兵”，经过十年耕耘，上海自贸区成功推动了多项重大改革，包括政府职能转变、金融创新和贸易便利化等。这些措施不仅极大地促进了上海地区的经济发展，也对中国金融开放和经济体制改革提供了强有力的推动效应。

如今，再翻开上海自贸区的版图，“试验田”已变成“高产田”。

上海自贸试验区最具有冲击力的政策无疑是负面清单。2013年9月30日，《上海自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》公布。对于列入负面清单的外商投资，试验区将按照原有办法进行管理；而对于未列入清单的外商投资一般项目，则将按照内外资一致的原则，把项目的核准制改为备案制，把原来合同章程的审批改为备案管理。负面清单制度让自贸区内的外商投资简化了程序，放开了手脚，提升了效率。如今，负面清单由最初的190项缩减至目前的27项，相关经验复制推广到全国各地，实现了制造业条目清零，服务业领域持续扩大开放，投资自由化水平不断提升，也为外商投资中国提振了信心。

数据显示，截至2022年年底，上海自贸区累计实到外资586亿美元，约占上海同期30%。自上海自贸区挂牌以来至2022年年底，浦东新区累计新设外资项目18691个，累计外资注册资本21-f 2.74亿美元，累计实到外资74994亿美元，是上海自贸区设立前的1.12倍、243倍、22倍。

在贸易便利化方面，上海自贸试验区坚持以制度创新为核心，对标最高标准最好水平，大胆试、大胆闯、自主改，通过对境外投资一般项目实行备案制、高水平建设上海国际贸易“单一窗口”等全国首创性的投资贸易制度创新，为国家推动高水平开放、与国际高水平经贸规则相衔接探索了路径、积累了经验。

据上海海关副关长张翼介绍，十年来，上海海关全面完成国务院印发3版自贸试验区总体方案涉及海关任务，在提升通关效能、深化功能拓展、优化营商环境等方面，先后推出“批次进出、集中申报”“期货保税交割”“保税展示交易”等68项海关监管创新制度，其中33项已在全国复制推广，“改革试验田”作用显著。

02雁阵齐飞：实现“1”到“21”的扩围

循着“上海经验”，十年间，我国先后分6批陆续设立了上海、广东、辽宁、海南、山东、北京等21个自贸试验区，涉及51个城市和海南岛全岛，形成覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局。如今放眼全国，不仅是外商投资准入负面清单越来越短，各自贸试验区也在稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，实现了从上海的“一枝独秀”到“雁阵齐飞”。

在对标世界最高水平开放形态的海南自由贸易港，自“加工增值免关税政策”实施以来，海南洋浦已有9家企业开展加工增值业务，加工增值内销物品累计货值31亿元，免征关税2 4亿余元。这一政策已从海南扩大至海口综合保税区等多个区域；山东自贸试验区依托自贸区、综保区，中韩产业园、中日产业园、国际招商产业园“两区三园”叠加优势，充分发挥自贸试验区辐射带动作用，推进黄河流域自贸试验区联盟建设，开展全方位协同合作，打造黄河流域生态保护和高质量发展引领区；广东自贸试验区不断推进粤港澳职业资格互认；重庆和四川探索自贸试验区协同开放的新模式，依托中欧班列和陆海新通道等枢纽建设，推动陆上国际贸易规则创新；江苏自贸区自2019年8月设立以来，已集聚外贸企业7794家，推出33项海关监管制度创新举措……

今年7月，国务院继续出台有关措施，聚焦货物贸易、服务贸易、商务人员临时入境、数字贸易、营商环境、风险防控6个方面，率先在上海、广东、天津、福建、北京5个自贸试验区和海南自由贸易港开展先行先试。

十年来，经过不断探索，我国自贸试验区系统推进符合市场规律改革举措，实现了“五个率先”。一是率先实施外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，实现制造业条目清零，服务业准入大幅放宽。二是率先建立以国际贸易“单一窗口”为核心的贸易便利化模式。三是率先以跨境服务贸易负面清单管理模式为代表推进服务业综合开放。四是率先实施“证照分离”等政府管理改革。五是率先探索自由贸易账户，金融开放创新稳步推进。

十年来，经过不断创新，我国已先后出台28份自贸试验区建设方案及一批含金量较高的政策文件，累计部署3400多项改革试点任务，涉及投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等，形成了较为完善的自贸试验区政策制度框架体系。为协同推动任务落实，商务部、交通运输部、海关总署等联席会议成员单位累计出台支持自贸试验区建设相关文件700余份，支持自贸试验区在重点领域先行探索。

十年来，自贸试验区作为全国“放管服”改革的探路者和领跑者，其相关制度创新成果为优化营商环境夯实了基础。在便利化方面，自贸试验区成为招商引资和畅通贸易的重要平台，除落实“准入前国民待遇+負面清单”特别措施之外，还深化投资审批制度改革，推进社会投资项目“用地清单制”改革，持续提升投资和建设便利度；法治化方面，自贸试验区依法保护各类市场主体产权和合法权益，着力从政府端开展法治建设工作，健全政府守信践诺机制，建立政府承诺合法性审查制度和政府失信补偿、赔偿与追究制度，保证各层级市场主体在区内能够被“公平”“公正”“公开”地对待；市场化方面，建立健全市场准入评估制度，健全更加开放透明、规范高效的市场主体准入和退出机制；国际化方面，自贸区与国际人才评价体系对标接轨，国际人才服务管理得以优化。

十年来，我国的自贸试验区进出口规模不断发展，从2013年的0.7万亿元扩大到2022年7.5万亿元。在我国辽阔的土地上，自贸试验区总面积为3.8万平方公里左右。2022年，21个自贸试验区以不到千分之四的国土面积，贡献了占全国18.1%的外商投资和17.9%的进出口贸易，今年上半年又进一步提升到18.4%和18.6%。

03改革不止，创新不停

今年是中国自贸区建设十周年，也是贯彻落实党的二十大报告提出“实施自贸区提升战略”的开局之年。目前世界之变、时代之变、历史之变均以前所未有的方式铺开，自贸试验区作为我国市场经济发展和深化改革开放的前沿阵地，其面临的挑战也是最多、最严峻的，在应对内外风险的过程中，我国自贸试验区的体制机制仍需进一步理顺，自身空间功能仍有待拓展。

今年9月27日，国家新闻办举行新闻发布会介绍十年来自贸试验区建设情况以及下一步工作的考虑。商务部副部长盛秋平表示，自贸试验区建设的部署和实施，凝聚了以开放促改革促发展的理念和共识，激发了各地制度创新的活力和动力，拓展了全面深化改革开放的深度和广度，展示了中国坚持扩大开放的决心和信心。

轻舟已过，前路尤艰；改革不止，创新不停。落实好自贸区提升战略，关键还要在制度上下功夫。盛秋平从四方面介绍了下一步的工作考虑和安排。

一是对接国际高标准经贸规则推进制度型开放。今年6月，已经出台了首批自贸区港对接国际高标准经贸规则的政策措施，接下来将加强组织实施，确保各项任务落实落细，试出成效。在此基础上，加快推动全面试点对接国际高标准经贸规则的先行先试工作，进一步推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。

二是引领高水平市场开放。目前，自贸试验区外资准入负面清单已经实现了制造业“清零”，下一步将重点推进服务业开放。商务部将与有关部门一道深化研究，推动合理缩减自贸试验区外商投资负面清单。同时，推动出台跨境服务贸易负面清单，引领全国持续扩大开放。

三是加强改革整体谋划和系统集成。将围绕深入实施自贸试验区提升战略，研究制定综合性指导文件，明确未来发展的目标定位，在贸易、投资、金融、数据跨境流动等重点领域集中推出一批引领性、集成性改革举措，支持自贸试验区在更广领域、更深层次开展改革探索，建设更高水平自贸试验区。

四是深入开展差别化探索。各自贸试验区资源禀赋、区位特点备不相同，是丰富多样的自贸试验田。未来将支持各自贸试验区进一步深化差别化探索，围绕生物医药、海洋经济、大宗商品贸易等重点领域，推动全产业链创新发展。同时，支持各地因地制宜发挥好辐射带动作用，特别是在支撑中西部地区承接产业转移和引领区域经济发展等方面作出更大贡献，更好服务构建新发展格局。

本刊综合