论新《职业教育法》背景下高职教育“三融”发展的法律保障

陈仁鹏

(中国政法大学 法学院, 北京 100088)

一、 问题的提出

党的二十大报告提出“统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新,推进职普融通、产教融合、科教融汇,优化职业教育类型定位”。高职教育具有高等教育与职业教育的双重属性,是高等教育的重要类型和现代职业教育体系的重要组成部分。“三融”发展既是党和国家对职业教育改革的规划部署,也是高职教育高质量发展的行动指南和必然选择。2022年4月,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过新修订的《中华人民共和国职业教育法》(以下简称新《职业教育法》),新增了高职院校设置、考试招生、学位授予、产教融合、科技成果转化等方面的规范,为高职教育“三融”发展初步提供了法治保障。然而,现阶段我国高职教育依然存在诸多问题。据统计,2022年全国高等专科学校的科技人力为19.3万人,占普通高校的16.8%,但其科技经费为53.5亿元,仅占普通高校的1.9%[1]。此外,截至2022年底,全国只有32所本科层次职业学校,仅占高职院校的2.1%[2]。可见,社会对优质高职教育资源的需求与不平衡、不充分的教育供给之间的矛盾较为突出,高职教育“三融”发展任重而道远。

近年来,高职教育“三融”发展引起了学界广泛关注。已有研究或从宏观视域综合探讨“三融”改革的实践难题与破解路径[3],或以微观视角考察校企合作[4]、学位制度建设[5]等现实问题,抑或在检视新《职业教育法》修订原理与实施进路时,剖析与高职教育相关的新规[6],这些成果为后续研究奠定了良好基础。但总体而言,在新《职业教育法》视域下考察“三融”改革的成果较为有限,尚未辨明“三融”的具体内涵,亦未完全揭示其与新《职业教育法》要义之关联,且对新《职业教育法》的未尽之处及其优化路径缺乏深入考察。鉴于此,文章基于教育法学视角,廓清高职教育“三融”发展的基本逻辑,阐释“三融”发展面临的阻碍与新《职业教育法》的解决对策,进而明确相关规范的建构方法与完善策略,以期为高职教育“三融”发展提供良方。

二、 高职教育“三融”发展的基本逻辑

厘清高职教育“三融”发展的基本逻辑是探寻“三融”改革现实困境与优化路径的前提。“三融”概念的生成有坚实的实践基础,与1996年版《中华人民共和国职业教育法》(以下简称旧《职业教育法》)的修订同频共振。它是我国职业教育进入新发展阶段后顺应时代需求的发展策略。文章深入剖析“三融”内涵发现,保障受教育权是职普融通的内核与新《职业教育法》的重心,多元主体办学是产教融合的前提与新《职业教育法》的特色,强化创新能力是科教融汇的基础与新《职业教育法》的导向,“三融”发展与新《职业教育法》要义紧密关联。

(一) “三融”的生成逻辑与内涵

随着我国教育事业的迅猛发展,职业教育领域出现了众多新问题、新需求。“三融”正是在新形势下,为解决新问题、应对新挑战而适时提出的。长期以来,我国职业教育实践遵循旧《职业教育法》中有关职普分流的规定,实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流[7]。这种导向直接影响了职业院校的生源质量,职业教育也被误解为纯粹的就业教育、低层次教育,社会上存在中职是“考不上高中的次选”,高职是“混文凭”的曲解[8]。因此,新《职业教育法》明确了“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”,并将相关条款修订为“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”[9]。党的二十大报告也强调从“职普分流”到“职普协调发展”、从“教育层次”到“教育类型”的转型,正式提出“职普融通”,构建职业教育与普通教育互相沟通、有效衔接的“立交桥”。

我国产教关系经历了由厂校结合到校企分离,再到产教融合的历史过程。新中国成立伊始,学校办工厂、工厂办学校成为一种潮流。改革开放初期,企业办学职能被逐渐剥离。21世纪以来,校企合作、产教融合成为发挥市场作用、培养能工巧匠的新模式。这种模式已不同于新中国成立初期的厂校结合,而是强调人才培养供给侧与现代产业需求侧结构的平衡,实现教育和产业体系人才、智力、技术、资本、管理等资源要素集聚融合、优势互补[10]。“产教融合”在新《职业教育法》中出现9次,新《职业教育法》将“坚持产教融合、校企合作”作为职业教育实施原则之一,并就产教融合服务组织、产教融合型企业、实习实训基地等进行规范。党的二十大报告重申了产教融合的重要地位,为教育链、人才链与产业链、创新链的有机衔接指明方向,彰显了党和国家尊重职业教育与经济发展规律,促推教育与产业互补互融、双向赋能的战略举措。

产教融合强调应用型技术创新,科教融汇则侧重研究型科学创新。作为高职院校办学的应有之义,科研在高职教育发展过程中起到关键作用。科教融汇是指科研与教学融会贯通,实现高水平科技创新与高层次人才培养结合,推动科研成果为教学服务、向市场转化。科教融汇既是世界一流大学的核心办学理念,也是中国式现代化建设对高职教育的要求和期待。实践中,众多“双高计划”院校已将科教融汇作为提升教育水准与人才培养竞争力的核心命题。党的二十大报告强调职业教育科教融汇是贯彻新发展理念,推进科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的强基之举。在新一轮科技革命和产业变革深入推进的背景下,高职院校应抓住机遇,强化科研软硬件建设,努力融入区域创新体系,为区域科技创新、产业升级与经济发展作出贡献。

“三融”有紧密的内在逻辑关联,共同促推“三教”协同创新。2022年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》进一步明确,“以深化产教融合为重点,以推动职普融通为关键,以科教融汇为新方向……统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新”。由此可见,职普融通是针对职业教育被层次化的破局之策;产教融合是深化职业教育供给侧结构性改革的重点举措;科教融汇是推进现代职业教育体系建构的新方向。三者的共同前提是明确职业教育的类型定位,共同导向是培养高素质技术技能人才,建设教育强国、人力资源强国与技能型社会。

(二) “三融”与新《职业教育法》要义的关联

从“三融”的生成逻辑可以看出,其概念形成与旧《职业教育法》的修订同频共振,“三融”内涵也与新《职业教育法》要义紧密关联。

首先,保障受教育权是职普融通的内核与新《职业教育法》的重心。职普融通强调职业教育是一种教育类型,与普通教育并无高低之分、优劣之别,其内核为拓宽受教育者升学渠道,畅通职教学生发展道路,保障受教育者权益。这与新《职业教育法》的基本理念吻合,新《职业教育法》的重心即保障受教育权。旧《职业教育法》对受教育权的直接规定极少,“权利”一词仅出现1次。新《职业教育法》增设“职业教育的教师与受教育者”一章,另有多处保障受教育者权益的新规,“权利”共出现7次,以人为本的价值导向尤为显著,昭示了职教立法从社会本位向权利本位嬗递。聚焦职普融通,新《职业教育法》规定建立“职业教育与普通教育相互融通,不同层次职业教育有效贯通,服务全民终身学习的现代职业教育体系”,而后从受教育者选学、入学、在学、毕业、升学、就业等不同角度建构了职普融通的规范体系。新《职业教育法》还为职普学习成果互认、学分积累及转换等指明了发展方向,规定接受高职教育且学业水平达标者可依法申请相应学位。这些举措体现出新《职业教育法》保障受教育者学习机会权、学习条件权、学习认可权的要旨,以及促进职普协调发展的改革思路。

其次,多元主体办学是产教融合的前提与新《职业教育法》的特色。在高职教育“三融”发展道路上,产教融合是突破口与攻坚战。产教融合的关键前提在于引导多元主体参与高职教育,实现从政府举办为主转向政府统筹管理、社会多元办学的新格局。新《职业教育法》的鲜明特色即增加了职业教育主体的规定,“实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”,以期提升社会力量的参与度与办学活力,彰显职业教育的跨界属性,调动各方积极性[11]。从法理上分析,国家是职业教育的基本义务主体,需积极为公民提供接受职业教育的机会和相关条件。职业学校、职业培训机构、企业、事业单位、群团组织、行业组织、职业教育教师均为辅助义务主体,应支持、参与或开展职业教育。以企业参与职业教育办学为例,《国家产教融合建设试点实施方案》指出,产教融合型企业应在职业院校、高等学校办学中发挥重要主体作用。新《职业教育法》专门规定了针对产教融合型企业的扶持措施与优惠政策,也列举了诸多以产促学、以产兴教的可行方式。这些规范体现了新《职业教育法》坚持面向市场、面向实践的原则,以及促进产教融合、校企合作的特色。

最后,强化创新能力是科教融汇的基础与新《职业教育法》的导向。高职教育走科教融汇之路,实施科教协同育人,必须贯彻创新驱动发展战略,坚持创新是第一动力,科技是第一生产力。新《职业教育法》及时吸纳教育改革实践中的成熟政策,将值得制度化、法定化的政策转化为法律规范。譬如《国家职业教育改革实施方案》和《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》中提出的创新校企合作办学机制、创新教学团队与模式、创新国际交流与合作机制以及建设创新链与产业链衔接的专业体系等内容被转化为新《职业教育法》的相关规定。这不仅表明修法尊重实践、坚持问题导向,而且昭示了新《职业教育法》提升职业教育创新能力的鲜明导向。教材动态开放调整机制、信息化教学与管理方式、“双师型”教师队伍改革、技术技能创新平台建设、科学研究与科技成果转化等创新举措被写入法律,这为深化高职院校科教融汇改革奠定了法治基础,也彰显了新《职业教育法》支持高职院校开展科技研究、鼓励科研与教学融会贯通的导向。

三、 “三融”发展的阻碍与新《职业教育法》的纾解之道

近年来,我国高职教育面临职普分流窒碍已久、校企合作动力不足、科研创新较为薄弱等困境。新《职业教育法》构建了促进职普融通的规范体系,规定了产教融合相关主体的权利、义务与合作内容,新增了职业教育科技创新的具体举措与激励机制,但仍存在完善空间。

(一) 高职教育“三融”发展的现实困境

高职教育“三融”发展的首要困境是职普分流窒碍已久。《中国职业教育发展大型问卷调查报告》显示,职业教育改革面临的困难排前三位的是社会认可度、人才培养质量和地方政府重视程度[12],这与职普分流息息相关。第一,唯学历论的观念影响了公众的文化品性,职业教育的社会认可度较低。旧《职业教育法》强调在义务教育之后,职业教育与普通教育分道扬镳,这极大影响了社会主流教育观念对职业教育的认可,使职业教育的社会吸引力明显弱于普通教育。传统教育观念也将职业教育作为一种低层次教育,认为职教学生在学习成就、未来收益和可持续发展等方面逊色于其他类型的受教育者。第二,职业教育与普通教育的财政经费投入不均衡,尤其在经济欠发达地区,职业教育的经费投入更少,用于高职教育“双师型”队伍建设、教学资源完善和设备更新的经费十分有限。第三,我国缺乏操作性强、细致入微的职普融通制度与规范。长期以来,高职院校与普通高校在招生考试、成果互认、资格授予等环节缺乏衔接与转换渠道,涵盖多种教育类型的学分转换制度与综合资历框架体系付之阙如。总体而言,旧《职业教育法》所规定的职业教育体系较为单薄,不仅缺少高职教育的具体规定,而且缺乏横向与纵向融通的制度安排与规范,这不利于职业教育地位的提升,也未能凸显其类型特色。

“三融”发展的困境还表现在高职院校与企业、行业、产业缺乏紧密联系。产教融合是高职教育“三融”改革的重点与难点。作为与产业发展关系最为密切的教育类型,高职教育本应主动对接企业、行业,服务区域产业经济发展。然而,当下我国产教融合仍处于初级阶段,产教关系遭遇“合而不深”“校热企冷”的瓶颈。同时,有数据显示,开展合作的企业中,国有企业占78.18%,民营企业参与度较低,校企合作的对象较为单一[12]。盈利为本、用工优先的企业对固有合作模式缺乏兴趣,参与联合科技攻关等深度合作的意愿不强。传统校企合作模式仅是机械结合,依赖于政府推动或校企领导的私人关系,基于社会劳动分工及产业发展需求而产生的有机团结模式尚未完全形成。这种窒碍与旧《职业教育法》缺乏对合作机制的规定不无关系。旧《职业教育法》仅在第23条原则性规定职业教育应实行产教结合,密切联系企业,并未提及校企合作的具体方式,遑论详细规范产教融合的机制,导致混合所有制办学的产权归属不清、法人属性不明、准入与退出机制阙如、教育质量评价制度滞后,高职教育混合所有制分校或产业学院也缺少建设指南,职业院校股份制、混合所有制改革停滞不前。规范的缺失与滞后使校企双方在合作育人中难以责任共担、利益共享。

高职院校的科研与创新能力整体较为薄弱也是制约“三融”发展的重要因素。从法律文本上分析,旧《职业教育法》仅规定国家和各级人民政府鼓励职业学校开展科学研究,探索适用于农村职业培训的科技研发。这种立法语言模糊的法律规则仅是一种宣誓性条款,没有明确的法律义务与责任规定,可操作性较弱。从现实情况来看,高职院校存在科研工作定位不准的问题。我国有相当一部分高职院校是由中职院校升格而成,其教学、管理定位仍对标中等职业教育。大部分高职院校以教学为主,与招生、教学、技能竞赛、就业等环节相比,高职院校投入科学研究、科技成果转化的注意力及经费十分有限[13]。《“中国特色高水平高职学校和专业建设计划”中期建设报告》显示,197 所“双高计划”院校共建有10个省级工程技术研究中心(含重点实验室)、8个省级众创空间和26个省级工程研究中心(工程实验室),尚难以满足区域支柱产业与新兴产业的技术转化需求。此外,高职院校缺乏必要的科技研发激励机制,诸多高职院校对教师并无实质性的科研要求。上述因素综合导致高职院校难以产出对教育教学、企业生产发挥重要作用的科技成果。

此外,法律规范的碎片化也阻碍了高职教育“三融”发展。“三融”发展与职业教育立法的体系化密切相关,其所涉及的法律规范不仅有新《职业教育法》,还有《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)、《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)、《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)、《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《民办教育促进法实施条例》)、《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》(以下简称《学位条例暂行实施办法》)等法律法规以及规章和其他规范性文件。职业教育立法的体系化是现代职业教育体系建设的重要基础。然而,既有规范呈现碎片化、臃肿化特征,未能做到结构完整、协调一致,这导致法律适用存在诸多问题。譬如在司法实践中,校企合作、顶岗实习、混合所有制办学等方面纠纷频发,法院在裁判相关案件时援引条文的规则不统一,为规避风险,援引模糊化的情形也时有发生。因此,我国亟须形成逻辑严谨、价值融贯的职业教育规则体系,为“三融”发展提供坚实的法律保障。

(二) 新《职业教育法》的解决策略与规范表达

为打破“三融”发展的现实困境,职业教育法修订案对旧《职业教育法》进行了系统性重构。因而我们有必要以法教义学范式解析新《职业教育法》,通过立法材料、法律文本等对相关条款进行文义解释、体系解释和立法者目的解释,阐释新《职业教育法》的解决策略与导向性。

针对职普分流造成的困境,新《职业教育法》构建了促进职普融通的规范体系。新《职业教育法》第14条为该体系的纲领性条款,规定国家健全职业教育与普通教育相互融通的现代职业教育体系,“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”。同时,新《职业教育法》从观念重塑与制度建设两个方面将职普协调发展的纲领具体化。在观念方面,新《职业教育法》规定通过表彰奖励机制、职业教育活动周等形式提高技术技能人才的社会地位和待遇,营造尊重劳动、技能与创造的社会风尚;明确职普学生享有平等的发展机会与权益,各级人民政府与用人单位有义务创造公平的就业环境。在制度方面,新《职业教育法》提出建立以“职业教育国家学分银行”为代表的职普学习成果融通互认机制;明确高职院校可采取符合高职教育特点的招生考核方式,为职教高考和高技能人才的破格录取提供法律依据;初步规定了高职教育学位制度,明确职业培训与职业学校教育之间的转化机制。

为改变松散化、名义型的校企合作关系,新《职业教育法》明确了产教融合的地位,规定了产教融合相关主体的权利、义务以及合作内容。旧《职业教育法》并无“产教融合”的表述,而是提倡“产教结合”。新《职业教育法》明确规定产教融合是职业教育的固有属性,并将校企合作、产教融合作为基本办学模式。在确认和保障权利方面,新《职业教育法》规定产教融合型企业有享受税费优惠及经济性鼓励政策的权利:企业与职业院校联合进行学徒培养,可享受补贴;设立实习实训基地的费用也可享受用地及公用事业费等优惠。在履行义务方面,新《职业教育法》明确企事业单位、行业组织等有实施职业教育的义务。以企业为例,企业有保障实习生权益的义务;产教融合型企业和规模以上企业有参与职业院校教师培训、接纳教师进行实践的义务。企业履行义务的情况还需纳入企业社会责任报告。若出现侵害实习生合法权益等违反《教育法》《劳动法》的行为,企业还需承担相应的法律责任。在产教融合的内容上,新《职业教育法》指出职业学校与企业等社会力量可在招生就业、培养方案制定、师资队伍建设、课程教学设计等方面建立合作机制。职业学校在建设职业教育质量评价制度时也应吸纳行业组织、企业等参与。

为推动职业院校科研范式转型,新《职业教育法》增加了科教融汇、以研育人的规定,丰富了职业教育科技创新的具体举措与激励机制。第一,新《职业教育法》明确了职业学校作为科技成果转化“中试车间”的桥梁作用。新《职业教育法》规定,国家鼓励职业院校在科技成果转化、技术技能创新平台与专业化技术转移机构建设等方面与企事业单位、行业组织达成合作。这些规范旨在拓宽校企合作的范围,加强科研层面的实质性合作,提升学校的科技能级与科教融汇能力,使其成为参与企业技术改造与更新的重要力量。这也为高职院校融入区域创新体系,以科研助力企业转型升级提供了法律依据。第二,新《职业教育法》规定了教学实施、科学研究、技术服务等15种从产教融合走向科教融汇的具体路径,为企业与行业组织参与职业院校的教材与教学资源开发提供了法律依据,有利于推进新技术、新工艺、新理念进入教材。第三,新《职业教育法》强化了科教融汇的保障条件。新《职业教育法》规定国家推进职业教育资源跨区域、跨行业、跨部门共建共享,建立职业教育信息统计与管理体系。此类平台的建设为高职院校科技成果信息共享及利用提供了重要保障。

(三) 新《职业教育法》未尽之处与完善空间

新《职业教育法》虽极大纾解了高职教育“三融”发展面临的困境,但其对部分现实阻碍尚未作出立法回应,仍存在完善空间。在职普融通方面,新《职业教育法》尚未建构起“双向流通”的规范体系。例如受教育者在职普教育之间、各类学校教育与职业培训之间的学习成果转换渠道仍较为狭窄,缺乏详细的法律依据与制度支持。虽然新《职业教育法》规定了职普学习成果互通互认,但学分认证、积累与转换机制仍处于建设初期,相关规范较为模糊。再如新《职业教育法》对职教高考改革的规定过于宏观,未能在职教高考中充分体现类型教育特色,且对本科层次职业教育的规定相对较少。目前,我国职教高考本科招生比例较低,职校学生进入本科学习的通道狭窄,因而社会上存在将高职教育视为高中后“兜底教育”的看法。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》明确提出,到2025年职业本科教育招生规模不低于高职教育招生规模的10%,但新《职业教育法》未规定职业本科招生规模比例等具体事项。总体而言,新《职业教育法》中与本科层次职业教育相关的规范仍较为欠缺。

在产教融合方面,新《职业教育法》对以下三个方面的规定尚不明晰。一是对多元主体合作办学的具体模式缺乏详细规范。新《职业教育法》主要明确了企业和其他社会力量享有与职业院校合作办学的权利以及相应的扶持举措,但对办学层次、合作组织的性质与法律地位等并未作细致规定。二是产教融合的准入、退出机制与配套的示范性法律文本有待健全。新《职业教育法》强调了产教融合的法律地位及相关主体的权利、义务与责任,但对校企合作的流程未作规范。实践中,校企合作关系的建立与解除存在随意性、简单化的问题,对产教融合工作而言无疑留有法律隐患。尽管新《职业教育法》规定开展联合办学、学徒培养、创新平台与实训基地共建等校企合作项目应当签订协议,但相关部门在除岗位实习之外的其他合作领域并未推出协议的示范文本,这使合作内容与流程存在模糊化的可能性。三是教育质量评价制度的规定存在完善空间。新《职业教育法》第43条提出建设多元评价机制,将教育质量评价制度作为提升职业教育质量的基础性保障手段,但对评价范围、评价报告的要件与公布形式等未作详细规定。

相较于职普融通与产教融合,新《职业教育法》对科教融汇的直接规定较少,且未直接使用“科教融汇”一词。党的二十大报告提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。科教融汇是建设国家创新体系的重要举措,也是职业教育面临的新命题与新挑战,在后续修法或编纂教育法典过程中,立法机关有必要将“三融”改革经验制度化,适当增加有关科教融汇的规范。以新《职业教育法》第五章“职业教育的教师与受教育者”为例,其未充分体现科教融汇的改革思路。尽管新《职业教育法》指出建立符合职业教育特点的教师制度,但新增补的条款主要规定了教师岗位设置与聘用制度、教师培养培训制度,未提及建构体现职业教育特色的教师考核与评价体系。目前,众多高职院校对教师的考核评价及职务晋升仍以高水平学术论文和高级别科研课题为衡量标准,未体现教师专业实践能力的重要性,难以真正调动教师科学研究与技术服务的积极性。新《职业教育法》关于受教育者的规范主要强调保障受教育权,尚未凸显受教育者(特别是高职院校学生)在科教融汇中的重要作用,有关科教协同育人的规范亟待增补。

四、 “三融”发展的优化路径与规范建构

分析新《职业教育法》中“三融”规范的未尽之处,对相关部分提出修改建议(见表1),有助于新《职业教育法》的进一步完善与相关规范的体系化。“三融”除与新《职业教育法》关系密切外,也与《高等教育法》、《民办教育促进法》、《中华人民共和国学位法(草案)》(以下简称《学位法(草案)》)等相关,故立法者应关注法法衔接、规范协调等问题。此外,优化立法还宜着眼长远,考量“三融”规范的融贯设计与法典化进路。

表1 新《职业教育法》完善建议

(一) 新《职业教育法》相关部分的完善建议

深化职普融通改革的基础是完善各级各类学校教育与职业培训的学习成果互认规范。学分银行是实现成果互认的重要机制。学分银行是以学分为计量单位,对学历证书和职业技能等级证书等所体现的学习成果进行认定、核算的教育管理制度[14]。新《职业教育法》虽然提出建设职业教育国家学分银行,但仅为总括性规定而未涉及具体操作规范。早在2016年,国家“十三五”规划纲要就提出建立个人学习账号和学分累计制度,制定国家资历框架,推进职业技能等级学分转换互认。北京、上海、江苏、浙江等地陆续发布了有关学分银行管理的规范性文件并进行了探索。未来新《职业教育法》修订时宜吸纳此类改革经验,明确学分银行的定位和层级,细化信息平台及个人学习账户建设、学时学分记录及成果转换、组织职能分工与质量保障等规范。此外,为破解统招统考的招生类型和“先本后专”的招生顺序给高职教育造成的困境,新《职业教育法》修订时宜进一步细化职教高考改革规范,明确职教高考与普通教育高考具有同等地位,详细规定考试、招录、管理及监督问责机制,以“文化素养+职业技能”为标准设计考试内容,建立全国统一的职业教育考试制度。在招生方面,新《职业教育法》修订时可规定高职院校应适度扩大对中职学生的招生比例,形成以中职学生和普通高中学生为主要生源、社会人员为补充的生源结构,从而实现中高职纵向衔接与职普横向融通。

为推进高职院校与企业、行业、产业深度融合,新《职业教育法》修订时可考虑从以下三个方面进行完善。一是鼓励发展股份制、混合所有制等多种形式的职业院校,重点建构混合所有制下独立法人型产教融合模式,明确职业学校、二级学院、专业群均可与企业、行业开展合作。二是健全产教融合准入与退出机制。一方面是规定建立产教融合中资源、产权配置的评估与监督机制,建立合作对象准入标准体系。譬如正式合作前,产权评估机构、会计审计机构和法律机构应对合作资质、投入资源、合作协议等进行审核[15]。另一方面是明确法定解除情形,规范退出机制。除《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)规定的法定解除事由外,新《职业教育法》修订时宜明确产教融合领域特殊的合同解除情形,如项目运行中出现重大生产事故、严重环境污染等社会影响恶劣的事件,或协议一方出现严重经济问题影响继续合作时,均可解除合同。三是完善产教共建的教育质量评价制度。新《职业教育法》修订时应详细规定评价组织形式、评价范围、评价指标、评价报告公布程序等。

未来新《职业教育法》修订时还应引导高职院校教师及受教育者提升科研创新能力,丰富科教融汇规范,并明确相关主体的法律义务与责任,将软法转化为硬法。科研成果与教育教学的相互影响主要依托教师与学生两大主体。新《职业教育法》修订时应注意将“双师型”教师队伍建设与教师评价体系变革相结合,设计符合高职院校教师发展特点的科研绩效评价制度[16],鼓励教师积累企业工作经验,丰富自身知识储备,激发其科研动力。同时,新《职业教育法》修订时可引导受教育者通过担任科研助理,参与寒暑期科研实践、实习实训等提升技术技能,实现科研育人。在立法技术层面,立法机关应注重法律规则的可操作性与要件的完整性。新《职业教育法》中与科教融汇相关的条文基本为倡导性规范,而非强制性规范,这在一定程度上会影响法律的实际效果。完整的法律规则应由假定、行为模式与法律后果三个要件构成,当法律后果缺失、责任条款阙如时,规则的效力与司法适用性即会大打折扣。是故,新《职业教育法》修订时宜明确产教融合相关主体的法律义务与责任,增强规则的约束力。

(二) “三融”发展与法法衔接、规范协调

“三融”发展不仅与新《职业教育法》密切相关,也涉及《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《高等教育法》、《民办教育促进法》等的内容,故在理解“三融”改革及完善相关规范时,应注重法律的衔接与协调问题(见表2)。

表2 法法衔接中的“三融”规范与完善建议

在职普融通方面,新《职业教育法》增加了在中小学及普通高校进行职业教育教学的规定,涉及《义务教育法》与《高等教育法》的调整范围,而这两部法律中却无与之呼应的规定。为促进教育法体系化,《义务教育法》中应增加职业启蒙与认知教育的规定,《高等教育法》中应增加职业规划指导与创业就业教育的规定。完善本科层次职业教育专业设置与学位授予规范是促进职普融通的重要体现。新《职业教育法》规定接受高职学校教育且学业水平达标者可申请相应学位,这表明高职教育学位制度的设置问题已由“是否设置”过渡到“如何设置”阶段。具体到本科层次职业教育学位制度建设,其不仅涉及新《职业教育法》,也属于《高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)的调整范围,还与《学位条例暂行实施办法》《学士学位授权与授予管理办法》《国家职业教育改革实施方案》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》等行政法规、部门规章和其他规范性文件密切相关。《学位条例》仅规定“学位分学士、硕士、博士三级”,并未划分类型。2023年第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议的《学位法(草案)》增加了“(学位)分为学术学位、专业学位等类型。学位按学科门类和专业学位类别授予”的规定,这种“两类三级”学位体系为本科职业教育的学位授予奠定了基础[5]。然而,一些部门规章未能与新《职业教育法》衔接,如国务院学位委员会制定的《学士学位授权与授予管理办法》仅涉及普通高校和军队院校,未将职业本科学校作为学位授予单位。因而职业本科学校学位授予工作极有可能因缺乏详细规定而引发争议。故我国有必要在《学位法》及有关规章中明确职业本科学校享有学士学位授权主体之地位。同时,《学位法》中应规定省级学位委员会要及时制定并修订本区域本科层次职业教育学士学位授权相关规范,从而将本科层次职业教育学士学位授权、授予、管理和质量监督纳入现有学位体系,建立与普通教育等值的职业教育学位制度,促进职普融通。

民办高职院校是推进产教融合的重要主体。一些作为应用型产教融合办学试点的民办高职院校在探索进程中已暴露出治理结构不完善、办学经费有限等问题。虽然新《职业教育法》鼓励民办职业学校参照同层次职业学校生均经费标准,通过多种渠道筹措经费,但实践中民办高职院校的办学经费主要来源于学费,其吸引社会资金的能力有限,政府财政资金扶持相对不足。新《职业教育法》修订时宜与《民办教育促进法》第七章“奖励与扶持”相协调,健全民办职业院校经费支持体系,规定县级以上人民政府可综合采用购买服务、政府补贴、税收优惠等方式,支持民办教育事业发展。教师也是促进产教融合与科教融汇的关键主体,新《职业教育法》第五章围绕建设高素质、专业化职业教育教师队伍和保障教师权益进行规范,明确支持高技能人才进入职业学校任教。《教师法》也应体现职业教育教师的特殊性。2021年公布的《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《教师法(修订草案)(征求意见稿)》)即规定了高校和职业学校教师的特别权利,明确其享有独立或者以团队方式开展学术探索、科学研究、技术创新的权利,并可适当兼任社会职务,参与社会服务,新《职业教育法》在修订时应与其衔接。

(三) “三融”规范的融贯性设计与法典化

随着我国职业教育事业的迅猛发展、“三融”改革进程的加快,职教“三融”规范愈发丰富。从不同的位阶和层级来看,《教育法》作为全国人民代表大会制定的基本法,明确鼓励校企合作、产教融合;新《职业教育法》与《高等教育法》《民办教育促进法》《教师法》《学位条例》《劳动法》均为全国人民代表大会常务委员会制定的一般法,这些法律构建起职教“三融”的规范框架。同时,国务院制定的《民办教育促进法实施条例》《学位条例暂行实施办法》等行政法规,教育部制定的《本科层次职业教育专业设置管理办法(试行)》、国家发展和改革委员会等六部委制定的《国家产教融合建设试点实施方案》等部门规章,以及《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等其他规范性文件,共同形成“三融”规范体系并将改革举措细化。从规范的制定主体分析,“三融”改革涉及教育、财政、税务、科技、农业农村、人力资源社会保障、工业和信息化等多个部门的工作,这些部门均有制定相关政策的权力。然而,随着“三融”规范日益增多,规则臃肿化、碎片化、对立冲突现象日益突显。分散式单行立法模式难以为“三融”发展提供高质量规范保障,为消解规范复杂化的结构性缺陷、促进立法现代化,我国应对“三融”规范体系进行融贯性调整,使其内容完整、层次分明、统一协调[17]。

自《民法典》颁布以来,我国立法进入法典化时代。《全国人大常委会2021年度立法工作计划》指出,要研究启动教育法典等条件成熟的法典编纂工作。新《职业教育法》作为调整职业教育领域教育活动的行为规范准则,自应成为教育法典的组成部分。当前学界对教育法典的体例基本达成共识,认为应借鉴《民法典》编纂经验,采取“总则+分则”模式进行编排[18],但对法典化的模式选择仍存在争论。有学者主张借鉴法国模式,对现行教育法律规范进行整理、修改、编排,走汇编型形式法典化道路[19];也有学者认为应取法德国,采用体系型实质法典化模式,将涉及教育内容的原则和规则进行分类归纳、系统梳理,使之成为高度融贯并具有相对独立性的规范体系[20]。持不同意见的学者对法典分则的设计也不尽相同,但大部分学者认为职业教育制度应在分则中独立成编。这是因为职业教育是一种教育类型,其涵盖学校教育与社会教育,且呈现跨学段特征,具有较强的独立性。综上,教育法典宜采用体系型立法模式,促进教育法律规范走向高级形态,在法典总则对职业教育制度作总括性规定,并提取“三融”规范的“公因式”,将有关“三融”概念、地位、实施原则的规范调整后,置于总则“教育类型”章的职业教育部分;在分则“职业教育编”以“一般规定+具体规定”的结构对具体规范进行编排[21],结合前文所探讨的完善建议对“三融”规则进行系统性重塑。

五、 结 语

统筹“三教”协同创新、促进“三融”改革发展是优化职业教育类型定位和提升高职教育质量的重要举措。新《职业教育法》不仅“新”在对旧《职业教育法》进行了系统性重构,更“新”在坚持问题导向,直面职业教育改革的痛点、难点,与时俱进地提出了破解策略。这使新《职业教育法》要义与“三融”内涵紧密关联,彰显出鲜明的时代特色与坚实的实践基础。诚然,新《职业教育法》仍存在未尽之处与完善空间,现行的教育单行立法模式也在一定程度上忽视了规范的系统性。但毋庸置疑,新《职业教育法》必将为建构现代职业教育体系、推进中国式高职教育现代化起到重要作用。可以预见,我国职业教育法及“三融”规范将随着教育法体系化、法典化进程的推进而不断完善,从而更好地助力我国高素质技能人才培养和经济社会发展。