乡村振兴战略下人民法庭的功能定位研究

项贤国 李永玮 李风志

〔内容提要〕人民法庭历经政治运动时期、经济建设时期、功能转型时期和法治变革时期四个不同阶段，通过对H省H市J县人民法院派出的人民法庭进行田野调查，考察人民法庭的建设现状、功能划分、人员配置、硬件设置和参与基层社会治理情况，挖掘人民法庭审判、调解和治理功能运行中存在的现实困境，进而从适度延伸人民法庭审判功能、适度提升人民法庭调解能力和适度调整人民法庭治理功能三个方面，重塑乡村振兴战略下人民法庭的功能定位，助力基层社会治理，推动法治中国、法治政府和法治社会建设。

〔关键词〕人民法庭；功能定位；田野调查；现实困境；政策建议

注：本文系宿迁学院司法案例研究中心承担的委托课题“法院实证项目合作研究”（项目编号：横2023047）的阶段性成果。

基层治，则国安；基层兴，则民安。国家治理的基石在基层，基层安定，人民群众幸福安康，国家方能高质量发展，社会方能和谐稳定。法治中国、法治政府和法治社会建设任重道远，应立足经济社会发展实践，挖掘发扬传统司法资源与法治改革深度推进相结合，满足多元化司法需求，建立多元化纠纷化解机制，有助于推动基层社会治理。人民法庭作为人民法院的派出机构，担负着化解基层群众多元纠纷的重要职责，直面人民内部矛盾的第一道防线，是司法改革的前沿阵地，乡村振兴战略下必须重塑人民法庭的功能定位，促进基层社会治理体系和治理能力建设。

一、乡村振兴战略下人民法庭功能定位的发展脉络

（一）政治运动时期的人民法庭（1949—1977）

这一时期处于新中国成立后至改革开放前，人民法院的工作重心是为政权稳定服务。人民法庭的名称被界定为特别法庭，受到政府和人民法院的双重领导，主要功能是为政治运动服务，这一时期审理的案件主要属于刑事领域、政治运动、农村土地制度改革等案件。直至1950年，当时的政务院出台了专门规范人民法庭的《人民法庭组织通则》，明确规定各省级政府批准成立人民法庭。1954年全国人民代表大会制定了《中华人民共和国人民法院组织法》，在法律层面规定了人民法庭的基本规则。后在“文革”时期至改革开放前，人民法庭制度因政治原因遭受停滞状态。

（二）经济建设时期的人民法庭（1978—1997）

改革开放后，逐步恢复人民法庭的建制，《人民法院组织法》（1979年第五届全国人民代表大会第二次会议通过）第二十六条再次明确规定人民法庭的设立、地位。该时期人民法庭建设的目的是重新设立合理的区域划分，准确界定其职责范围。随着中国特色社会主义市场经济的不断深入发展，法治理念的深入人心和法治建设的步伐加快，人民法庭案件受理数量快速增长。该阶段末期，人民法庭受理民事案件总量占到基层人民法院受理案件总量的80%，甚至少数人民法庭还承担了刑事自诉案件的立案、审理职能。总体上看，这一时期人民法庭的职能包括但不限于审理民事案件、参与人民调解、普法宣传、社会治理等。

（三）功能转型时期的人民法庭（1998—2011）

该时期人民法庭的建设发展逐渐步入常态化，根据规范化和地域化的要求迅速完成机构设置改革与管辖范围划分。随着城镇化发展水平不断提高，农村居民人口向城镇迁移，人民法庭服务的地域范围在不断扩大，一般情况下，一个法庭可以服务10万人左右、管辖范围扩大至3～6个乡镇。人民法庭的配置趋于合理，职能定位逐步完善。自1998年全国法院第一次人民法庭建设工作会议后，1999年最高人民法院发布专门针对人民法庭的规定，具体翔实规定了人民法庭的设立、运行、撤销等内容。人民法庭的数量逐年减少，职责范围不断优化调整。随着2005年全国法院第二次人民法庭工作会议的召开，人民法庭的设置与职能得到进一步规范，明确规定了人民法庭不根据区划来设置，并确立审判中心主义的人民法庭工作模式。

（四）法治变革时期的人民法庭（2012至今）

随着2012年党的十八大的召开，乡村振兴战略中国特色社会主义法治加速发展，人民法庭也进入乡村振兴战略法治变革时期。2014年全国法院第三次人民法庭工作会议上明确界定了人民法庭的审理案件、调解纠纷与社会治理职能，并提出人民法庭应参与多元化解纷机制的建设，化解人民群众内部矛盾。至2017年时，全国大多数人民法庭都进入“一网通办”的多元解纷体系，极大地降低了当事人的权利救济成本。当前，随着法治中国、法治政府和法治社会的建设，习近平法治思想指引下的全面依法治国得到全面贯彻落实，人民法庭的职能不断适应社会变革需求。人民法庭在科学立法、公正执法、司法为民的过程中，不断找准定位，优化职责范围，充分彰显了乡村振兴战略下人民法庭的创新发展。

二、乡村振兴战略下人民法庭功能定位的困境管窥

（一）审判功能运行困境

案件繁简分流缺失。人民法庭受理的案件類型复杂，没有有效分流繁简案件，阻滞了人民法庭的办案质量与效率。案件的繁简分流不仅指立案阶段进行简单的分开处理，而是要将繁简分流贯穿到审判程序的各个环节，保证简案快审、繁案精审。繁简分流的核心是“简案快办、难案精办”。对事实清楚、权利义务关系明确、证据充分、当事人争议不大的案件，通过合理分流，集约处理，速裁审理，使案件得到快速精准裁判，即高效保障当事人合法权益，节约司法资源。人民法庭仍在审理标的额较大、案件复杂、适用普通程序的繁杂案件，与人民法院本部的审判业务没有区分，严重影响了案件审判质效的提升。

考核指标有待完善，个别指标与人民法庭现状不符。作为法院工作的最前沿，人民法庭面临着巨大的信访压力。按照目前的考核体系，将涉诉信访和案件调解率作为考核人民法庭工作和法官个人的重要指标，而人民法庭所审理的案件当事人则因文化及法律素养较低等原因而导致调解工作的难度更大，为避免信访，有时不得已为调解而调解，案件审判的实际效果打了折扣。

审判人员数量不足。当前，人民法庭普遍存在办理案件人员少、案件多的情况，从立案、调解、审理“一条龙”。庭长和主审法官同是一人，全部的审判任务和庭务工作都由庭长一人承担，繁杂的庭务工作往往占用了过多的时间，造成法庭事务管理工作与审判业务工作相互冲突的情况。实际工作中，法官既是全部案件的主办人，又是法庭的负责人，还是司机、会计、打字员等，审判人员的不足，确实不利于法庭各项工作的顺利开展。

（二）调解功能运行困境

调解功能认识误区。一直以来，审判是人民法庭的主要功能，调解是其定争止纷的重要功能。但是，人民法庭对调解的认识在不断变化，从最开始的以调解为主，到高度重视调解，后到尊重当事人意愿调解，调解功能的不断演变导致人民法庭对调解的理解与把握存在误区。人民法庭应准确理解调解在诉讼过程中的重要作用，在进行立案审查时，要严格按照立案要求，对符合立案条件的，在立案时要依法作好指导当事人诉讼的工作，将诉讼风险详细地告知当事人，并立即开始向原告了解案件情况，以便在调解时能够有的放矢。

调解方法运用缺位。人民法庭调解应以事实为根据，充分保护当事人双方的合法权益。调解必须在基本事实清楚的基础上开展，搞清案件的事实是做好审判工作的基础。调研中，有的法庭在案件事实不清楚时就进行调解，结果必然就是“和稀泥”，当事人不能心悦诚服，调解的成功率较低。同时，有的人民法庭并没有将“法”与“理”充分结合，没有用真情去打动当事人。受各种条件所限，大多数当事人对法律规定不了解或不太了解，对人民法庭如何解决案件更是摸不到头脚。人民法庭对于不容易理解的，没有做到将法与理相结合，没有做到将法律规定以通俗、易懂的道理阐述，用真情、用老百姓通用的语言进行解释，并举出与案件事实相贴近的事例让当事人有更直观的认识，导致当事人不愿意参与人民法庭的调解。

多元合作动力不足。人民法庭参与人民调解，需要与多方主体协同合作，形成立体全面系统的体系。司法审判参与调解一个重要的内容就是建立完善的矛盾协调化解机制，在事前、事中、事后三个环节通过多方主体参与和多元手段化解纠纷。目前人民法庭发挥调解功能的多元联动力量不足，尚未形成完善的多元化解纠纷机制，使得人民法庭在加强司法审判、服务乡村振兴过程中面临较大困难。从保障机制方面看，人民法庭发挥调解功能需要实体平台和网络平台支撑，需要人力、物力、财力等支持，目前人民法庭在整合专业人才、基础设施和专业人才等方面力不从心，实体与互联网、“智慧法院”的融合建设也比较缓慢，不能为有效发挥调解功能提供坚强有力的支持。

（三）治理功能运行困境

治理运行经费不足。运行经费不足，办公条件艰苦，导致人民法庭参与基层社会治理的主动性不足。由于中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强政法经费保障工作的意见》未将基层人民法庭办案经费予以单列，导致实践中多数法院人民法庭的经费保障仍然依靠诉讼费返还，或对法庭都实行经费包干制度。法庭水电费、电话费、招待费、车辆修理费等问题都需要独立面对，即使送达所需的油料费法庭都难以承受，影响法庭工作的正常开展。此外，人民法庭的陪审员专项经费及社会法庭专项经费在大多数地方都未列入财政预算，造成人民陪审员和社会法官工作积极性不高。

参与治理意识不强。目前基层人民法庭个别干警将审判工作与综合治理割裂开，二者之间没有交集，从而导致参与社会治理工作意识不强，不能自觉地将审判工作与社会治理有机结合。没有大局观，养成了就案办案的习惯，不能从根本上消除基层矛盾和纠纷。集中体现在审理案件时思想工作未做到位，特别是对一些离婚损害赔偿纠纷、土地权属纠纷等易于引起民众矛盾激化的民事案件，没有开展深入细致的思想工作，不能及时消除双方之间对立情绪，使纠纷未能及时得到化解，从而为社会治理工作留下隐患。

司法为民能力不高。人民法庭承担大量的民商事案件的审判任务，便民诉讼是人民法庭一如既往坚持的优良传统。但个别人民法庭不结合农村仍停留在以往等案上门、坐堂审案现状，忽略巡回审判、“假日便民法庭”带来的便民实效，忽视了人民法庭和农村的特殊情况，一方面增加了群眾诉累，影响其正常生产生活，另一方面延长审判周期，村民合法权益得不到及时保障。

三、乡村振兴战略下人民法庭功能定位的路径厘清

（一）适度延伸人民法庭审判功能

加强诉讼引导。立案环节设立专门窗口，安排专人负责，当群众进行法律咨询或申请立案时，通过法律释明、阐明利弊，算好诉讼风险“五笔账”，引导其理性表达诉求，调整心理预期，自主选择纠纷解决途径，实现诉求进出分流。可以从分、调、裁、审四个环节出发，构建立体的、动态的、分层的分流“漏斗”和“调节阀”，充分发挥民事简易程序、小额诉讼程序、督促程序等作用，实现“当简则简、简案快办、以简化多”。

建立多元化纠纷解决机制。设立机动车交通事故责任（财产保险合同）、民间借贷、劳动争议等专业化调解室，在征得当事人同意的情况下，充分发挥人民调解员、行业协会组织、行政主管部门的作用，开展诉前或庭前联动调解，法官负责调解指导、司法确认等，实现纠纷的多元解决，减轻当事人诉累。

完善审判团队工作模式。实行“员额法官+助理审判员+驻庭书记员”的审判团队工作模式，指定员额法官担任审判长，侧重案件审理、判决书制作把关，助理审判员负责团队普通程序案件的庭前调解、证据交换、文书送达等工作，并下放裁判文书签发权给合议庭，实现工作合理分工配合，审判事务繁简分流。

（二）适度提升人民法庭调解功能

人民法庭应将诉讼调解与有关司法部门调解相结合，提高案件的调解率。由于乡镇司法所所处的位置，以及众多历史原因，许多老百姓更容易相信司法所，因此人民法庭与乡镇司法所的协作显得尤为重要。在法院与司法所不断加强协作，化解矛盾的契机下，人民法庭大力加强了与乡镇司法所的联系，定期沟通，个案交流。乡镇司法所为当事人提供正确的法律咨询，代写起诉手续，积极配合法庭案件的审理，为人民法庭案件的顺利调解起到了很大的帮助作用。人民法庭对乡镇司法所的法律服务和法律宣传工作予以支持，形成了互相协助、互相支持的良好工作关系。

人民法庭应调动一切积极因素，充分发挥人民群众调解的作用。基层法庭面对的当事人主要是各村队的村民，人民法庭所辖乡镇的风俗又比较注重亲情，尊重长辈，听从村队的意见。所以在工作中，法庭可以积极争取各村队的支持，利用民间的调解手段，让村队有关负责人做当事人的说服工作，并通过各种渠道让当事人的近亲属、长辈做一些说服教育工作，为调解案件起到很好的推动作用。

人民法庭应分阶段、多层次、坚持不懈地进行调解。人民法庭可以要求审判人员利用在宣判前的任何一个阶段进行调解。在送达诉状时就对被告做调解工作，并立即给双方当事人安排时间进行调解，如调解不成再进行开庭。庭前调解成功，案件审结。调解没有达成一致意见，但仍有利于查清案件事实，归纳争议焦点，为开庭审理作好准备。

（三）适度调整人民法庭治理功能

人民法庭应争取基层党委和政府的支持，积极参加社会治安综合治理。基层法庭工作纷繁芜杂，各个村队的情况不相同，有很多纠纷是法院很难解决的。所以人民法庭应转变工作思路，积极争取镇党委和政府的支持，与相关部门互相沟通、互相配合，将一批时间较长、矛盾较深、不宜诉讼、容易引起过激事件的案件化解在诉讼前。

在考核指标的设定上，既要有普遍适用的指标，又要针对法庭的特点，来制定包含参与基层社会治理在内的符合法庭特点的考核项目，以求实现最佳的办案效果。提高法庭职级待遇，法庭由于其独立性，应明确为正科级单位，据此落实法庭人员的相关待遇。建立由财政统一保障人民法庭经费的制度，落实人民法庭参与基层社会治理的待遇。

国家应合理规划法庭选址，适当减少法庭的设置。现在人们的交通出行、通讯建设得到了极大的改善，加上一些乡镇的撤并，行政区域已发生了变化，对那些审判人员少、条件差、案源不足、管辖区域不大的人民法庭予以撤并，适当合并法庭使人财物相对得到集中，设立婚姻家庭、金融等若干合议庭，适当配备司法警察，优化办公条件，建立数字化审判庭，在现有条件下能适应人民法庭的规范化和规模化发展的要求，凸显人民法庭的治理功能。

四、结束语

人民法庭是基层人民法院的“基层”，是化解矛盾纠纷、服务人民群众的第一线，植根于人民群众中间，审理大量的民事、经济和刑事自诉案件，调处各种民间纠纷，处在促进社会公正、化解矛盾纠纷、保证社会稳定、参与基层社会治理、促进乡村振兴的最前沿。人民法庭工作的好坏，直接关系到辖区一方的平安和人民法院在广大人民群众心目中的形象。做好人民法庭工作，意义重大。但是，随着形势的发展，法院工作有了新的变化，人民法庭工作中存在的一些问题也日益凸显。乡村振兴战略下“枫桥式”人民法庭应着力推进人民法庭标准化、智能化建设及优化法庭布局、加强队伍建设，在推进乡村治理体系和治理能建设中发挥重要作用，在推进乡村振兴战略中建功立業。

（作者单位：1.宿迁学院法律系；2.河北省景县人民法院）